论全国人大常委会对特区基本法的解释权

朱敏艳（浙江大学，浙江 杭州 310008）

一、事件梗概

2016年香港特别行政区第六届立法会选举过程中，一些宣扬“港独”的人员报名参选，香港特别行政区选举主任依法决定其中6名公开宣扬“港独”主张的人不能获得有效提名。

10月12日，在新当选的立法会议员宣誓仪式上，候任议员梁颂恒及游蕙祯等宣誓时辱国并宣扬”港独”在宣誓时擅自篡改誓词或在誓词中增加其他内容，蓄意宣扬“港独”主张，并侮辱国家和民族。

10月18日，香港特区立法会主席梁君彦裁定，5名立法会候任议员上周在第六届立法会首次会议上的宣誓无效，需要重新宣誓。[1]

11月7日，第十二届全国人大常委会第二十四次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第一百零四条的解释》，明确了宣誓的法律意义，对宣誓的形式、内容要求与效力问题做了清晰说明。

这当中涉及的《香港基本法》的解释主体、权限和程序问题值得讨论。

二、基本法解释主体

香港基本法解释主体主要有两个，一是全国人大常委会，二是香港特别行政区法院。我国《宪法》第三十一条规定：“国家在必要的时候设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”。香港特别行政区自治权力是中央授予的，而非固有的，这依赖于中央对地方的主权。香港特别行政区法院对基本法的解释权同样也是由中央授权的，我国《香港特别行政区基本法》第一百五十八条第二款规定了全国人大常委会对特区法院的授权：“全国人民代表大会常务委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内对条款自行解释”。

全国人大对基本法解释权的主要法律依据是宪法和香港基本法。根据《宪法》第六十七条第四项，全国人民代表大会常务委员会享有解释法律的权力。同时，人大常委会对基本法的解释是最终解释，基本法第一百五十八条第一款亦对其解释权进行了规定：“本法的解释权归全国人民代表大会常务委员会”。

至此可以看出一方面人大常委会就基本法的解释对香港法院进行了部分授权，另一方面，人大常委会保留对基本法的最终解释权。那什么情形下基本法只能由人大常委会进行解释？当全国人大常委会和香港特区法院均可以进行解释时，应当采取哪个解释？又该采用什么标准进行判定？

三、全国人大常委会解释权适用情形

基本法第一百五十八条第二款规定“全国人民代表大会常务委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内对条款自行解释”。由此，下文将对基本法中的特区自治范围之内条款和特区自治范围之外条款的解释权归属进行讨论。

（一）人大常委会对自治范围之外条款的解释权

香港特区自治范围之外有哪些权力？基本法第二条规定：“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有政府管理权、立法权、独立的司法权和终审权”，那么，在此规定未列举的权力就应该是属于自治范围之外的，比如外交权、军事权、对行政长官的任命权等，对于涉及这些权力的条款，全国人大常委会享有解释权。这种做法和加拿大对于联邦政府和联邦组成单位之间的权力划分方式很像，“遂于宪法上将中央与各省的事权，俱明白列举。但所列举者终究不能包括一切事权，于是复以未及规定的残余权归诸中央”[2]。其中，需要注意的是，香港特区所享有的立法权，不同于全国人大所享有的立法权，而仅仅是一种地方立法权，也就是说香港特区对香港基本法这种宪法性法律不享有立法权。

似乎香港法院对自治范围之外条款也具有解释权，该条第三款规定：“香港特别行政区法院在审理案件时对本法对其他条款也可解释。但如香港特别行政区法院在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释”。但是，此款规定的香港法院需要提请全国人大常委会进行解释的关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款，基本上涵盖了自治范围之外的条款，因而，全国人大常委会实际上对自治范围之外的条款具有最终解释权。

（二）人大常委会对自治范围之内条款的解释权

虽然香港法院对自治范围之内条款具有解释权，但是这来自于全国人大常委会授权，全国人大常委会亦对此类条款拥有解释权。比如，全国人大常委会在11月作出的《全国人大常委会关于香港特别行政区基本法第一百零四条的解释》，对宣誓的形式、内容要求与效力问题做了清晰说明。该解释所针对的基本法第一百零四条属于公务人员管理，应当是政府管理权范畴内的条款。而全国人大常委会主动对属于香港特区自治范围之内的条款进行了解释，此行为符合宪法和基本法对全国人大法律解释权的规定。然而，问题是：对于香港特区自治范围之内的条款，全国人大常委会进行主动解释的标准是什么？是不是所有条款都可以进行解释？如果是这样，对香港法院解释权的授权就失去了实际意义。笔者认为其解释应当符合“一国两制”的精神，有利于国家和特别行政区的稳定和繁荣。

注释：

[1]中国法院网，5名香港立法会候任议员宣誓被裁定无效，2016-10-18，http://www.chinacourt.org/article/detail/2016/10/id/2319813.shtml，2016-12-01。

[2]王世杰、钱端升：《比较宪法》，商务印书馆，1999，第361页。