中国行政管理实践对老挝的借鉴

(湖南大学 湖南 长沙 410006)

一、中国行政管理的发展

不得不承认，任何国家的政治文化甚至是学科的发展都建立于一定的经济基础之上。中国的行政管理发展大致可以视为是一个随其经济发展而发展的演化成熟过程。众所周知，新的中华人民共和国是从计划经济的襁褓中成长的，在经历了物资短缺与人口膨胀的历史过程，中国行政管理的发展必然是一个随计划经济的时代属性而发展的过程。在经历了重大的历史变化，由计划经济转向市场经济的演变，中国的行政管理发展也伴随着实践重点的演变。可以说，中国的行政管理的发展就是从计划经济下的全能型行政管理到市场经济下的管理型到服务型行政管理的演变总历程。整体上看,中国行政管理体制改革,走的是一条螺旋式上升的道路,政府管理从适应计划经济体制走到了能适应市场经济的体制。[1]

(一)计划经济时代的中国行政管理——全能型行政管理

时代的特征有其局限性但不可忽略的是蕴含于其中的必然性。而必然性中必然有其优势所在。计划经济的中国是历史时代特征的体现，即在一穷二白人口众多而粮食不足的极度落后的现实下，为了保证几乎所有人不至于受饿，计划可以说是最好的配置方式。全能型行政管理在其合乎规律的历史现实下就其优点而论，其要义是，行政管理的触角所及，其目的是为了所有人在平均受益的原则下达到起码的温饱状态。国家基于全体人们的考虑，计划着各种的生活必需品的生产，规划着重点工业的发展以及其他各个领域的发展。

大体来说，计划经济时代的中国行政管理可以概括为两大特征：指令性与控制性。指令性在于生产什么、怎样生产和为谁生产。指令性的行政管理直接掌控了生产与分配，基于社会化大生产的理念，即社会化大生产把国民经济各部门连结成为一个有机的整体,因而客观上要求它们之间保持一定的比例关系，这就是指令的意义和目的所在。行政管理的控制性在于对人活动的控制，减少了国家农村与城市的流动，避免了可能出现的社会混乱，降低了社会控制成本。

不可否认的是，计划经济体制的长期影响使得中国行政管理的发展一直徘徊于高度集权的计划经济管理体制的阴影之下。如前文所说的指令与控制其实就构成了一个全能型的行政管理过程。在这种行政管理模式下，国家行政管理职能几乎涵盖了社会了各个方面，甚至是对人们的婚配都在一定程度上有了干预。无孔不入的全能型行政管理使得社会成了行政管理的一部分，社会被压缩到了几乎不存在的地步。同时，行政管理的职能配置、机构设置和人员配备在计划的经济下无疑使专业经济部门设置过多,管理部门分工过细、政企不分、政事不分、政社不分,政府机构庞大、人员臃肿、政出多门、相互扯皮、效率低下、行为不规、官僚主义等现象相当严重。

笔者略述中国计划经济时代的行政管理更多的叙述了其特定时代的必然性，从其优点和缺点两方面看待，目的是为了让我国的行政管理发展避免全能型的缺陷，更多的吸取历史时代特征决定的行政管理的有益之处。

(二)市场经济下的中国行政管理——管理型到服务型的行政管理

1978年以来的中国，在其实行改革开放以来,中国经历了一场广泛而又深刻的历史性变革,这场变革涉及到社会的方方面面、各个领域。行政管理的管理模式也不可避免的经历着历史性转型。中国行政管理在这个新时期的表现和目标是，实现行政管理从管理型到服务的现代转型,建立服务型政府，为了解决上述的社会空间被挤压的无法生存，中国行政管理改革注重调整政府与社会和公民的关系。

1.简政放权的中国行政管理改革

20世纪70年代末到80年代末所进行的行政管理改革主要围绕“简政放权”这一中心展开。首先是针对政治、经济一体化的权力高度集中的管理体制,实行“放权”改革。而要做到有效的放权,其前提是实行党政分开、政社分开、政企分开。从1979年开始,首先撤销了地方各级革命委员会,设立人民政府,同年,各级党委和政府分署办公,并明确地对党政机构的职责做了分工,党不再代替政府作为直接的行政管理机关。党的领导主要是思想政治和重大方针政策的领导,国家行政工作主要由国务院和各级人民政府负责；在农村,废止政社合一的人民公社体制,建立乡政权,实行政社分开；在城市,为了“搞活企业”,实行政企职责分开,所有权和经营权“两权分离”,各级政府部门不再直接经营管理企业,撤销行政性公司,企业实行经营承包责任制。为了进一步消除权力过分集中的弊病,在实行权力分开的同时,又进行行政管理权限放权式改革。中央向地方下放的管理权限主要涉及:经济管理权限、人事管理权限和财政管理权限。学术界也把这种权限下放称之为“放权让利”。放权主要在三个层次进行:一是中央向地方放权,上一级政府向下一级政府放权;二是政府综合部门向企业主管部门放权;三是政府企业主管部门向企业放权。为了调动地方和企业的积极性,在放权的同时在财政体制上实行了“让利”式改革。欧文休斯认为政府的分权是必要的。[2]组织机构是权力运行的载体,权力的重新配置必然涉及组织机构的重新调整。所以,与政府逐渐下放权力同时进行的是机构改革。

2.机构改革是中国30年行政管理改革的基本内容之一

1982—1983年,中国进行了一次较大规模的行政机构改革,主要是针对国家机关机构臃肿、层次重叠、政出多门、职责不清、人浮于事、效率低下的问题。这次机构改革的主题是“精兵简政”。所谓“精兵”,是指在精简人员、实行机关工作岗位责任制的同时,针对中国干部队伍存在的年龄偏大、文化偏低、缺乏专业知识的问题,确定了提拔和任用干部的“四化”，四化指的是革命化、年轻化、知识化和专业化，并废止了实际上存在的领导职务终身制。

机构改革必然和“简政”联系在一起,简政是为了分工合理、职责分明、机构精干、提高效率,为了达到这些目标必须要撤销重叠机构、合并业务相近的机构。中国在20世纪70年代末到80年代末所进行的行政管理改革取得了明显进展,在许多方面打破了过去政治经济一体化中央高度集权体制的束缚,特别是采取了一系列改革措施,对过去不合时宜的党政关系进行了重新调整,打破了“党的绝对一元化领导”模式。党对行政控制的演化是历史发展的一条主线。[3]这一阶段,通过中央政府向地方政府和企业逐级下放权力,从经济利益、权力责任方面大大调动了地方政府和企业的积极性,从而极大地释放了经济活力和潜能,促进了经济的发展。但由于当时的行政管理改革仍然是在未从根本上触动计划经济体制,许多方面未进行配套改革,尤其是政府主要是通过行政手段管理经济的方式没有改变的情况下进行的,所以,当时的以“简政放权”为重点的行政管理改革,从总体上说还属于行政管理系统内部中央与地方政府之间权力的重新分配。这种改革思路实际上依然没有超越过去的在行政体制内集权—分权和机构数量的增减和机构之间的分合的传统做法。因此,“简政放权”式改革不久就出现反弹,如机构和编制又逐渐膨胀起来;中央政府应下放给企业的经营自主权,也被各级政府层层截留。另外,在行政权力下放过程中,忽视了宏观管理,造成了资源浪费、产业结构失衡、“诸侯经济”等现象的发生。要走出政府管理经济生活“一统就死,一放就乱”的怪圈,改变机构“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环现象,行政管理改革就必须突破行政权力在中央与地方之间上下移动和机构的简单撤并的传统思路和做法。[4]

二、中国行政管理的现状

进入21世纪后，中国在经历了各项改革的全面展开和不断深入,其国家现代化建设进入了新的历史阶段,同时也出现了一些新矛盾和新问题。特别是随着经济、社会的发展和公民民主意识的提高,中国行政管理改革过程中的一些深层次的问题也显现出来。从公共行政的角度看,这些新矛盾和新问题主要表现在两个方面:一是经济快速增长与发展不平衡的矛盾日益突出。改革开放以来,中国在经济持续快速增长、人民生活水平不断提高的同时,城乡之间、东西部之间、社会成员之间的利益差别也呈逐渐扩大的趋势,尤其是城乡之间发展不平衡、社会成员之间贫富差距问题相当突出。二是全社会公共需求的快速增长与公共物品和公共服务短缺的矛盾也日益凸显。随着中国工业化、市场化、城市化进程的加快,人口流动性不断扩大的同时,社会风险也在增加,特别是公民的主体意识、权利意识、参与意识的日益增强,导致公众对公共物品和公共服务的需求不断增长。[5]然而,中国的公共物品和公共服务投入的增长速度落后于总体财政的支出增长速度；公共物品和公共服务发展速度滞后于经济增长速度；公共物品和公共服务供给的数量和质量明显不能满足公众日益增长的公共需求。

形成上述问题的原因固然是多方面的,从公共行政的角度看存在以下几方面的原因。第一,对发展的认识上有片面性,把经济总量的增长等同于发展。表现在政府在过去的现代化建设实践中偏重于经济建设,过多地注重GDP的增长,忽视了社会建设。第二,政府管理理念落后。一些政府部门和公务人员习惯于计划经济条件下形成的管制观念,缺乏服务精神。第三,政府职能转变不到位导致其公共服务职能出现缺位。如政府在基础教育、公共卫生、公共安全、社会养老和住房保障、生态环境等基本公共服务方面的投入严重不足。第四,政府以管制为核心的管理模式没有根本改变,无法满足公众日益增长的公共需求。[6]更有少数政府部门以管理为名谋取部门利益,乱收费、乱罚款、乱摊派,加重企业和公民负担,严重损害了政府形象。因此,进一步深化行政管理体制改革是解决上述问题,消除经济社会发展过程中的体制性障碍,不断提高人民对政府管理满意度的客观要求。但问题的关键并不在于是否需要进一步深化行政管理改革,而在于如何深化行政管理改革,如何确定新阶段行政管理改革的目标。以往的行政管理改革十分重视与市场经济体制的适应性,注重回应经济体制改革对行政管理体制改革的要求。[7]

在改革实践中,也把注意力放在调整政府与市场、政府与企业的关系上。这样做是有其历史合理性的。但以往的改革忽视了行政体制改革与政治体制改革的关系,对从政治体制改革,特别是民主政治建设的大背景下审视行政管理改革问题重视得不够。从政治学角度说,行政管理改革是政治体制改革的重要组成部分,如果仅从经济发展的角度思考和设计行政管理改革难免具有片面性和简单化,更无法解决行政管理改革所面临的深层次问题。可以说,中国经过了近30年的改革,已经打破了传统的中央高度集权的管理体制,计划经济体制下政府对经济社会事务管制过多、过死的状况已有较大改变,初步建立起一个适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。但在传统体制下形成的管制管理式思维方式和管理方式还没有根本改变,这也是转变政府职能多年来,政府越位或缺位现象仍很严重的重要原因之一。面对中国经济社会发展的阶段性特征和日益突出的新矛盾和新问题,传统的以管制为主要特征的行政管理模式已经无法适应新的情况了。正是在这样的历史条件下,中国政府根据现代化建设进入新阶段的客观要求,作出了构建社会主义和谐社会的重大战略抉择。构建社会主义和谐社会的历史任务,对行政管理改革和政府自身建设提出了新的更高要求,也为继续深化行政管理改革指明了方向。如果说过去的市场化导向的行政管理改革的目标,注重的是与建立社会主义市场经济体制相适应,那么,以建立和谐社会为目标的行政管理改革,更要注重与民主政治建设相配套。与民主政治建设相配套的行政管理改革,其本质要求,就是坚持一切从人民的根本利益和现实需求出发,要以保障民权和改善民生为根本着眼点和目的。这便客观上要求改变过去那种以管制管理为核心的行政管理模式,从根本上推进政府管理模式由以管制管理为主向以服务为主导的方向转变。

三、对老挝的借鉴

前文简要叙述了新的中华人民共和国行政管理实践的历史和发展及目下状况，在文中，笔者不单单论述了中国行政管理实践中的优点，同时也论述了中国行政管理发展过程中的不好成分。笔者如此叙述的目的在于，我们就算是要学习中国行政管理的实践发展的有益部分，也必须以全面的观点看待中国的行政管理发展过程，从全面中从辩证中思索看待和学习中国行政管理实践正是笔者的立意所在。

完善老挝行政管理制度，我国政府应该立足于国内行政管理制度现状，通过考察中国的行政管理实践发展，为同作为社会主义的我国提供发展借鉴。

(一)随经济体制转型及时转变行政管理实践。从中国的计划经济时代到市场经济时代，中国的行政管理实践也经历了很大的转变，这种转变是从全能型的行政管理到管理型再到服务型的改变。经济基础决定上层建筑，经济体制的改变必然引起社会阶层和利益的再分配，因而，行政管理实践也必然随之改变。同时还应指出的是，我们应避免中国政府行政管理实践中的全能政府的错误倾向以及合理的处理好政府与社会的关系，应该让政府与社会成为合作的关系。

(二)简政放权和机构改革要作为我国行政管理实践改革的重要组成部分。简政放权，精简机构，对于提高政府行政效率，对于便民利民有重要意义。简政放权和机构改革在于尊重行政管理规律，及时下放权力让下级享有充分而适度的自主权，及时进行机构改革，打破政出多门行政混乱的现象，是各部门合理分工、各司其职互相配合提高国家行政效率。中国的简政放权与机构改革同时也给我们提供了教训，即要走出膨胀与缩减再到膨胀的怪圈，必须从制度上做足功夫，这一点中国并没做好，我们要防患于未然。

(三)服务型的行政管理是我国政府行政管理的发展方向。中国的行政管理实践发展表明，无论是其全能型的行政管理实践还是其管理型再到服务型的行政管理实践，都是由其特殊的历史发展进程所决定，每一个历史进程都应顺应时代发展，而当前的行政管理实践恰恰是服务性的行政管理模式，所以我国必须加快转变行政管理理念，调整政府行为方式，大力推进政府行政管理的服务性。中国的行政管理实践是依据新情况新条件作出的转变，我国必须深刻把握国情才能正确调整改变我们的行政管理方式。

伴随着经济体制的转变以及对国情的把握和政府职能的调整，中国政府的行政管理实践都为我国提供了学习参考榜样，有利于我国从中国的行政管理制度学习，借鉴符合我国国家的基本国情，完善我国行政管理制度的发展。我们通过对中国行政管理的发展历史与现状的考察，旨在探寻能够我国行政管理实践可供借鉴的发展路径，诚然，任何国家的行政管理的发展都绝不可能成为另一个国家发展的绝对样板，但是在博取众家之长的过程中，我们可以更为有效和迅速的推进我国行政管理的发展！