论“第三方评估”在精准扶贫中作用及其发挥

唐建兵

（淮北师范大学 历史与社会学院，安徽 淮北 235000）

2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》明确指出，扶贫开发工作的绩效考核除了采用扶贫开发信息系统、全国农村贫困监测等方面的“官方”数据外，还将适当引入第三方评估。以此为重要开端，相关领域专家学者都不约而同地将研究目光移注于此，取得了较为丰硕的成果。以白春礼、石玉林、刘彦和汪三贵、刘建生、但文红等为代表的资深学者或倾注于评估实践，或着力于理论探索，尤其是在扶贫领域引入“第三方评估”的动因以及“第三方评估”项目介绍、角色定位、障碍困境、内容范围、工作流程和方法路径等方面着墨较多，精辟之论除了拓展和深化扶贫理论的研究内容外，亦为评估实践提供了较多的借鉴价值。但为之遗憾的是，扶贫成效“第三方评估”就推进精准扶贫的价值和作用问题，未能引起专家学者应有的关注。

一、扶贫成效“第三方评估”的科学内涵

所谓扶贫成效“第三方评估”，是指独立于扶贫开发实施主体即政府组织和扶贫开发对象即贫困人口之外的特定机构或社会组织，深入扶贫工作一线，规避政绩观和官本位等复杂因素干扰，合理运用不同评估方案和评估指标，采取专项调查、抽样调查、蹲点调研、倾听民意和实地核查等多种方式，从专业角度对扶贫开发实施过程和精准脱贫具体情况进行独立、客观、全面评估的行为。就其概念内涵不妨作这样的理解。首先，就评估主体而言，第三方作为相对独立的评估主体，既可以是有专业评估技术的非政府组织、民意调查机构，也可以是科研院所、传播媒体和咨询专家委员会等，这些组织机构与政府组织、扶贫开发对象等主体既不具有任何行政隶属关系，也不存在直接的利益关系，能够广泛地采撷民意，揭示扶贫开发工作的本真面目，起到了“合理表达”的作用效果。其次，就评估内容而言，主要是对扶贫政策实施过程、扶贫项目具体落实和扶贫开发成效的综合评估，贫困人口识别准确率、贫困人口退出准确率和因村因户帮扶工作群众满意度等方面是“第三方评估”的重中之重。贫困人口识别准确率采用漏评率、错评率来进行衡量，主要检测“扶真贫”是否落在实处；因村因户帮扶工作群众满意度侧重于帮扶过程的评估和帮扶效果的评估，旨在对“真扶贫”的测度；贫困人口退出准确率借助错退率、漏退率反映出来，旨在“真脱贫”“脱真贫”的测度，避免数字脱贫、虚假脱贫，确保扶贫脱贫的真实性。再次，就评估形式而言，在“互联网+”大数据概念的推动下有更多选择，问卷调查和实地核查是其中最为常见的两种形式。最后，评估结果依赖于专业化技术手段和科学评估方法的运用，在对多样化指标体系进行分析的基础上，形成完整的扶贫开发情况评估报告并呈报委托机构或相关部门参阅。或许可以这样认为，第三方评估作为扶贫开发、精准脱贫的“优化器”，有效地“弥补了传统的政府自体评估的缺陷”。[1]

二、扶贫成效“第三方评估”的作用

扶贫开发作为重要的民生工程，达到预期目标关键在政策举措的落实。而政策举措是否得到落实以及落实得怎么样，评估指标和绩效考核起着指挥棒、质检仪的作用。扶贫成效“第三方评估”通过查摆突出问题、发掘工作亮点、总结共性经验，客观评价政府扶贫开发绩效，有利于矫正扶贫开发行为偏差，提高扶贫决策的精准性和有效性。

（一）获得客观评价，提高扶贫开发决策水平

新中国成立以来，尤其是改革开放以来，中国在解决贫困问题上付出了巨大努力，也取得了显著的进步，减贫成绩举世瞩目，但当前脱贫任务依然相当艰巨。而扶贫成效评估恰恰是衡量扶贫效果的有效手段。扶贫成效评估是客观测量和主观评价的相互结合，既注重群众扶贫脱贫满意度的调查，又将贫困人口识别、“进退”精准率和帮扶开展情况等纳入评估内容。遗憾的是，关于扶贫成效评估，长期以来一直是政府“自拉自唱”、自体评估。不可否认，政府自体评估的确有充分调动行政资源、获取大量信息的优势。但是，政府自体评估基于封闭性、自利性等特点，获取的信息中难免裹挟着虚假成分，其固有的弊病和缺陷也是不容忽视的。“扶贫工作做得怎么样，不能自说自话，而要让第三方参与考核，这样的考核会更有权威性和公信力。”[2]为改变政府自说自话的状况，由独立于政府组织和扶贫对象之外的科研机构或社会组织作为“第三方”承担扶贫成效评估任务，能够恪守中立并以“旁观者”的超脱身份亲临贫困一线。通过与扶贫干部、普通群众和贫困人口面对面的沟通交流，更广泛地征询、整合民意；通过蹲点调研、公众评议和实地核查等方式，自主地采集与扶贫开发相关的信息数据，确保信息数据的真实性、可靠性。民意充分涌流、信息资源汇聚，“第三方”掌握的资料全面真实，就能够得出客观公正评价，也就为扶贫决策提供了科学依据。

（二）总结共性经验，矫正扶贫开发行为偏差

“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。”[3]为了完成“消除贫穷、建成小康”的政治任务，中国共产党和国家对贫困地区和困难群众格外关注、格外关心，始终把扶贫开发工作摆在突出的战略位置。在推进扶贫开发的实践进程中，贫困地区充分把握国家政策优势，立足自身实际，既步步为营又思路开阔，采取局部试点、投石问路的方法，在解决群众温饱、迈向全面小康的路上“蹄急步稳”，实现了重点区域和关键节点的率先突破：贫困盲区基本消除，贫困“地盘”越来越小，贫困程度明显趋缓，贫困人口数量急剧下降。同时，各地探索中采取的金融扶贫、产业孵化、易地搬迁、定点帮扶、民生保障等诸多有益做法也值得肯定和借鉴。值得肯定的有益做法既彰显了区域亮点，又承载着共性特征。而通过第三方的客观评估，能够及时发现扶贫工作的最大亮点，这些亮点无疑是有较大借鉴价值和示范意义的，便于在更大范围的贫困地区实施，继而使贫困地区在超常规发展中实现弯道超车、直奔小康。不仅如此，“第三方评估”还能够发现一些“政府内部监督碰触不到、不敢公开”的问题，通过揭露戴帽造假、摘帽造假、数字脱贫等种种不良扶贫行为，逐步矫正扶贫开发的行为偏差。

（三）传导正向压力，压实扶贫开发主体责任

从绩效管理循环模型不难发现，评估是绩效管理的关键环节。“第三方评估”作为一种必要而有效良性的外部制衡机制，弥补了政府组织自体评估和内部评估的缺陷和弊端，具有鞭策和激励的正向功能。扶贫成效检测由政府组织发起并充任评估主体，基层政府作为评估对象要么是自己兼任“裁判员”，要么是与自己存在行政隶属关系的上级组织充当“裁判员”，由于戴着贫困帽子潜在的利益诱惑远远超过贫困本身，成效评估或优或劣，对其触动也是微不足道的。甚至评估标准、评估指标在设定时，就刻意回避了扶贫开发工作中“底数不清、目标不准、效果不佳”等尖锐性问题，总是将扶贫实践中不光彩的方面限制在可接受的范围内。而与之不同的是，扶贫开发成效由“第三方”进行评估，等于是将评估对象完全置于社会公众的监督之下，隐藏其间的问题自然显露于外。试想，国家在给予贫困地区人、财、物等扶贫资源的大量投入之后，贫困状态却依然如初，扶贫成效的评估结果也远不及预期，评估对象尤其是基层政府就会感受到来自体制外部的较大压力。这种压力促使评估对象在扶贫开发的实践中进一步理清责任链条，逐级逐项压实扶贫主体责任，切实加大扶贫攻坚力度，敢于担当、积极作为，以激发扶贫工作的活力和创造力，促进真扶贫、扶真贫、真脱贫。

（四）改进方法路径，助力精准扶贫精准脱贫

中国在推进扶贫开发40余年的探索实践中，做了大量基础性、系统性和开创性的工作，探索了许多有益的方法，创造和积累了资可借鉴的丰富经验。但是，也应当看到，扶贫方法路径的施行也不是尽善尽美，扶贫开发的有些做法仅是初步尝试，欠妥之处仍需要持续完善，而这都需要以科学的评估结论为基础和前提。“第三方评估”作为一种外部评价监督机制，评估主体独立于两个利益主体之外，这就为评估结论客观公正创造了最基本前提。“第三方”依据扶贫开发成效评估的具体要求和目标导向，科学制定评估方案，围绕扶贫开发过程、扶贫开发结果等评估内容设计评估指标体系。评估实施中，以扶贫事实认定、数据库考核、群众满意度、资金流向考评等四个方面为最基本的着力点，通过对贫困人口识别准确率、贫困人口退出准确率、因村因户帮扶工作群众满意度等各类分项评估指标的分析测算，既可以发现扶贫开发中存在的突出问题，进一步查找扶贫差距，又可以总结“放之四海而皆准”的经验做法和典型案例。就存在的共性问题和差距，共同商讨拿出整改意见或提出改进建议，督促评估对象进一步理清扶贫思路，及时转变扶贫工作方式，调整不切实际或效果不佳的扶贫方法路径，从而让“自上而下”的扶贫开发政策在“自下而上”扶贫实践中找准落脚点，有效破解精准扶贫方略实施难题；对普适性的经验做法和典型案例，则要进一步做好宣传推广，让其在更大范围内发挥借鉴价值和引领作用，这样就可以为精准扶贫精准脱贫提供强大助力，确保全面建成小康社会目标的如期实现。

三、扶贫成效“第三方评估”作用的发挥

扶贫成效“第三方评估”是脱贫攻坚最后冲刺阶段创新扶贫管理方式的重大措施，巡察督查、揭短露丑、督促引导等作用的充分发挥，有助于国家客观真实地了解扶贫工作全局，消除贫困地区现有的体制机制障碍，增强其内生动力与发展活力。然而，“第三方评估”作用发挥的程度又在很大程度上取决于外部环境条件、制度体制设计和评估流程设定等诸多因素。就当前脱贫攻坚面临的复杂形势而言，将“第三方评估”引入扶贫领域并使其正向作用得到充分发挥，仍然还有许多工作要做。

（一）改善条件，营造扶贫成效“第三方评估”的环境氛围

在加快推进政府职能转型的背景下，社会评价机制的地位和作用更加凸显。“第三方评估”作为一种重要的社会评价机制，将其引入扶贫领域既是扶贫工作机制改革的需要，更是政府治理方式的重大创新。但是，从2015年的局部试点和2016年的普遍推广来看，似乎还缺乏必要的环境条件和社会氛围。首先，对“第三方”主体的选择标准缺乏一致共识。专业精深评估团队借助专业化评估方式对信息数据进行处理分析，得出评估结论，权威性相对较高。但是，从2016年扶贫成效“第三方”主体的选择情况看来，评估团队组建并没有相对统一的执行标准。选择是多样的、复杂的，既有专业性评估组织，也有拼凑性评估团队；既有独立评估机构，也有委托评估组织。其次，扶贫成效“第三方评估”缺乏法规制度基础。在我国，第三方评估机构本身就是个“晚产儿”，扶贫领域“第三方评估”更是刚刚起步，规范化、制度化的制度构建尚在探索当中。再次，部分群众对扶贫成效“第三方评估”存有某些疑虑。基于惯性思维，基层群众对地方政府有着较强的心理依赖，认为“第三方评估”属于非官方行为，对扶贫开发实施主体并不具有必然的约束力，无非是走走过场，表达真实意见或想法恐怕对自己造成不良影响，结果导致评估时或不言不语，或成为基层某些干部的“传声筒”。部分群众对此的消极态度，发出声音的不真实，自然降低了“第三方评估”结论的“含金量”。因此，从根本上改变这种情况，一方面要进一步加大相关知识的宣传讲解力度，使普通群众真正认识到扶贫成效“第三方评估”的重要价值和意义，更加积极主动地参与到评估实践中。另一方面要尽快建立完善相关法规制度体系，同时还要积极培育“第三方”主体，不断提升“第三方”的业务水平和评估能力，切实赋权“第三方”，真正发挥“第三方评估”在扶贫考核中的更大作用。

（二）全面把握、多方权衡，合理选择“第三方评估”主体

“利益的关联度直接关系着立场的公正性。”[4]《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》虽然将“第三方评估”引入扶贫领域，但并没有就“第三方”主体作过多的解释和说明。也就是说，省级党委和政府作为扶贫开发工作成效考核的发起者、组织者，对“第三方”主体拥有自主选择权，且选择对象也是多样的。但是，“第三方”主体的确定落实到操作层面，又牵涉到许多问题。首先，“第三方”主体需有参与评估的能力。贫困本身即是个多维复杂概念，因而扶贫成效评估涉及的面就很宽，获得全面真实的评估结论需要“第三方”拥有宽领域或多学科知识；扶贫成效评估也非纯理论的科学研究，而是注重实效的具体工作，需要“第三方”主体既能把握相关政策，又能熟悉基层情况。因此，就“第三方”这个评估团队而言，其成员必须具备较强的专业技能和综合知识。其次，“第三方”主体要秉持中立立场。“第三方”主体独立，是评估结论客观公正的起点。因此，“第三方”主体参与评估活动，必须以“旁观者”身份定位，与评估对象、服务对象等没有直接的利害关系，且在评估活动中也不能受到相关利益主体的过大干扰，以保持独立的话语权。再次，“第三方”主体选择要持慎重态度。就目前情况来看，我国专业精深、信誉度高、资质完备的评估机构数量相对偏少，远不能满足扶贫成效评估工作的需要。即便如此，扶贫成效评估的组织者也不能抱持“挖到篮里就是菜”的消极应付态度，脱离实际、仓促决策。

（三）“第三方评估”的方式选择和时间安排做到科学合理

我国“第三方评估”在长期的实践探索中，逐步形成了不同于西方社会的评估模式，最具代表性的有高校专家评估、专业公司评估、社会代表评估和民众参与评估等四种模式。上述四种模式，哪一种更适合于扶贫成效评估？俗话说，“只有合适的才是最好的”。扶贫成效“第三方评估”的方式选择，显然不是简单地生搬硬套，而是需要具有权变性。一方面要充分考虑到扶贫成效“第三方评估”的目标定位和作用价值，另一方面也要与扶贫开发工作的具体实际结合起来，譬如扶贫目标多元性、考核层次复杂性和评估过程持续性，等等。只有这样，才能形成最适合扶贫领域的评估方式，最大限度地减少社会公众对评估结论的质疑和非议。另外，也应当看到，扶贫成效“第三方评估”作为国家贫困治理的外部制衡机制，除了提供科学决策、方法改进等有价值的参考信息外，还发挥着专业性监督的功能。而“第三方评估”监督功能的发挥，也不是一味地“马后炮”。因此，在评估时间的安排上，要适当将评估关口前移，把事前监督、过程监督和事后监督有机地结合起来，切实解决扶贫开发实践中监督滞后的问题，这样做既利于扶贫决策又便于政策执行，从而更加有效地推进精准扶贫精准脱贫工作。

（四）重视“第三方评估”报告，有效运用评估结果

扶贫成效“第三方评估”既非政府摆件也非观赏“花瓶”，倘若将评估结果束之高阁显然于扶贫工作无益，甚至会导致民间质疑之声四起。这就是说，评估结果能否引起重视并将其运用到具体的贫困治理实践中，才是推进扶贫成效“第三方评估”面临的最大考验。关于此，可以从两方面来看。评估中发现的工作亮点和共性经验，是值得肯定和推广的部分，认可度和接受度相对较高，运用于扶贫实践自然相对容易。但是，评估中发现的突出问题和不足之处，甚至是一些否认性评价，运用于扶贫考核就可能遇到较大阻力。就此，省级党委和政府作为“第三方评估”的发起者要不怕揭丑、敢于亮剑。首先，敢于直面问题，做到即知即改。相关方面尤其是所涉利益主体要有直面问题的勇气。评估中发现的问题，短期内就可以整改到位的即刻整改；暂时不能整改到位的，也需要说明原因并拿出具体方案，在整改规定的时间内保质保量地完成任务。对其间较为突出的问题，譬如“目标不准”的问题，要深入到群众当中将工作做实、做细，避免类似的问题再次发生。其次，核准问题性质，坚持有责必究。扶贫开发是一件严肃的事情，要将评估结果与纪律、责任直接挂钩。在查证问题原因、核准问题性质的基础上，把握问责界限，对扶贫工作中的违法违规问题以及严重侵害群众利益的行为，做到有责必究、绝不姑息，以便最大限度地解决权限不明、职责混乱、推诿扯皮、工作不实的问题。

参考文献：

[1]徐双敏.政府绩效管理中的“第三方评估”模式及其完善[J].中国行政管理，2011，（1）：28-32.

[2]林治波，银燕.“第三只眼”看脱贫考核 [N].人民日报，2016-06-17.

[3]习近平的“扶贫观”：因地制宜“真扶贫，扶真贫”[EB/OL].（2014-10-17）[2017-10-10].http://politics.people.com.cn/n/2014/1017/c1001-25854660.html.

[4]邹都.第三方评估精准助推“扶贫攻坚”[EB/OL].（2016-03-05）[2017-10-10].http://www.cermn.com/art274502.aspx.