环境冲突的生成及治理：基于环境风险分配视角

(四川大学公共管理学院 四川 成都 610000)

一、冲突生成：封闭的环境风险利益分配格局

就目前来说，我国环境冲突中的风险分配表现为一种典型的三方主体利益格局，政府、企业和社会公众这三大环境风险是主体分别扮演着不同角色：政府是环境风险治理者、调配者，也是环境政策封信的制造者、环境治理背后的政治利益的受益者；企业是环境风险制造者和转嫁者，环境风险背后的经济利益的最主要受益者；社会公众是环境风险主要承受者、合法权益的被侵害者，承受着生命健康和安全风险。在这三方主体构成的环境风险利益分配模式中，现实的环境冲突主体的风险角色已经被固定了下来，不同主体因其分化的价值追求而使得相互间的风险角色难以实现合理转化，严重缺乏互动性。这种风险角色的固定性支撑起风险利益分配框架的稳定性，却形成了“风险收益由政府和企业享有，风险成本和损失由社会公众承受”的不合理的固定风险分配格局。

这种不合理的固定的风险分配格局的形成除了因分化的价值追求而固化的风险角色定位原因之外，主要存在着以下三个方面的深层次的因素：

(一)以经济发展为中心的社会治理观念下地方政府实际价值追求与风险治理要求的矛盾

政府兼具环境风险治理者、调配者、制造者，环境风险的受益者的多重角色。政府首先是环境风险的治理者和调配者，其次是环境政策风险的制造者，但即使是因决策本身制造出来的风险也应在决策落定之前被完整地考虑并能进行有效化解，所以说风险制造者这一角色应当是第二位的，甚或是不应存在的。最后才应是追求环境政策背后的政治利益。然而不幸的是，政府，尤其是地方政府在具体环境冲突治理实践中往往是将这一角色价值追求上的先后关系进行了颠倒：我国地方政府治理的首要目标便是追求地方经济的发展，政府的治理能力和官员绩效与财政收入、企业产值规模等经济指标挂钩。地方政府在进行环境决策时表现出的是从地方经济发展和官员绩效考核的利益需求考虑出发，首先主动追求环境风险背后的风险收益，在风险暴露甚至激发了社会矛盾冲突之后再被动地进行不良的风险分配格局的调试。这种情况下即便最后风险得到了良好的再分配并最终平息了矛盾冲突，也产生了过多的社会成本并透支了其他风险主体对政府分配权威的信任，政府最终得不偿失。

(二)环境风险的外部性、开放性与风险利益分配框架的封闭性、排他性的矛盾

环境风险具有广泛的外部性，风险社会中的环境风险通过全球化市场的生产、流通、交换和消费被不断地制造、转移和扩散，环境风险的责任主体在复杂的风险分配和传递过程中难以被界定，因此这种外部性得以持续扩散并逐渐将更多的社会成员纳入其影响之下，进而决定了合理的风险利益分配框架必须具备开放性、包容性的结构要素，能有效综合多元环境风险利益主体的意见和需求，并能对因成本分担、利益分享、损失补偿而引起的各类利益冲突进行有效化解。而从目前来看，我国在环境风险治理方面形成的却是一种封闭的、排他的利益分配框架：作为环境政策资源掌控者的政府和作为市场经济资源掌控者的社会企业因内在的利益一致性而形成了二元化的环境风险与利益分配结构，环境风险如何分配、利益如何划分、成本如何分摊以及后续的风险损失如何补偿等问题都在这一二元联合的框架下被决定，而公众则被排斥在这一二元系统之外，只能被动地接受分配结果。

(三)最底层的社会民众作为环境风险的被转嫁者和风险危害最终的承受者，在环境风险利益分配过程中迫切的参与意愿与公民参与实际不足的环境决策体制的矛盾

现行环境政策制定过程中存在的集权式的环境决策模式相对构成了一个封闭的系统，政治参与渠道少、路径相对狭窄、运行不畅通，制度化渠道无法满足环境利益相关者的愿望，无法为环境利益因不合理的风险承担而受到损害的群体提供有效的利益表达渠道。在现有的参与机制中，强势的环境参与群体往往能够通过影响环境政策的制定而争取更多的环境利益、摆脱更多的环境风险，弱势的环境参与群体则大多数处于社会的较低层或最低层，他们常常也是经济和社会地位上的弱势群体，政治参与意识不高，参与能力不强，无力承担过高的参与成本。这导致最需要进行环境政策参与的群体在政治实践中表现出严重的参与冷漠，进一步恶化了他们的环境地位，加重了环境风险承受群体的社会不公感和被剥夺的心理体验。

二、冲突化解：环境风险利益分配格局重构

如何有效化解环境冲突，关键在于如何实现公平合理的环境风险分配，包括风险本身的分配和风险利益的分配，其核心便在于对封闭的环境风险利益分配框架的突破和重构。结合前文的论述，主要可采取以下措施：

第一，转变地方政府环境冲突治理观念，重视环境冲突过程中体现出来的环境风险分配的不合理性。我们的地方政府在解决环境冲突事件时，往往是以一种环境的经济利益分配者视角来审视冲突过程、思考冲突原因，认为环境冲突不过是相关方经济利益的冲突，因此对于这种冲突的治理也仅仅停留在对环境冲突双方所涉经济利益的调和和再分配，认为“环境冲突都可以用钱摆平”，造成了环境冲突治理手段和工作方式的单一化。地方政府在环境冲突治理过程中应当将“经济本位”的理念和治理方式转变到“风险本位”上来，从环境风险分配的层面检视环境冲突，对传统的不合理的环境风险分配方式和格局进行优化，实现各类环境主体所得环境风险收益与所担环境风险成本的多方平衡。

第二，改变传统的以经济发展指标为核心的地方政府绩效考核体系，提升环境质量指标和社会稳定指标在考核体系中的比重，切实扭转地方政府“一切让位于经济发展”的落后思想，消除政府在环境风险决策过程中与社会企业形成“利益一致性”的内在动机。我国长期以来注重社会经济发展，在政府内部形成了“唯GDP论英雄”的错误思想观念，政府绩效考核指标过度突出经济发展指标而弱化了政府在改善地区生态环境质量、化解环境冲突方面做出努力的动机。在很多有社会企业参与的重大环境事务中，地方环境决策者难免会考虑到自身政绩绩效而配合社会企业进行决策，在潜在进行的环境风险分配决策中难以避免地弱化其风险成本而强化其风险收益，从而人为地制造出环境风险分配的矛盾和失衡。因此，要打破这种内在的因“利益一致性”而产生不合理的风险利益分配格局，在政府内部就要求对这种利益一致的激发机制进行消除，最主要的就是改变政府绩效考核以经济指标为主、环境指标和稳定指标相对弱化的现状。

第三，建立环境风险决策的评估机制和监督机制，风险决策评估要前置，风险决策监督和问责要贯穿全过程，核心是提高风险性环境决策的民主性、科学性，重点防范环境决策中政府与企业利益勾连形成的权力寻租。要建立风险性环境决策事务的范围，明确哪些环境决策属于涉及重大的风险分配的决策，明确决策风险和决策对象对社会公众生命健康安全产生的风险威胁。对于风险性环境决策，要严格落实环境影响评估程序和社会稳定风险评估程序，要在决策落地之前科学论证环境风险成本收益在多方主体间是否能达到基本公平。同时，对环境决策中的权力寻租的防范同样重要，有力的监督和惩戒能有效打破环境决策者与企业等社会环境风险制造者的利益联结，从而有助于促进政府作为环境风险分配决策者的分配公平。

第四，发展以社会第三方评估机构为评估主体的环境影响评估制度。在涉及高风险的政府重大事务决策环境影响评估中，重点突出对社区居民、弱势群体和边缘群体的生命健康财产安全的风险影响的评估，并在环评指标框架中增加对多方关联主体的环境风险后果衡量指标所占比重。在环评过程中注重对公众的环境风险信息正确完整传递，通过舆论话语媒介传播的公众风险认知和接受水平，从而合理调整风险水平评估。在有较大社会影响的环境事务决策过程中，探索社会稳定风险评估与环境影响评估相结合的综合化评估方法，将环境风险与社会稳定风险结合起来，充分引起环境决策者的重视。

第五，创新传统的公众参与方式和制度设计。改变原有的形式化的民意调查、民众代表座谈、听证等形式，建设常态化、会议化、组织化的多方风险主体共识达成机制。封闭或半封闭的利益分配框架往往是因为政府作为利益沟通桥梁和多方意见的传达者、其他各主体间缺乏直接对话机制而形成的，政策决策者往往出于对自己利益维护和政策成本考虑而过于重视多方相关主体中的强势主体的利益和意见，选择性地忽略或隐瞒弱势主体的意见和需求。环境风险利益分配中的企业主体与处于弱势的民众主体不能仅仅通过政府这一枢纽来进行利益沟通，在民众与作为环境风险制造主体的企业间，尤为需要直接对等的对话机制，因此建设一个多方参与的常态化的意见磋商平台很重要，这一平台可以是正式化的会议，也可以是其他组织机构，其所达成的一致意见必须被赋予一定的法律约束力。