中国能源法变革之生态化趋向

2018-04-02

福建质量管理 2018年16期

(华东政法大学上海 200000)

一、能源法变革的概述

(一)能源法的含义

能源法具有十分历史悠久，从15世纪开始，英国普通法中就出现了财产法则,到了20世纪70年代时已初具模型。然而，到现在还没有一个能让人普遍接受的能源法定义出现。有的学者认为能源法是调整能源合理开发、加工转换、储运、供应、贸易、利用及其规制,保证能源安全、有效、持续供给的能源法律规范的总称。本文认为能源法规是一个综合性的领域，这个领域包含能源开发利用的各种法律关系的总的集合。因为能源问题涉及到经济安全、社会分配、环境保护、国际关系等方方面,所以是一个交叉学科的问题。

当今，能源问题在世界上受到越来越多的关注，这种关注对我国可持续发展战略的实施产生了深远影响。虽然我国的能源储备还算比较丰富，但从长远看来，能源也将会陷入供应不足的绝境；另一方面,虽然我国还有相当多的能源处于待开发状态，但能源的长期使用已经造成了环境污染等突出问题，如果不能对未来的能源开发进行法律的规制，会导致当前的问题恶化。因此，能源法的改革迫在眉睫。一直以来，我国的能源立法在国际上处于落后的地位，在我国推进生态文明建设的今天，能源法的修改也应顺应生态化的趋向。

(二)我国国能源法变革的现状

我国的能源立法目前还处于初期阶段，没有建立完整的能源法律体系。尽管从上世纪70年代幵始，国家陆续出台了多部能源方面的行政法规和地方性法规，如《矿产资源法》、《电力法》、《煤炭法》、《节约资源法》、《可再生能源法》等，为了配套单行法规的执行还出台了相关配套法律规范,在《环境保护法法》这种单行法律中也对关能源法的内容进行了规定。这些法律法规的颁布实施对于我国能源有极大的推动作用，但是，随着我国社会主义市场经济的发展和国际贸易合作的加强，能源法的发展也出现了诸多不足。这些不足主要体现在：

1.能源法体系不健全。我国至今没有制定一部专门的能源基本法，这一直是一件令人忧虑的事情，这也造成了其他单行法处于群龙无首的局面，没有能源基本法的指导，它们修改的进程和前进的步伐变得异常缓慢。现行能源法律规范都是单行法，采用的多是规章形式，立法位阶低存在法律效力不高的天然缺陷，这也不利于对违规违法者的惩处。

除此之外，我国在关于能源立法的种类方面也是不完备的，尤其是对于石油、原子能和天然气等方面，这导致了能源法犯罪事件频发且缺乏法律救济。由于国民经济的迅猛发展，一些能源专门法当中的内容早已不能顺应时代发展的需要。这些许久没有修改的条文违背了法律的可预测性特征，进而阻碍了社会主义市场经济的发展和生态文明的建设，应该早日对这些条文进行重新修订。

2.国家能源安全没有法律保障。能源安全是国家安全的重要影响因素之一，能源安全出现了不稳定因素也将会影响社会持续发展与和平稳定。能源问题的存在也引发了世界局部地区关系紧张，在我国石油安全问题也显得尤为重要和突出。从世界范围来看，世界油气资源的争夺是价格持续走高的主要原因，我国一半油气资源依赖于国外进口，石油和天然气的短缺已对我国的能源安全造成严重威胁。而由于国际上没有相关的法律和理论依据，而国内又缺乏能源基本法和专门的单行法，当能源领域进行国际合作和争端解决时，便缺乏法律的有利保障。

3.能源消费使用产生的环境问题没有法律规范。我国长期以煤为主的能源消费结构，这促使各地煤炭生产的处于无序的状态，由于缺乏监管不利，私挖乱采随处可见，严重破坏了开采地的环境，造成了环境污染，导致生产安全事故频发。在能源消费环节，能源价格的低廉和监督规范的缺失，造成了能源肆意滥用、随意排放和能源利用效率低下，能源浪费和环境污染现象严重，又进一步引起了能源的紧张。而风能、水能、太阳能等清洁、可再生能源，由于缺乏法律的引导和保障，又缺乏资金的支持和技术研发，发展十分缓慢，在我国能源消费结构中所占比例非常之低。这些问题都需要法律规范来进行规制

二、能源法变革之生态化趋向的体现

(一)能源法生态化趋向的内涵

能源法的生态化是能源环境问题发展到一定阶段的必然结果。能源本身就是从自然界中直接获取或加工转换而得，能源来源于自然界，最终又作用到自然界中，能源的开发和使用造成了生态破坏和环境污染。换言之，应对能源环境问题是能源法的应有之义。能源法具有公益性，生态法同样具有公益性，它们本就具有一致的地方。公益性使得能源法与环境法在调整机制存在层次上的相似性。全球气候变暖是能源法生态化兴起的重要外因，而世界能源问题也加速了中国能源法生态化的进程。

人与自然关系的失衡对人类的生存造成了威胁，人与自然的和谐关系也起了破坏作用。重新审视原有的能源制度体系的人们发现，传统的法律已经无法解决能源环境问题特殊性、复杂性和扩张性。为了能够更好的对能源环境问题进行法律上的规制，能源法便走上了生态化的发展之路。从表面上来看，能源法的生态化让能源法律关系发生了变化，使得环境保护成为能源法的目标之一；从深层次上来看，能源法生态化使得能源法理念发生了新的转变转变，这也促使可持续能源思想粉墨登场，被能源法发展视为重要理念。

在与传统能源法进行比较之后，我们发现生态化能源法的调整对象具有全面性和整体性的特征，人类的生存发展和产生能源的自然环境的保护和优化都是其调整对象。总之，生态化能源法在传统能源法的改造基础上发挥了巨大作用，也促使人与自然和谐相处。

(二)能源法变革生态化的指导思想

在可持续能源思想的指导下，我国能源法生态化趋势越来越显著。世界各国逐步发生以生态化为价值取向和评价标准的法律变革,能源法亦不例外。中国古代的生态伦理思想是中国古代史上最有代表性的，尤其是关于人和自然的观念，这些思想为我们解决当前能源开发与生态的冲突提供了智慧的思想指导。

生态文明观是我国环境法治建设的重要指导思想，同样也对我国能源法生态化起着指导作用。生态文明观对能源法的生态化功不可没主要体现为能源本就来源于自然界，二者具有天然的联系。但在之前的能源法中，能源与环境却被分割开来。其实，如果能源法忽略了生态环境保护，那么能源法就是是不完整和不可持续的。如果坚持生态文明观，就能对因能源开发利用所产生的污染物坚持严格控制，生态环境质量进行改善，从而实现经济、社会和环境的可持续发展。

三、中国能源法变革之生态化趋向的桎梏

我国能源法的生态化虽然取得了初步进展，但是目前仍然存在诸多不足，这些不足将影响我国能源法的变革以及生态化的发展。

(一)能源管理体制过于分散

当能源管理采用综合管理体制时，能够最大限度的对能源和生态进行协调。但我国的能源管理机构至今没有专门的能源管理部门，权力分散于环保部门、水利部门、各级政府等。这种管理体制不利对能源法统一管理和综合协调，也自然影响到了能源法的变革。尽管今年能源管理机构改革对以往的管理体制进行了调整，将原属国家发改委内设的能源局升级为国家能源局，属副部级单位，同时与国家能源领导小组办公室、国防科工委核电管理职责进行整合。看似新的能源管理机构着眼于宏观层面的管理，但与综合能源管理体制仍有很大差距。在决策方面，虽然新的能源局将管理所有类别的能源,但涉及到温室气体减排、贫困地区能源获取等能源环境问题仍在就制定新的法律条文征求公众意见，没有从微观层面予以落实。

(二)能源技术落后

我国能源生产和利用技术落后是影响能源环境问题解决的主要障碍。一方面，我国的技术在整体上与发达国家相比处于落后地位，尤其是我国的能源开发利用方面更是相去甚远。另一方面，中国的经济结构还在转型阶段，很多工艺都是高能耗、重污染的。我国目前正在进行大规模基础设施建设完善，如果没有先进的技术支撑，那么能源开发利用会造成更加严重的环境问题。

因此，技术落后已成为我国能源法生态化的阻碍。科技的力量是无穷的，大力发展科技，培养科技人才，加大科技投入才能进一步推动能源生态化的发展。国内要加大对技术的研发力度，从而增强可持续发展能力；另一方面,应积极展开国际合作，引进无害环境的技术，发展专有技术。

(三)生态化意识薄弱

生态意识薄弱是不仅是我国环境保护的难点之一，也是能源法生态化的阻碍。主要体现为决策者的生态责任意识缺失和公民公众参与意识缺失。目前，决策者仍把主要目光投向能源供应,对能源活动造成的污染和生态破坏缺乏应有的关注，因此，无论是国家的宏观发展战略决策，还是立法，抑或一个地方的发展规划，都应当认真考虑能源环境问题的影响和对策。

对此，决策者应该端正心态，要充分认识到能源环境问题的严重性，在决策时将该问题纳入考虑范围。公民的环境意识薄弱与我国的历史和国情不可分割的联系。因此，应加强相应的宣传教育，唤醒公众能源环境保护的意识，调动公众积极性，以实现人与自然的和谐为日常行为的准则。

四、中国能源法变革之生态化趋向的展望

(一)立法层面

立法基础是任何法律制度的基础，在能源法领域，同样也是实现能源综合管理的基础。因此，在总则部分加入生态化的理念将会确立整部法律的基调，并将该理念作为一条主线贯穿始终。用肖国兴教授的话来说就是“任何一部法律都是理性的逻辑演绎。理性决定着法律制度选择与安排的逻辑结构……选择合理的理性并将其进行逻辑演绎已经成为《能源法》制度绩效大于制度成本的关键。”此处的理性即理念。

作为起着我国能源基本法角色的《能源法》，要在其统领下建立起一套完整的能源法律体系，以期化解我国当前所面临的气候变化、生态环境的破坏加剧以及能源安全形势严峻等一系列能源法律困境，实现能源的生态化、可持续化发展，就必须将“生态化”理念作为一个演绎这部法律的基本理念。

其一，在即将制定的《能源法》里，将“生态化”取向作为其立法目标之一。一部法律的立法目标就是这部法律的存在的目的和价值，是其安身立命的基础。将“生态化”作为核心目标之一规定《能源法》的“立法目标部分”，是实现能源法的生态化的重要保证。这在当前最具影响力的两部草案稿——国家《能源法》的专家建议稿中也有所体现。能够推动资源节约型和环境友好型社会建设，促进能源体系的完善。

其二，完善节能管理制度，建立科学合理的节能惩罚和激励机制。要实现能源法律的生态化，在能源的节能高效和可再生能源开发方面完善制度、下大功夫是解决问题的关键。节能高效作为一个解决能源问题的优选途径，要想得到有力的实施并取得实际的效果，必须将其纳入政府行政日程规划范围，并作为经济社会发展计划的关键目标和行政绩效考核的优先项。因为如果不讲节能规划纳入政府行政规划和考核范围，许多地方政府为了政绩发展只追求单纯的GDP效益，大肆发展高能耗高污染的产业，而将国家的节能高效的战略规划置于可有可无的境地，从而加剧能源污染问题。因此，在将来的《能源法》中应当规定将能源节约纳入政绩考核范围。

另外，光政府的重视还不够，还必须制定完善的用能设备和设施能源效率标准体系和能源效率标识制度，加强节能的管理。建立能源节约的惩罚和激励制度：对那些有利于能源的高效、节约利用的设备、技术甚至用能行为，要建立一套有效的激励机制，鼓励能源节约计划的开展；而对那些高能耗的要坚决取缔。

(二)制度层面

能源法律制度的生态化变革是一个复杂的系统工程。它要求我们把环境目标融入到所有的能源活动相关立法中去。能源法律制度的生态化变革与与制度的变革也是相辅相成的关系。

其一，加强能源法律制度生态化研究。生态化研究是建立生态补偿机制的前提。生态补偿机制本身是一种具有经济激励特征的制度，旨在将破坏生态的补偿成本内部化。目前我国少有对这方面的研究，对这方面的研究主要限于矿产资源生态补偿，即能源资源开发领域。学者的研究有利于能源法生态化的问题有更为深刻的认识，从而促进相关法律和制度的完善。不同领域的学者应当从不同的视角对能源法变革的生态化进行研究，例如生态与能源的法律渊源、分析生态补偿政策的法律基础、能源污染治理与生态污染防治等问题。

其二，建设的清洁、高效生态化法律制度。现有《可再生能源法》是我国清洁能源促进制度的政策框架法,该法以立法形式确定了许多重大制度如总量目标制度、并网发电和全额收购制度等,但要将这些制度落实到位，必须出台配套的细则和监督机制。从长远角度来考虑,必须建立统一的监管机制、综合的协调机制和决策机制以及开放的社会参与机制,才能保证各项法律规定发挥应有之效。

当前我国清洁能源促进制度的改进可考虑加快制定可再生能源优惠财税政策。积极扶持可再生能源的技术创新。明确落实各部门和各地方资源普查责任，完善相应机制，促进可再生能源的公众参与机制及其相关配套制度建设。

其三，加强高效能源促进制度建设。我国也尝试实施全方位节能战略，将节能降耗融入各个行业。议题为《中国能源发展与亚洲能源合作》的讲话中指出“中国节能降耗潜力很大，工业、交通、家用以及建筑物是能源消费大户，也是节能的重点对象,应该鼓励最佳可行技术和最优经验推广，同时必须把降低能耗作为研究开发的重点关注对象。”我国原有的《节约能源法》及其配套政策和措施,虽然明确了“十一五”能源法律制度生态化研究是可再生能源和节能发展目标，但是相关配套制度及其运作模式和管理水平上都存在诸多不足，特别是能效标识制度的建设作为能源活动的全过程调节器，其受重视程度和建设状况都有待于改进。