浅论我国行政法基本原则中比例原则的适用

(湘潭大学 湖南 湘潭 411100)

一、比例原则的基础理论

在姜明安教授主编的《行政法与行政诉讼法》一书中，比例原则被列为行政法的基本原则之一，认为：在大陆法系国家的行政法中,比例原则的地位极其重要,其指的是行政机关在实施行政行为的过程中,除了要保证行政目标的实现,还要考虑到相对人权益保护的问题,如若行政目标的达成可能会对其造成一定的侵害和不利影响,应该将其限制在一定的范围和限度内,而且此范围和限度越小越好,使二者处于适度的比例。台湾的陈新民教授也持有基本相同的观点,其认为,拘束行政权力违法最有效的原则就是比例原则,就像“诚信原则”在民法中的地位一样,比例原则可以称得上是行政法中的“帝王条款”。这说明比例原则在行政法中扮演者举足轻重的角色。当今社会经济飞速发展，生产技术领域以及人民的生活领域也随之改变，行政机关的权力范围和需要调整的社会生活范围日益扩大，而有效制约行政自由裁量权滥用的比例原则也发挥着日益重要的作用。

1.比例原则的界定

在姜明安编写的最新版的《行政法与行政诉讼法》一书中将行政法基本原则划分为行政法实体性基本原则与行政法程序性基本原则，而比例原则归为行政法实体性基本原则的一部分。这里所说的比例原则的基本含义是：行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和适当性手段的选择、保障公共利益和相对人权益的均衡，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应将这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。有些国家将此基本原则以法律明定。

2.比例原则的内容

行政法比例原则的核心思想在于行政主体在实施行政行为时，不但要努力实现行政目标，还应该兼顾实施行政行为时所适用的手段要尽可能地避免给行政相对人的权益及社会公共利益带来不必要的损失。一般来说，广义的比例原则主要有三项要求，包括适当性原则、必要性原则和均衡性原则三个子原则。其中，适当性原则是指行政机关拟实施行政行为时，只有认定该行为有助于达到相应行政目的或目标时才能实施，简言之，即国家措施必须适合于增进或实现所追求的目标之目的；必要性原则即行政机关实施行政行为，必须在多种方案、多种手段中选择对行政相对人权益损害最小的方案、手段实施，也称为“最小损害原则”；均衡性原则是指行政机关拟实施行政行为，必须进行利益衡量，只有通过利益衡量，确认实施该行为不仅对于实现实现相应行政目标是适当和必要的，而且可能取得的利益大于可能损害的利益，收益大于成本，才能实施。

二、隐含比例原则的相关法律规范

由于比例是公平正义的具体体现,其本身又是为限制行政权力侵害人民权益而存在的,作为国家权力与人民权益的黄金分割点,其当然的适用于行政诉讼。现代社会是法治社会，其核心主要在于保护公民的合法权利不受侵犯，行政权作为一种公权力，应该最大程度上尊重和维护公民最基本的权利，但其在行使的过程中难免会对人民的权利造成干涉和侵害，因此应当在一定程度上受到限制，将比例原则适用于行政审判之中对遏制行政权的滥用大有作用。虽然我国现有法律中没有对其没有作出明确规定,但有些法律的内容和比例原则的内涵不谋而合,在一定程度上体现了比例原则的要求。

三、适用比例原则的个案分析

1.案情①

1993年4月，哈尔滨市同利实业公司(以下简称同利公司)向哈尔滨市规划土地管理局申请翻扩建其所有的、位于哈尔滨市道里区中央大街108号院内的两层楼房。6月17日，同利公司与汇丰实业发展有限责任公司(以下简称汇丰公司)达成房屋买卖协议，签订了《房屋产权有偿转让协议书》，汇丰公司付清了1000万元房款，缴纳了房屋买卖有关契税费用，领取了房屋产权证。12月7日，哈尔滨市规划土地管理局颁发93(地)字246号《建设用地规划许可证》，同意同利公司翻建108号楼，用地面积339.20平方米。1994年1月6日，哈尔滨市土地规划管理局以哈规土(94拨)字第2号建设用地许可证批准建设用地211.54平方米、建筑面积680平方米的3层建筑。5月9日，哈尔滨市规划土地管理局核发给同利公司94(审)1004号《建筑工程规划许可证》，批准建筑面积588平方米。6月24日，同利公司与汇丰公司共同向哈尔滨市规划土地管理局申请扩建改造中央大街108号楼。申请增建4层，面积1200平方米。在尚未得到答复的情况下，汇丰公司依据同利公司取得的《建筑工程规划许可证》，于1994年7月末开始组织施工。至哈尔滨市规划局做出处罚决定前(1996年8月12日)，汇丰公司将中央大街108号院内原有2层建筑(建筑面积303.76平方米)拆除，建成地下1层，地面9层(建筑面积3800平方米)的建筑物；将中央大街108号临街原有3层建筑(建筑面积1678.21平方米)拆除，建成地下1层，地面临中央大街为6层、后退2.2米为7、8层、从8层再后退4.4米为9层(建筑面积6164平方米)的建筑物。两建筑物连为一体。

1996年8月12日，哈尔滨市规划局作出的哈规罚决字(1996)第1号行政处罚决定中认定以下事实。(一)汇丰公司未经市规划管理部门批准，未取得《建设工程规划许可证》，将中央大街108号临街原有3层建筑(建筑面积1678.21平方米)拆除，建成建筑面积6164平方米的建筑物，违反了相关法律规定，作如下处理：(1)拆除地面工程5、6、7、8、9层，拆除部分合计建筑面积2964平方米；(2)地下1层及地面1、2、3、4层部分予以罚款保留，处罚建筑面积3200平方米，罚款192000元。(二)汇丰公司将中央大街108号院内原有2层建筑(建筑面积303.76平方米)拆除，建成建筑面积3800平方米的建筑物，违反了相关法律规定，作如下处理：(1)拆除地面工程8、9层，拆除部分建筑面积为760平方米；(2)对地下1层及地面1、2、3、4、5、6、7层予以罚款保留，处罚建筑面积3040平方米，罚款182400元。

汇丰公司不服上述处罚决定，向黑龙江省高院提起行政诉讼。鉴于汇丰公司建楼系违法建筑，规划局处罚显失公正，一审法院判决如下。(一)撤销哈尔滨市规划局哈规罚字(1996)第1号行政决定中第一部分第1项和第2项的罚款部分；撤销第二部分第1项和第2项的罚款部分。(二)维持哈尔滨市规划局哈规罚字(1996)第1号行政决定第一部分第2项的保留部分。(三)变更哈尔滨市规划局哈规罚字(1996)第1号行政决定行政处罚对该楼的拆除部分，变更部分为：该楼第七层由中央大街方向向后平行拆至第3支撑柱；第八层从中央大街方向向后拆至第4支撑柱；第七八九层电梯间予以保留，电梯间门前保留一个柱距面积通行道。对该违法建筑罚款398480元。上述罚款于本判决发生效力后一个月内履行，上述罚款履行后汇丰公司、规划局于补办有关手续。

哈尔滨市规划局不服一审判决，向最高人民法院提起上诉。最高人民法院经审理后认为，原判决认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，驳回上诉，维持原判。

2.对案件的分析和评价

在最高人民法院就汇丰公司不服哈尔滨市规划书行政处罚上诉案作出的判决书中，有着这样的表述：“规划局所作的处罚决定应针对影响程度，责令汇丰公司采取相应的改正措施，既要保证行政管理目标的实现，又要兼顾保护相对人的权益，应以达到行政执法目的和目标为限，尽可能使相对人的权益遭受最小的侵害。”这实际上即为比例原则的直接表述，虽然简短，却极具价值。比例原则意指行政主体实施行政行为应当兼顾行政目标的实现和保护行政相对人的权益以及社会公共利益，如果行政目标的实现可能对行政相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内，二者应当处于适当的比例。该案例在审判中就明显体现着遵循了比例原则。

本案中，无论是一审法院还是二审法院，其判决中都不同程度地对比例原则作了表述，并依照该原则对本案作出了合乎情理的判决。尤其是最高人民法院在判决书中作出的阐述，对于比例原则在行政法领域的确立具有重大意义，同时，对于督促行政机关合法、适当地行使职权，切实保护行政相对人的合法权益也具有十分积极而有效的作用。

四、延伸思考

目前，我国现行法律中对于比例原则并无明文规定，但在很多法律规范中都有对比例原则不同程度的体现或作出了要求。比例原则所体现的公共权力行使时目的和手段之间成比例的平衡、行政目标的实现和行政相对人权益保障之间成比例的平衡、采取适当手段使对行政相对人权益的侵害得以避免或降到最低限度地精神，在我国的一些相关法律、法规中还是有一定程度的反映和体现。抛开《行政处罚法》，我国尚未制定一部确立比例原则基本地位的行政法律，在很大程度上制约了实施利、审判力和执行力，导致比例原则不能充分发挥其应有的作用，当然也在司法审查上不能完全找到审判案件的法律依据，据此在立法上必须与时俱进，比例原则在价值取向上与时代发展的大趋势是一致的，也符合中国特色社会主义法治国家的战略目标，因此，我们有必要对各种配套法律法规进行完善，以最大限度发挥比例原则的作用。

比例原则从理念上源于对正义的需求。在行政执法中，行政机关应当严格遵循比例原则，合理地行使自由裁量权，使具体行政行为不仅合法，而且合理。这样才能平衡行政目标和相对人权益，在确保行政目标的前提下，使相对人合法权益得到保护。比例原则不仅在行政处罚、行政执法中有着重要作用，而且在行政司法、审判实践中也发挥着巨大作用。适用比例原则有助于遏制行政自由裁量权的滥用。比例原则适用于行政自由裁量权领域，要求行政机关在选择执法方式、方法和范围、幅度时，必须注意把握合理的分寸和尺度。总之，比例原则对于行政执法、行政司法意义重大，不可小觑。我们应该在明确其真正内涵和意义的基础上，将其适用于实践，真正完全发挥其作用，在遏制行政自由裁量权滥用的同时，有效保护行政相对人的权益及社会公共利益。

【注释】

①最高人民法院行政判决书(1999)行终字第20号。