社会组织立法的开放性及其限度

马金芳

(华东政法大学 科学研究院，上海 201620)

中国当前社会组织领域正在进行一场转型与变革的艰难探索，一方面亟须法律制度的导引，另一方面也常常对制度变革提出挑战。这些挑战和考验都在立法环节有所体现。立法是科学性与民主性相统一的事业。作为增强民主性、提升科学性的方式之一，“开门立法”的趋势在中国近年社会组织领域之中有所增强。立法之“开门”，一方面仰仗立法机关由内而外的吸纳、自上而下的发动，另一方面需要公众由外而内的参与、自下而上的涌动。毋庸置疑，在当前中国社会组织领域之中，“开门立法”无论在内容上还是在形式上均表现出更多的丰富性和开放性。但是，在“繁花似锦”的表象之下，其局限性也充分暴露出来。当前，正值《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《社会服务机构管理条例》及相关配套措施制定之际，社会立法、尤其是社会组织立法犹在如火如荼之中。于此理论与实践之紧要关口，展示既有立法之开放性、揭示“开门立法”之不足、探寻“开门立法”之可行性未来，可为当前社会组织立法提供一定的助益，是谓正当其时。

一、“开门立法”的开放性路径：作为平台与场域的官民双向立法互动

“开门立法”蕴含于官民之间的双向立法互动活动之中。官民之间的双向沟通、协商与对话，既是对两者智慧与力量的凝聚，也是共同促进立法完善不可或缺的基础条件。哈贝马斯曾经指出，“立法过程在法律系统当中构成了社会整合的首要场所”。①实际上，围绕着立法过程的各种立法参与也是社会整合的重要组成部分，其本质是社会各阶级、阶层、团体、利益集团和共同体之间的反复角力。近年来，社会组织领域的立法活动体现出自上而下、自下而上兼有的双向互动特点。言其自下而上，意指民间提出立法建议、撰写立法文本等参与立法的积极活动。言其自上而下，意指官方对民间意见、尤其是专家意见的有意吸纳。这不仅展现了当前中国社会组织领域立法的官民双向互动图景，也反映了官方对民间建议、尤其是专家学者建议的尊重和接纳，正所谓“社会立法社会立”。总体而言，这种官民双向运动在多个方面、角度和环节均对既有的立法成果有所突破。这种官民双向运动是吸纳公众参与立法的重要表现。

1.“门内”对“门外”的多向度吸纳

立法的实效不仅直接受制于立法技术与立法水平，还取决于立法理念与立法价值，最终决定于立法思路和立法规划。无论是规则、原则与概念的表述，理念与价值的定位，还是总体路线的设计，立法机关均需多方征求意见，发动多层次的公民参与。官民力量的双向立法运动，首先表现为官方对民间意见、尤其是专家意见的有意吸纳。近年来，官方针对社会组织领域的立法活动和前立法活动较为积极和丰富。在当前社会组织领域的立法活动中，立法机关采取多种方式吸纳民间立法意见，以“开门立法”的形式从“门内”向“门外”抛出橄榄枝。丰富的立法活动与前立法活动能够在很大程度上调动和激发民间提出立法建议、撰写立法文本等参与立法活动的积极性，在客观上也形成了一定的官方与民间立法意愿双向互动、立法思潮多向涌动的局面。官方对民间立法建议的吸纳方式主要有发出立法“英雄帖”、召开立法工作座谈会和听证会、发布法律草案公开征求意见、听取民间立法建议等方式。

其一，立法准备阶段：座谈会、听证会和专家会的广泛吸纳。立法工作座谈会是较为正式的吸纳民间意见的方式。在社会组织领域的立法规划与立法准备活动之中，各种类型的座谈会和听证会广泛召开。这些举措为社会组织领域立法的“开门”特质和民主特征奠定了一定的基础。《慈善法》是公认的“开门立法”的典范，②在调研和座谈方面做了充分的准备工作。全国人大内司委的十多个调研组分赴各地调研，在北京召开了十几次慈善立法座谈会，在全国各地也广泛征求意见和建议，为《慈善法(草案)》的民主性初步打开大门。正如王名教授所言，“慈善法草案是公开立法的产物，并不是由某一个部门事先起草好了再去征求意见”。③不惟如此，就《社会组织法》而言，立法工作座谈会和政协的双周座谈会也屡次召开。如在2014年5月15日至16日，民政部民间组织管理局副局长廖鸿以及中办法规局、全国人大法工委、国务院法制办等有关方面的领导在重庆召开社会组织法立法工作座谈会。一些专家和学者、部分地区的登记管理机关负责人和社会组织负责人参加了座谈会并提出了建议。④以此管窥蠡测，相关会议中的吸纳可见一斑。

其二，正式立法阶段：法案征求意见稿的集中吸纳。作为立法民主的“新政”，法律草案公开征求意见，为公众参与法治进程提供了一个平台。⑤无论是《慈善法》还是《境外非政府组织境内活动管理法》均经历了草案和草案二次审议稿两次公开征求意见。两个法的草案公布之后均在理论界和实践界产生了广泛的争议和讨论。《慈善法》固然也引起大量批评与争议，但在总体趋向上毕竟代表了较为支持和扶植的立法精神。故而，社会各界批判《慈善法(草案)》的立足点是完善并通过它。但是，《境外非政府组织境内活动管理法(草案)》中的管制色彩更为浓厚，故而，公众对其批评得更加严厉。

其三，立法创新阶段：立法“英雄帖”的全面吸纳。长期以来，中国社会组织领域的立法空白和缺位亟须中央和地方两个层面的立法突破。相关领域的法律和政策经常经历由地方试点到中央普及、从中央普及再到地方推进的过程。中央与地方之间的相互带动也往往先从地方试点而起。作为中国经济和社会领域发展的前沿阵地，深圳在四类社会组织直接登记等方面率先打破禁区，走出第一步。2015年5月，深圳市社会组织管理局首开国内立法先河——发出“英雄帖”，向社会公开征集《深圳经济特区社会组织条例》草案和立法建议，完整的草案前三名将各奖励5万元，精彩的立法建议前三名各奖励5千元。深圳市社会组织管理局在“英雄帖”中直言——“国内迄今还没有一部社会组织基本法，法律规范的缺乏，已经构成社会组织发展的瓶颈。作为‘全国社会组织建设创新示范区’，深圳决定率先探索，利用特区立法权制定一部顺应时代发展要求和社会组织发展趋势的地方法律，为深圳经济社会发展保驾护航，为国家立法积累宝贵经验”。⑥社会各界，包括专家学者、法律工作者、公益机构等组织和个人，提交了完整立法草案共14份、立法建议共20份。深圳市社会组织管理局组织召开评审会，邀请来自全国各地的法律专家和社会组织研究学者共同评审，最终选出最优的3份完整立法草案和3份立法建议。⑦深圳市社会组织管理局广发“英雄帖”的方式是将部分民间意志上升为国家意志的方式。在既有的立法史中，“英雄帖”的方式在一定程度上开启了国家机关“开门立法”的新时代。这种“开门立法”，既是官方放权让利的进步之举，也是民间参与立法涌动的阶段性成果。“英雄帖”模式中的“开门立法”倾向更加明显，代表了现代社会立法的新趋向。

2.“门外”对“门内”的主体性参与

公众参与立法是享有立法权的机关与公众之间的双向沟通、协商和对话，⑧是民主立法的形式之一。公众参与立法的重要主体是专家、学者、社会组织、研究机构和律师，他们参与立法的方式呈现出多样性和灵活性的特点。此轮“开门立法”，由民间主体先行发力，在广度上和深度上扩大了公众对立法的参与，并使参与方式和效果逐渐从无序走向有序。

首先，专家集体深入参与立法：冲突碰撞与优势互补。诚如福柯所言，“权力与知识之间不仅不是格格不入的，恰恰相反，现代权力对主体的控制是通过与知识的联手完成其扩张的”。⑨随着立法专业化和技术化程度的加深，专家和学者在现代立法中的主体性参与愈加深入，以自身独到的专业优势对立法产生实质性影响。其一，以民间版本为官方版本提供选择。基于日益涌动的民间参与立法、尤其是专家学者参与立法的趋势，中国学界近年来力图以民间立法版本的方式参与和影响立法的行动。2014年12月21日，杨团作为中国灵山公益慈善促进会的副秘书长，组织和主持召开了“慈善法民间五版本研讨会”。⑩研讨会当天，这五部法条交给了全国人大。此时，国家立法的草案尚未形成，也还未向公众征求意见。在这样的背景下，民间多家研究机构自发组织起来撰写民间版本，还召开社会各界对民间立法版本的研讨会，这在中国立法史上是第一次。《慈善法》民间版本的重要特色之处在于，不但存在着多个不同版本，而且彼此之间进行碰撞与交锋。由此，民众以民间版本参与立法的特色也充分体现出来。这五个版本虽存在总体定位、宏观架构和制度设计上的差异，但是五个版本各具特色、各有优长。总体而言，它们的共同关注点比较集中，主要聚焦在促进措施(四个版本)、慈善资产或者慈善组织财产的使用规则(三个版本)、信息公开(两个版本)、慈善服务、境外慈善组织的分支机构、非法人慈善组织(一个版本)。五个版本的争议和分歧也比较多，在不同的名称、定位和篇章结构下，具体规定存在诸多差异也属正常。与会人员经过激烈讨论依然有一些问题不能达成共识。这些分歧与争议反倒可以为官方正式立法文本提供借鉴。其二，以专题研讨为立法框架拓展思路。自有《慈善法》的立法动议以来，各地专家学者纷纷开展各种讨论活动，即以清华大学公益研究院为例，围绕《慈善法(草案)》可能涉及的题目每半个月组织一次讨论，号称“慈善立法半月谈”。该“半月谈”共举办14次，研讨主题包括政府角色与管理体制、公益信托、募捐与捐赠、慈善组织、志愿服务、社会企业等慈善法核心问题。内司委、人大常委会法工委和民政部等参与起草的部门人员都会来参加，此时的草案还是一张白纸，起草部门人员两手空空来听，再带回一份份书面的讨论材料。这最终为《慈善法(草案)》打上了民主立法的烙印。其三，以专家意见书为立法草案修补查遗。官方草案和审议稿一经公布，各大高校与研究机构的专家学者都开始进行研讨、批评与建议，在集体研讨的基础上形成建议书并上交相关立法主体。这些专家意见书多半是以集体讨论、逐条解读、意见汇总的方式最终形成的较长文本，综合反映了该领域顶尖专家学者的立法建言。如2015年5月21日，上海交通大学第三部门研究中心和北京大学非营利组织中心联合举办《境外非政府组织境内活动管理法(草案二次审议稿)》全国立法研讨会。来自全国高校的专家学者、实务界人士以及国家民间组织管理局、上海市社团局领导参加了会议。会议形成的意见书最终上书全国人大常委会。其四，以著书立说为立法实践夯实理论基础。在官方立法阶段和前立法阶段，专家、学者在《中国社会组织》、“中国社会组织网”等刊物、网站和媒体上著书立说、发表言论。这些“立言”“立功”的努力，一方面聚焦于对现有法律、立法草案和立法草案审议稿的评价与建议，另一方面则着力于对未来法律的规划、指引与完善。近年来，学者们的著述主要集中在《慈善法》的制定、三大条例的修改、《社会组织法》的制定等问题上，在一定程度上为相关立法扫清了理论障碍。

其次，社会组织积极影响立法：身体力行与联合角力。社会组织领域法律的立、改、废将对社会组织自身产生直接且深远的影响，故而，它们对立法所持的态度更加激烈。公开上书立法主体的社会组织典型代表是上海复恩社会组织法律服务中心。作为为中国非营利组织提供法律专业服务和支持的社会组织，该组织既有专业法律知识，又对立法有“切肤之痛”。故而，该中心对立法的回应态度最为积极。在近年来的立法征求意见稿公布之后，该中心基本上都提出了立法建议。如《关于〈中华人民共和国慈善法(草案)〉的修改意见和建议》、《关于对〈境外非政府组织境内活动管理法〉的修改意见和建议》、《关于〈民办非企业单位登记管理暂行条例(修订草案征求意见稿)〉的修改意见和建议》、《关于〈慈善组织认定办法(修订草案征求意见稿)〉的修改意见和建议》，等等。除此之外，中国法学会在近年也一直积极组织各种立法咨询会，邀请全国各地理论与实践部门的专家综合提出立法意见。如，“《境外非政府组织境内活动管理法(草案)》专家研讨会暨中国法学会2015年第16期立法专家咨询会”于2015年5月25日召开，“《慈善法(草案)》专家研讨会暨2016年第5期立法专家咨询会”于2016年1月23日召开，两会会后均向立法主体提交了翔实的专家意见。

最后，公民个体踊跃上书立法：公民精神与法律意识。日益崛起的公民权利意识与法治意识在民主监督、制度建设和非制度参与方面发挥作用，公民意识与公民自觉方兴未艾。就立法文本进行建议的方式，在一定程度上反映了民众意图在立法中体现自身诉求、愿望与利益的内在驱动力量，是民众致力于参与立法的外在表现形式。早在2014年，周筱赟即向全国人大提交《慈善法》的立法建议书，并完成了几十个法条的设计建议。在《慈善法》的草案及二审稿公布之后，不仅大陆的专家、律师等以公民的身份提出修改建议，香港中文大学社会创新研究中心主任安子杰副教授在综合香港、北京、上海、成都、广州五地民间公益机构座谈会的意见之后最终形成《关于〈中华人民共和国慈善法〉(草案)(二次审议稿修改稿)的意见反馈》。另外，南都公益基金会理事长徐永光携手邓国胜、顾晓今、黄浩明、金锦萍、王行最、王振耀、杨团等专家学者上书全国人大常委会，提出《关于境外非政府组织境内活动管理法(草案二次审议稿)的修改建议》，力图促进该法案趋于完善。深圳社会组织研究院院长饶锦兴就民法典修订中的社会组织相关立法问题也向立法主体提出了建议。公民在行使知情权、监督权等权利的同时，给社会组织以鞭策、给社会民众以警醒、给法律制度以拷问、给管理体制以挑战。这些是社会力量生生不息的源头活水，也是法治发展的重要动力。

二、“开门立法”的开放性模式：作为载体与导向的社会动力机制

社会治理模式的创新是政府与民间逐渐走向良性互动的双赢选择。社会公众参与立法也是治理创新的方式之一。资源是权力之源，资源也是行使权利的重要保障。在致力于参与立法的各种行动中，社会多元力量力图将自己的政治和社会权利转化为可以渗透和影响立法的载体。在这些载体中，与民间力量相比官方在起主导作用、与民众力量相比精英在起主导作用、与个体力量相比群体在起主导作用。

1.精英与民众多元参与，以精英为主导

在当前“开门立法”的格局当中，固然形成了一定的精英与民众的多元性参与，但各种类型的精英是民间的主导性力量。就职业类型而言，“开门立法”的开放主体是各类立法机关和行政机关的立法机构，而其参与主体则是专家、学者、律师、社会组织的负责人等职业精英。就组织类型而言，“开门立法”的参与主体是各高等院校的研究机构如北京大学非营利组织中心、清华大学公益研究院、上海交通大学第三部门研究中心、上海复恩社会组织法律服务中心等社会组织。毋庸置疑，专家、学者等社会精英具有普通民众无法比拟的优势和特长：专家的立法建议稿概念清楚、逻辑严谨、法律条文结构合理、价值较为中立；专家参与立法听证可以促进立法的科学性，更加客观、公正，等等。但是，他们的劣势也是无法忽略和回避的：专业性有余而广泛性不足，对于民众的疾苦、社会深层次的或者特殊性的某些问题并不一定详细了解；对社会实际情况缺乏身临其境的了解，尤其是对一些特定的问题缺乏实际的感受、观察和发现；甚至会出现“知识有限”“虚假中立”的情况。就社会组织领域的立法而言，一些专家对基层社会组织的实际运作和客观困难知之不详，对基本民生问题缺乏调研。因而，以专家、学者为主体的精英式立法参与的局限性亦是显而易见的。尤为关键的是，在此波社会组织立法中，即使存在一定的“开门立法”倾向，底层的表达也基本阙如。“底层无政治”，长期以来，弱势群体在利益表达方面无处实现，处于集体无语、失语境地。作为利益表达和博弈的首轮场所，立法参与中如果缺乏底层的声音，那么底层的利益，包括基层社会组织及其从业人员和志愿者的基本权益，就无法以权利和义务的形态呈现和保护。

2.群体性与个体性并存，以群体为主导

立法参与是利益表达的核心方式之一。公众参与的完善需以基础性的制度作为前提，而“基础性制度”至少包括以下两方面：政府开放和社会组织化。在此轮社会组织领域的立法过程中，大部分立法参与都具有一定的组织性，以某种组织化的实体或者非实体为依托，在实践中表现为一定的群体性。他们或者以行政单位和研究机构为依托，比如清华大学公益研究院、上海交通大学第三部门研究中心；或者以社会组织为依托，比如上海复恩社会组织法律服务中心；或者以学会为依托，比如中国法学会；或者以学术共同体为依托，比如著名专家和学者的联名上书；等等。一般而言，群体性的建言献策会更加受到重视，尤其是以学会或者专家联名的方式上书。在一定程度上，立法参与的组织化程度决定了诉求表达的有效程度。同时，这也从侧面反映出，当前中国底层公民因为资源、知识、阶层等诸多限制性因素而很难以有序化、组织化的方式合理合法地参与到立法进程中，他们的各种诉求很难最终以法律规范的形式存在。他们以隐性的、自发的、零散的体制外方式进行表达，而这些方式的实现成本更高且收效更差。一般而言，组织的程度与对抗中的暴力程度成反比。这些分散的、个体的利益常常在无序、高成本、高代价的斗争过程中被吞噬和掩盖。

三、“开门立法”的开放性限度——作为妥协与抗衡的可让渡空间

立法是社会诸力量反复博弈的必经阶段。不惟如此，立法的开放性程度也在客观上反映了各种力量之间的实际对比。在公民权利勃发、社会权力涌动的社会转型时期，立法中的官方力量需做出一定的妥协和让步。然而，在博弈过程中，官方在原则性和根本性问题上的可让渡空间依然大打折扣，呈现出“开门有余”而“开放性不足”的局面。

1.细节性修正有余，原则性修正不足

社会组织立法进程中，在履行“开门立法”的诸多程序之后，正式稿对草案二审稿、草案二审稿对草案均做出了一定的修正。在这些或大或小、或内容或形式的变化中，以细节性修正居多，而原则性提升较少。以《慈善法》为例，这些细节性修正反映了“开门立法”的初步效果。在慈善组织问题上，对慈善组织的设立和认定更加清楚，进一步明确其非营利性，并将种类阐释得更加明确。在财产保值和增值问题上，草案二审稿对草案的修正在于增加了限制性规定，即“投资取得的收益应当全部用于慈善目的”，而正式稿又增加了一个条件，即“慈善组织的负责人和工作人员不得在慈善组织投资的企业兼职或者领取报酬”。在慈善组织负责人的遴选条件问题上，草案与草案二审稿并无变化，但在正式稿中，原来规定的否定性条件之一“被判处刑罚，刑罚执行完毕未逾五年”，被改为“因故意犯罪被判处刑罚，自刑罚执行完毕之日起未逾五年的”。这就意味着，因过失而犯罪不在否定性条件之列，在该问题上立法放宽了条件要求。在慈善组织清算后剩余财产的处理问题上，草案二审稿较之于草案体现了一定的意思自治。如草案第二十三条规定，“清算后的剩余财产，由民政部门主持转赠给宗旨相同或者相近的慈善组织”，而草案二审稿中增加了一个环节和一种可能性，其第十八条规定，“慈善组织清算后的剩余财产，按照慈善组织章程的规定处理；章程未规定的，由民政部门主持转给宗旨相同或者相近的慈善组织”。在公开募捐资格问题上，草案规定，受到行政处罚(根据《慈善法》的规定)是获得公开募捐资格的否定性条件。草案二审稿则规定，只要“内部治理结构健全、运作规范”，民政部门就应该给予募捐资格。在正式稿中又规定了民政部门的说明理由义务，“不符合条件的，不发给公开募捐资格证书并书面说明理由”。可见，在此问题上，三个版本的规定逐渐走向宽松，而民政部门的义务也在增加。在慈善募捐地点的限制问题上，草案及草案二审稿饱受诟病。与草案二审稿相比，正式稿为异地慈善募捐撕开了一个口子，“确有必要在其登记的民政部门管辖区域外进行的，应当报其开展募捐活动所在地的县级以上人民政府民政部门备案”；而且，拓宽了慈善信息平台之外在其他网站上发布募捐信息的规定。这些都是《慈善法》在“开门立法”过程中取得的进步。

但是，在涉及法案立法原则、基本宗旨等核心问题时，无论是《慈善法》还是《境外非政府组织境内活动管理法》，“开门立法”的开放性都体现得非常有限。

2.形式翻新有余，实质提升不足

毋庸置疑，近年来社会组织领域出现了多种在既往“开门立法”中从未出现的新生事物，而且总体立法参与程度和广度与以往相比也有一定的进步。但从立法参与的最终实际效果来看，本轮“开门立法”的实质性提升也受到多方质疑。这里以开放程度较高、形式也较为新颖的深圳立法“英雄帖”为例。质疑之一是噱头大于效果。有人认为，深圳社会组织管理局广发“英雄帖”的举动是一种吸引眼球的“噱头”行为。这种举动最大的功效在于昭示该局的“开门立法”行为，而其真正的社会效果、尤其是立法效果是否奏效，则仍需打个问号。质疑之二是普适性内容多于地方性特色。有人认为，来自外地的专家、学者的劣势在于对深圳社会组织方面的地方性问题、地方性困境与地方性特色并未有深入细致的了解。由此，在“英雄帖”模式下产生的法律文本，对于社会组织发展和管理过程中的一般性问题做的普适性规定较多，而对深圳社会组织特殊性问题做的规范较少。质疑之三是形式大于内容。有人认为，基于深圳特区自身的独特性，即使是制定出适应该地区的社会组织立法，也未必能产生出全国性的引领作用。而且，传统的专家意见书和公民上书立法等方式在几稿变化之间所起的作用也是有限的。

3.参与有余、听取有余，采纳不足

在“开门立法”进程中，其开放程度与效果既取决于自下而上的公民立法参与，还取决于立法主体自上而下的听取，尤为关键的是立法主体自上而下的采纳。如前所述，在近年社会组织的立法活动中，自下而上的公民立法参与，其主体广泛多样、形式灵活机动、内容切中要害、态度积极奋力，已然在竭尽全力地影响和渗透立法。而立法主体自上而下对民间的立法参与也充分听取，其听取内容充分、形式多样、态度诚恳。但是，最终决定“开门立法”开放程度的还是采纳情况。立法建议采纳的情况依然比较纠结：就采纳的主导性力量而言，采纳的主动权基本掌握在立法主体手中；就采纳的态度而言，立法主体对立法建议的采纳处于开放与封闭之间；就采纳的内容而言，采纳的也多半是不影响整体立法原则的方面与环节。公众参与在形式上和表面上轰轰烈烈，但对公共决策结果的影响却是不确定的。

4.官僚化有余，民主化不足

从形式上看，近年来“开门立法”中的民主化倾向比较明显，官方与民间的立法互动也比较多。但是，这些方式的共同之处在于由官方居于主导地位，民间意见和呼声作为“查缺补漏”的补丁填充到官方立法中。有些草案即便民众有意见，对剔除其中管制沉疴的作用也是非常有限的。草案公布后，公民究竟提出了哪些立法意见，这些意见是否被采纳，采纳或不采纳的理由何在，等等，既未被及时披露，也缺乏有说服力的解释说明。从内容上看，在处于社会转型期的社会组织立法中，既有社会管理创新下生成的民主化内容，也有旧体制下基于历史惯性遗留下来的官僚痕迹。

四、结语：徘徊在“开门”与“闭门”之间的社会组织立法

作为政社关系集中表现的社会组织领域，其立法状态是社会发展阶段的晴雨表。无论是“开门立法”的开放性还是有限性均是当前社会转型时期国家与社会关系的客观反映。

从历史到未来，政府、社会与市场之间的博弈与纠结从未终结，也不会终结。在政府、市场、政党与社会多方力量博弈的颠簸中，法律自身的可作为空间经常被限制和挤压。作为社会规范之一，法律亦有不能承受之重。面对来自政府、执政党和其他方面的力量制约，立法中为数不少的宗旨和目的未能得到实现或充分实现。立法目的之“未遂”反映了社会问题和体制惯性的积重难返。无论这一轮法律框架的设定如何，政府、市场与社会等的多方博弈将长期存在并对立法产生直接影响，相关法律的成熟和完善均在这些博弈和设定中逐渐完成。在法治发展的初级阶段，发展与进步、停滞与保守、倒退与逆行都将可能长期存在。

国家权力与社会权力之间的转化路径，既有国家权力自上而下的流动，也有社会权力自下而上的流动。国家权力的向下流动在一定程度上促进了社会权力的生成。下放是国家权力向社会权力转移的最直接反映，也是国家还权于社会的最直观表现。社会权力的向上流动在一定程度上促进了国家权力的改变，也是社会重构国家形态的重要方式。而当前的部分下放仍有所选择、有所克制、有所顾虑等。同时，社会权力对国家权力的反向作用力也依然有限，更容易被国家吸纳。这些有限性深刻地影响了当前社会组织立法。在当前社会组织领域立法中，官方在诸如国家安全、双重管理体制、税收优惠等原则问题上的退让十分有限，而在其他非原则性问题上多方昭示其开放性。这充分说明，社会尚未有效嵌入政治，政治依然强势嵌入社会。

注释：

①[德]哈贝马斯：《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，生活·读书·新知三联书店2003年版，第39页。

②刘少华：《慈善法，开门立法的典范》，《人民日报(海外版)》2016年3月12日。

③杨杰：《“半月谈”催生出慈善法》，《中国青年报》2016年3月10日。

④石国亮、贾西津、陈伯礼、王建芹等学者分别就《社会组织法》立法工作的基本问题、《非营利组织法》立法中的关键问题、《社会组织法》的立法技术分析、价值取向等做主旨发言。参见国家民间组织管理局：《社会组织法立法工作座谈会在重庆召开》，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/gzdt/201405/20140500639579.shtml，2014年5月19日访问。

⑤柳经纬：《当代中国法治进程中的公众参与》，《华东政法大学学报》2012年第5期。

⑥深圳市社会组织管理局：《深圳市社会组织立法研究英雄帖》，http://www.szmz.sz.gov.cn/hdjl/myzj/201505/t20150514_2876625.html，2016年1月11日访问。

⑦最后，专家组按照评选办法规定的投票规则，确定广东晟典律师事务所、深圳社会组织研究院、上海复恩社会组织法律服务中心入围优秀立法草案前三名，蔡錞青、邵先生、莫远明入围优秀立法建议前三名。

⑧参见宋方青、宋尧玺：《论我国公众有序参与立法的模式与实现路径》，《法制与社会发展》2012年第6期。

⑨周慧：《福柯三角：知识—主体—权力》，《现代哲学》2013年第5期。

⑩研讨会邀集北京大学与清华大学、北京师范大学中国公益研究院、上海交通大学、中国社会科学院法学研究所、中山大学6家机构自发撰写的五5个民间版本的《慈善法》集体亮相，并组织了上百人进行全天讨论，全国人大内司委、法工委、民政部的领导也应邀出席倾听。

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