“区域法治”是否可能？——基于“承包型法治”视角的考察

丁 轶

一、引 言

如果以1997年党的十五大正式提出“依法治国,建设社会主义法治国家”的基本方略为起始点,地方法治建设迄今已有20多个年头。应该承认,在地方立法、法治创新、依法行政等多个领域,地方法治建设的确取得了较为丰硕的成果,不但在某种程度上回应了由地方经济社会发展所产生的法治需求,也为国家法治的全面铺开打下了一定的地方基础,积累了丰富的地方实践经验。正是基于此,近些年来,在地方法治研究领域,一种以区域为研究对象或视角的研究风向和理论趋势正在不断展开和深化,引发了学界和社会的广泛关注,这便是“区域法治”研究。

诚如区域法治研究领域的领军人物公丕祥教授所指出的那样,区域法治不但在思想层面具有重要的理论意义,在现实层面还具有重大的实践意义,它既是“实施依法治国基本方略、推进法治中国建设的有机组成部分”,又是“在国家法治发展进程的基本要求的基础上,根据区域发展的法律需求,运用法治思维和法治方式推进区域社会治理现代化的法治实践活动”。①公丕祥:《法治中国进程中的区域法治发展》,载《法学》2015年第1期。换言之,如果说传统意义上的地方法治研究侧重于或者说预设了以“行政区划”为中心的研究思路,将视野局限在了各个省、直辖市、自治区(或者是省级行政区以下的各个市)为代表的行政区域上,是一种典型的“行政区划型地方法治研究”的话,那么,相比之下,区域法治研究可谓是地方法治研究中的“升级版”或“2.0版”——它将注意力集中在了当代中国独特的空间结构特征上,即由于历史、文化、经济等多方面因素的影响和作用,若干在政治层面被人为划定,在地理层面却又相互毗邻的行政区域,往往彼此间存在着极为密切的联系和频繁的互动,亦面对着需要共同解决的治理难题或发展困境,于是便在现实中通过政府力量联合在了一起,试图建立跨行政区域层面的沟通、协调、合作等机制和制度,致力于实现区域发展的终极目的,而区域法治便是上述活动的一个“可欲”产物。

然而,“可欲”并不代表“可能”或“可行”,二者间无法天然地画上等号。区域法治不同于区域文化,如果说后者是一种哈耶克意义上的“自生自发”过程的产物,那么前者则是一种典型的建构理性行为的产物,充满了人为构建、主观设计的色彩。进而,一旦区域法治属于一种发生在中央集权单一制体制下的、以地方政府为主导的法治建设活动和现象,那么,这种不同于“行政区划型法治”的“地方法治2.0版”是否可能的问题,便自然而然地成了一个值得深究的议题。

二、法治建设的“地方承包”

毋庸置疑,在当代中国法治建设的动力来源方面,政府而非民众显然构成了最主要的推动主体,“政府推进型法治”是对这一现实的深刻描述。纵观现有的地方法治建设,政府强势主导、高位推动、统筹安排、一体推行的痕迹极为明显,即使是那些先行法治化地区,在实践中往往也是由地方政府“出台政策文件主导法治先行的具体进程,将法治建设任务分配到立法、行政和司法等各个具体部门,每个部门发挥主观能动性,……形成创新性的立法、行政和司法工作方式和法治成果”,即便在这个过程中有法律职业阶层和民间力量的介入与参与,也在极大程度上依赖于政府部门所主动提供的研讨、决策和参与平台。②参见倪斐:《地方先行法治化的基本路径及其法理限度》,载《法学研究》2013年第5期。究其背后的深层次原因,显然和“后全能主义政体”的运行模式紧密相关,即在保持低度政治参与的前提下,国家和政府会出于提升“绩效合法性”的考虑,结合不同时期的发展主题和时代特征,有针对性地提出相应的阶段性任务,并运用自身强大的整合、宣传、动员能力,试图在权威体制之下快速实现经济、政治、社会、文化等领域的全方位发展。③参见萧功秦:《中国的大转型:从发展政治学看中国变革》,新星出版社2009年版,第113-127页。自然,一旦法治建设成了政府的阶段性任务,在现有的“强国家—弱社会”的基本结构无法在短期内改变的情况下,政府必然会成为法治建设的主力军和推动者。

值得注意的是,法治的本质含义在于约束和限制公权力,④参见[美]布莱恩·Z.塔玛纳哈:《论法治——历史、政治和理论》,李桂林译,武汉大学出版社2010年版,第147-152页。尽管中央政府可以设定法治建设的宏观目标和总体进程,并加以强力推动,但在地方政府层面,法治建设要想全面、真正地展开,显然需要除了中央政府压力以外的其他动力来源,否则,自我束缚式的工作无异于壮士割腕,在没有确定收益但又成本巨大的情况下,地方政府显然缺乏践行法治的必要激励。正是基于此,笔者曾经指出,当代中国的地方法治在具体属性上既不同于单一制国家下的“代理型法治”,也不同于联邦制国家下的“自治型法治”,而是一种介于二者之间的新形态——“承包型法治”,即一种建立在行政发包制的背景下,由中央政府作为委托人和发包人,地方政府在其承包的治理事项及其治权、事权的行政范围内,自主决策和实施的法治建设类型。⑤参见丁轶:《承包型法治:理解“地方法治”的新视角》,载《法学家》2018年第1期。详言之,在“承包型法治”下,法治建设和经济发展、招商引资、计划生育、安全生产、综治维稳等诸多工作一样,只是一项需要被定期考核的政绩工作而已,上级政府往往“将地方法治建设的若干方面分解、设计成一系列可以被数字化考核和测定的指标体系,并以相关指标是否能够如期完成和实现作为考核结果的评定标准,以便于激励各级地方政府尤其是其中的党政一把手将法治建设纳入到地方中心工作中去”,⑥前引⑤,丁轶文。这种工作思路已经得到了中央层面的明确肯定。⑦比如,在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中就强调指出,要“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容,在相同条件下,优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部”。参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,人民出版社2014年版,第36页。进而,由于法治建设通过政绩考核这条线索直接与地方政府官员的晋升问题联系到了一起,这就导致即使在某些情况下地方政府的法治建设会自缚手脚,但考虑到法治建设会同时带来诸如更多的投资者、更多的财政收入、更快的经济增长乃至更突出的政绩等一系列好处,地方政府仍然有较大动力和激励去从事法治建设。与此同时,各级地方政府在法治建设的侧重点、突破点、具体规划、发展特色、议程设定、督促落实机制等诸多方面还拥有较大的自主决策权和自由裁量权,这是“行政发包制”⑧限于篇幅,这里不拟对行政发包制的相关特征再行介绍。参见周黎安:《转型中的地方政府——官员激励与治理》,上海格致出版社2008年版,第54-86页;周黎安:《行政发包制》,载《社会》2014年第6期。在法治建设领域的必然投射和内在反映,这意味着上级政府乃至中央按照“属地化管理”的行政区划原则,将包括法治建设在内的各种行政事务逐级发包给了各级地方政府,“赋予了下级政府许多事权和自由裁量权,这种事实上的管理权就像被保护的产权一样可以变成对地方官员独立决策的激励”,这使得“行政发包所生成的地方事实上的自治权让地方政府能够对当地的差异性作出灵活反应,使中央的统一政策尽可能适合于当地丰富多彩的多样性”。⑨前引⑧,周黎安书,第70页。

显然,从“承包型法治”视角出发来反观现实,现有的地方法治建设便呈现出了两大突出的特征:首先,地方法治建设是高度围绕着“晋升锦标赛”⑩所谓的“晋升锦标赛”,是指中央或上级政府在行政、人事等方面集权的前提下,对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛,竞赛优胜者将获得晋升,而竞赛标准由上级政府决定,它既可以是GDP增长率,也可以是其他可度量的指标,采取了多层级、逐级淘汰的程序,可以发生在中央以下的任何一级地方政府之间。参见周黎安:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》,载《经济研究》2007年第7期。而得以展开的。详言之,只有将法治建设工作全面纳入到政府官员的政绩考核体系之中,地方政府才有动力和激励去从事法治建设,这又意味着法治建设必须要服务于经济发展这个中心,只有在相关领域的法治建设能够真正有利于促进经济增长、增加财政收入、增加就业、改善投资环境时,法治建设才会被地方政府真正重视和着力推进,相反,一旦某些方面的法治建设与经济发展发生了冲突,不利于上述目标的实现时,地方政府就有可能会忽视、叫停甚至否定、放弃相应的工作。其次,地方法治建设是高度依赖于“行政区划”的,具有明显的行政区域色彩。“晋升锦标赛”意味着不同行政区域间的政府官员围绕着以经济发展为核心的政绩而展开激烈竞争,力图获得政治晋升方面的相对优势。这样一来,所谓的“地方法治”其实意味着地方层面的法治建设必须要被严格限定在一定的行政区域之内,一旦一地的法治建设成果被其他行政区域(尤其是临近区域)所共享,这就有可能会导致该地政府官员晋升方面的比较优势遭到严重削弱。就此而论,地方法治建设上的“属地化管理”其实是“晋升锦标赛”的必然结果,二者既相互联系又互相支撑,缺少了其中的任何一环,“行政区划型法治”及其相应的“承包型法治”就将发生崩溃。

三、区域法治合作的可能性

在性质上,区域法治无疑属于一种不同行政区域间的、有关法治建设方面的区域合作行为。在这个意义上,区域合作显然构成了区域法治之所以可能的前提和基础,相应地,只有在解决了区域合作的可能性问题之后,我们才能够对区域法治的可能性形成乐观的期待。

一如前述,区域法治是对“行政区划型法治”的重大超越,它的超越之处就在于,区域法治试图跳出传统的行政区划层面,企图在跨行政区域层面来从事法治建设,乃至形成法治建设方面的区域特色。但与此同时,直至今日,地方政府官员间的“晋升锦标赛”及其相应的激烈竞争并没有发生根本的改变,这是一个无法忽视和否定的现实状况。因此,在假定“晋升锦标赛”依旧的情况下,不同行政区域间的法治合作行为是否可能呢?

这里,我们需要对“晋升锦标赛”模式加以细致的分析。在这种围绕着不同行政区域间的同级政府官员所展开的晋升竞赛中,为了确立合适的评价基准,上级政府乃至中央提拔官员的主要参照标准往往有两个方面:一是考察该官员直接前任的工作绩效;二是考察该官员临近地区[11]之所以选择临近地区作为比较对象,是因为在通常情况下,相邻地区的地理、经济等因素较为接近,更有利于作为比较的标准,当然,如果相邻地区间的经济发展差距较大,仅具有地理上的相似性,这种比较也将无法进行。的经济发展状况。换言之,上述标准同时考虑到了不同时间段和同一时间段内的官员表现,即不同时间段的前后任官员之间的政绩比较有助于合理评估后任官员的努力程度,而同一时间段内不同区域间的同级官员比较同样有助于确认被考察对象的努力程度。在理想状态下,如果被考察对象能够在纵时和同时比较中均脱颖而出,自然会在晋升锦标赛中获得较大的相对优势。因此,对于一个理性的地方政府官员而言,他的一切工作无疑要建立在如下两大出发点之上:一是在任期内促进区域内经济增长,获得相对于前任官员的比较优势;二是密切注意临近区域的发展状况,力图获得相对于临近地区同级官员的比较优势。

这样一来,在区域法治建设中,相关的地方政府官员无疑具有了双重身份或角色:一是法治建设的参与者,他们关心不同行政区域间共存的治理难题和发展困境,并试图通过法治化手段来解决上述问题;二是政治晋升方面的参与者,而且相邻区域的政府官员更是“晋升锦标赛”中的直接竞争者,他们关心自己的政治利益和政治前途,试图获得相对于临近地区官员上的比较晋升优势。与此同时,区域合作与晋升锦标赛还存在着性质上的巨大差别,即前者属于一种“正和博弈”行为,参与其中的各方可以通过有效的沟通、协调、磋商等多种方式实现利益上的双赢、多赢局面,相比之下,“在政治晋升博弈中,给定只有有限数目的人可以获得提升,一个人获得提升将直接降低另一人提升的机会,一人所得构成另一人所失,在这个意义上参与人面临的是一个零和博弈”。[12]前引⑧,周黎安书,第249页。进而,在面对法治建设的参与者和政治晋升的参与者这双重身份,在面对区域合作的正和博弈和晋升锦标赛的零和博弈这双重属性时,任何一个地方政府官员(尤其是其中的行政一把手)都需要妥善处理好上述不同角色身份和事业属性间的潜在矛盾和冲突。

在合作问题上,经济学家认为,从“集体理性”来看,如果各方都能选择合作将会带来巨大的“合作红利”,然而,由于在现实中每个个体都会首先从“个体理性”角度出发来看待合作问题,这就导致在个体理性与集体理性之间经常会产生冲突,严重阻碍了合作的实现。在这个意义上,合作问题实质上是一个激励问题,即通过可行的激励机制来诱导个体改变原先的动力结构和状态,最终经由个体理性选择来实现集体理性。[13]参见张维迎:《博弈与社会》,北京大学出版社2013年版,第6-8页。进而,如果说“晋升锦标赛”构成了区域法治合作的一大重要制度背景,那么,至少在目前看来,能够有效诱导不同行政区域的地方政府改变其“个体理性”的可行激励机制是严重缺失的。大体上,我们可以将这种激励机制划分为“制度激励”和“利益激励”两种类型,并作出如下分析。

(一)制度激励

这里所谓的“制度激励”意味着区域法治合作必须具有足够的制度化支撑,必须建立在必要的规则合法性基础之上。相反,如果区域法治合作面临着严重的合法性危机或质疑,哪怕合作会带来再多的好处,相关的参与者也不会有足够的动力和激励去从事这种行为。然而,不幸的是,当前的区域法治合作恰恰陷入了严重的合法性危机之中。诚如有学者所言,“目前区域发展面临的最大问题就是地方政府之间的横向联系缺乏合法性基础,区域关系如何构建、如何调整没有任何法律上的依据”。[14]张彪:《区域冲突的法制化治理》,载《学习与实践》2015年第3期。以区域立法为例,纵观我国目前的宪法、立法法、地方组织法等相关法律可以发现,现有规定基本上没有为区域立法提供较为直接、明确的法律依据,“实际上我国地方组织法在规定地方各级人大和政府职权时,都突出强调了‘在本行政区域内’这样的限定,所以这些都无法为区域立法带来正式的法律‘名分’,也即都无法作为区域立法合法律性的直接依据。这显然严重阻碍了区域立法顺利实施和有效开展”。[15]陈光:《区域立法协调机制的理论建构》,人民出版社2014年版,第47页。

当然,没有宪法、法律层面的制度化支撑并不一定意味着区域法治合作是完全不可能的,因为在当代中国政府机关的横向合作过程中,“合法性的标准并非恒定不变,合法与非法的界定往往是资源、信息索取者与提供者在一定的政策、法规、制度范围内,通过谈判、游说而产生出来的一种象征性符号。从这个意义上说,合法性困境既可以是资源、信息提供者构建出的藩篱,也有可能因索取者的策略性行为而消弭”。[16]马伊里:《合作困境的组织社会学分析》,上海人民出版社2008年版,第168页。因此,即使在制度层面无法无据,不少研究者也仍然乐观地认为,只要宪法和法律没有公开禁止区域合作,这就等于开放了一定的运作空间,使得有意合作的地方政府可以大胆尝试和创新。然而,即便如此,这种尝试和创新仍然有激励不足之忧:一方面,地方政府间的区域法治合作行为属于一种典型的公法行为,考虑到“我国现行宪法没有任何条款对地方政府之间的横向关系加以说明和规范,按照‘法无授权即禁止’的法理,地方政府之间似乎并不存在开展横向联合的合宪空间”。[17]前 引 [14],张 彪 文 。显然,在这个层面,区域法治合作不但欠缺法律基础,还在一定程度上缺乏法理基础,进而,上述两种基础的严重匮乏将使得地方政府间的区域法治合作行为近似于一种冒险行为,尤其在收益尚不确定但预期风险较高的情况下,任何理性的地方政府官员都不太可能会为这种合作行为主动买单,甚至会出现严重的“搭便车”心态和倾向(即指望由其他地方政府出头承担全部成本和可能风险,自己却共享收益)。另一方面,即便地方政府可以就区域法治展开试验性合作,这种试验也不同于通常意义上的“地方法治试验”。通常所谓的“地方法治试验”主要是一种“分级制政策试验”[18]See Sebastian Heilmann,PolicyExperimentationinChina'EconomicRise,Studies in Comparative International Development,Vol.43,No.1,pp.1-26,2008;Sebastian Heilmann,FromLocalExperimentstoNationalPolicy:TheOriginsofChina'DistinctivePolicyProcess,China Journal,No.59,January pp.1-30,2008.的产物,即地方政府在自己所属的行政区域内,“在维护国家法制统一原则的基础上,结合自身特色和地方实际,祛除法治‘路径依赖’,在治理中试验、在试验中治理的一种回应互动和制度建构”。[19]周尚君:《国家建设视角下的地方法治试验》,载《法商研究》2013年第1期。同时,这种法治试验之所以能够成立,主要是因为在属地化管理的行政区域内,地方政府可以通过上级的行政发包获得大量治权和事权,而“一旦在大量事项上获得了决策权和自由裁量权,地方就可以在一定范围内有效汲取和整合资源,自主决定地方法治建设的具体方案和实现路径”。[20]前引⑤,丁轶文。相比之下,在区域间的法治合作中,试验行为的有效展开高度依赖于不同地方政府间的沟通与协调,但问题在于,由于其中的任一地方政府均不享有充分的决定权限,这就在很大程度上为这种试验行为埋下了隐患,即全权决策主体的缺乏恐将导致试验行为的无疾而终和不可持续,而这个难题又是无法通过诸如设立联席会议、日常工作办公室、联合工作组等组织机构的方式所能解决的。

(二)利益激励

实际上,相比于制度激励,影响区域法治合作之可能性的最大激励短板在于利益激励方面。对此,曾经有研究者认为,区域合作的潜在收益足以驱使地方政府进行合作,其原因在于“这些潜在的收益包括政治的、经济的和社会的等,并且这些收益可以由地方国家机关与其工作人员尤其是决策者来共同分享。例如,政治收益对于国家机关来讲表现为可以提高该机关的政治公信力,获得上级机关的嘉奖等,而对于其工作人员尤其是决策者中的主要负责人来讲,其政治收益则更是可观的,在提升自己的政治威望,增加职务升迁的政治资本的同时,还可以获得其他相应的经济和社会收益。对于一个真正理性的决策者而言,参与区域治理权的合作显然是最优的策略选择”。[21]前引[15],陈光书,第41页。应该承认,这种观点具有一定的合理之处,一旦区域合作取得了成功,上述政治、经济、社会等方面的收益确实颇为诱人。不过,这种观点似乎完全忽视了晋升锦标赛的零和博弈性质,只是注意到了区域合作的正和博弈前景,因此存在着较大的可商榷空间。

与之不同,在同样的问题上,来自晋升锦标赛视角的分析主要建立在如下一个论点的基础之上,即对于区域合作事业而言,“只有当合作的净结果不改变参与人的相对位次时,合作收益才可能实现,否则合作很难发生”,换言之,“对于关心晋升的地方官员来说,晋升锦标赛的相对位次是第一位的事情,一切有利于相对位次的都要尽力去做,即使在经济上亏损也值得;一切不利于相对位次的事情都要尽力避免,即使在经济上存在巨大的合作收益”。[22]前引⑧,周黎安书,第252页。进而,这样一来,影响区域法治合作的利益激励短板也就昭然若揭了。

首先,在区域合作中,各个参与者奉行的是“成本最小化”原则,而不是“收益最大化”原则。当然,这里所谓的“收益”主要是指地方政府官员通过参与区域合作所可能带来的政治晋升方面的有利后果和正面影响,与之相对,这里的“成本”则意味着政治晋升方面的不利后果和潜在风险。在一般意义上,追求“收益最大化”和“成本最小化”往往是一个理性经济人所具有的并行的激励结构,不过,这并不表明在所有情形中二者均会共存,也不表明在所有情形中二者均是同等重要的,相反,在诸如区域合作这种类型的政治晋升上的直接竞争者均参与其中的情形里,各个参与者往往倾向于选择“成本最小化”作为自己的首要行动原则,进而,也只有在满足了“成本最小化”这个条件之后,他们才有可能考虑进一步的政治收益。究其背后的深层次原因其实非常简单,在晋升锦标赛中,任何参赛者要想获得晋升均要击败自己的直接竞争者,他所追求的目标是要建立起相对于竞争对手而言的比较优势,相形之下,追求区域法治发展只有在不妨碍上述目标实现的前提下才有可能得到参赛者的认真对待。在这个意义上,哪怕区域法治合作能够给地方政府官员带来再大的政治收益,只要这种收益不是排他性的和独占性的,就有可能会削弱参赛者的比较竞争优势,甚至会严重颠覆原先的相对位次格局。自然,考虑到区域法治合作收益的非排他性和非独占性,任何理性的地方政府官员都不会有足够的动力去全力推动合作,更不会允许出现“一人出力,多人共享”从而带来严重削弱比较竞争优势之局面的发生,甚至在极端情况下,如果区域间不合作可能会带来损害直接竞争对手的“可欲”后果,那么,即便合作收益再大,在理论上,相应的地方政府官员反倒更有激励选择不合作。

其次,只有在属地化管理的行政区域内部,地方政府才会将“收益最大化”奉为首要行动原则,此时,“成本最小化”原则反倒退居其次。由于晋升锦标赛严格按照属地化管理原则考核当地政府官员,这就导致只有在政府官员所在的行政区域内部,他才会有最充分的激励和动力去推进法治建设(尽管这种建设也是要高度服务于经济发展这个根本大局)。不过,在这种情况下,相比于区域合作,政府官员的激励结构已经发生了重大变化,即他们自觉地将“收益最大化”奉为首要行动原则,试图在任期内提供有助于在未来的晋升锦标赛中足以获胜的政绩,与此同时,“成本最小化”原则反倒约束力降低,只要能够在短期内快速实现政绩体系的全面提升,任何成本方面的考虑都可以被暂时忽略不计,甚至会出现“前任欠债,后任买单”的情况。显然,之所以会出现上述状况,是与晋升锦标赛的基本属性密切相关的:一方面,在一个固定的行政区域内部,在正常情况下,法治建设成果的收益不存在“外溢”的可能性,亦不存在成果“权利归属”上的“重大争议”,[23]当然,这仅是就一般情况而言的,也不排除其他地区乃至相邻地区有时会有意“复制”一地法治建设成果的可能性,比如近些年来在地方立法中屡屡出现甚至愈演愈烈的“立法抄袭”现象,可能在一定程度上就与此相关。参见孙波:《试论地方立法“抄袭”》,载《法商研究》2007年第5期。地方政府官员自然有激励从事法治建设并力图在最大程度上获取这种“排他性收益”,这也与区域法治中的非排他性、非独占性收益形成了鲜明对比;另一方面,既然收益是排他性的,成本又可以转嫁给后任官员承担,自然,对于一个理性经济人而言,“成本最小化”原则必然是第二位的,这对于地方法治建设事业而言亦是如此。

四、区域法治向何处去

从上述分析中不难发现,受制于晋升锦标赛、属地化管理、行政发包制等结构性因素的影响,区域法治得以展开的前提性条件——区域法治合作——至少在目前看来存在着一定的不确定性,其突出表现体现在促进区域法治合作的激励机制是严重缺失的。进而,如果说制度激励问题尚且可以通过诸如加强中央立法供给、修改(宪法、立法法、地方组织法等)法律、设立实权性的跨区域组织机构等方式来加以解决,利益激励问题的解决之路却看上去更为艰难,因为如果晋升锦标赛、行政发包制等制度安排不发生根本性的改变,利益激励问题将很难得到整体上的解决。而且,利益激励问题能否解决还会在一定程度上波及制度激励问题的解决效果,因为无论如何加强立法、修法抑或设立何种组织机构,只要地方政府依然遵循晋升锦标赛和行政发包制的基本逻辑,即便区域法治合作行为具有了坚实的合法性基础,地方政府仍然不会进行真正意义上的区域合作,最终恐将导致旨在解决制度激励问题的一系列手段措施形同虚设。

因此,本文认为,“区域法治是否可能”的问题,在很大程度上取决于区域法治合作中的利益激励问题能否得到有效的解决,尽管一步到位式的解决并不现实,但至少在目前看来仍然存在着可以改进的空间,这便是逐步改变现有的晋升锦标赛和行政发包制的制度安排。实际上,晋升锦标赛和以属地化管理为核心的行政发包制是两套相互依靠、互为支撑的制度安排,缺少了其中的任何一个,“为增长而竞争”的地方政府官员的考核、选拔体系就将崩溃,二者的共同作用为1978年以来中国的全方面发展提供了不可或缺的政府动力。然而,正如前文所分析的那样,有利必有弊,在区域发展问题逐渐凸显,民众的表达意愿日渐增强的时代背景下,这种只专注于某一行政区域内的“向上负责”体制已经越来越无法有效回应时代发展所带来的严峻挑战,必须在一定程度上作出改变。而在区域法治合作的背景下,在本文看来,这种改变的重点方向主要有两个方面:一是在现有的官员考核、评价体系中增加区域合作方面的相关内容。官员考核体系实际上是一个指挥棒,它包含了什么样的内容,就会为政府官员提供什么样的指引。而在目前的考核体系中,尽管纵观近年来的行政体制改革,一个突出的方面便是试图完善地方官员晋升的指标考核体系,引入了诸如“绿色GDP”、民众满意度测评等新的考核参数,同时在法治建设的指标考核中,也在一定程度上借鉴了国外发达国家和我国香港等地区的法治评估先进经验,在强调评估主体的中立性、评估方法的科学性、参与主体的多元性等要求的基础上,[24]参见钱弘道等:《法治评估及其中国应用》,载《中国社会科学》2012年第4期。保证指标考核能够真正区分出不同地方法治建设的努力程度,从而试图将传统的以行政发包为中心的、以准市场化激励为特征的行政体制已经开始向韦伯式的理性科层制[25]大体上,韦伯意义上的科层制,其主要特征包括规则化运作、部门权限明确、官职层级制、公私分明、彻底的专业训练、职务全职化、规则一般性等等,参见[德]马克斯·韦伯:《韦伯作品集III:支配社会学》,康乐、简惠美译,广西师范大学出版社2004年版,第22 24页。全面转型,更为注重行政问责、程序正义和权力制约,[26]前引⑧,周黎安书,第322-324页。“只看结果,不问过程”的内部控制模式也将向以制度、程序为中心的控制模式转移。但毫无疑问,区域合作方面的相关内容并没有全面纳入到现有的考核体系中,而是更多地体现为一种考核体系外的行政建议和指导,这也直接导致了地方政府在区域合作问题上缺乏必要的激励。因此,在未来的官员指标考核体系改革中,如何在将区域合作纳入进来的同时,有效区分和识别不同区域政府官员的努力程度,并将考核指标加以进一步细化和科学化设定,应当是改革的一大重点和难题。二是逐步改变现有的行政发包体制。行政发包意味着地方政府必须属地化管理,这导致了政府官员通常只将注意力集中在自己的行政区域内部,缺乏区域合作的长远眼光和有效动力。而纵观近些年来的若干变化,以属地化管理为核心的行政发包制目前已经呈现出了逐步弱化的趋势。属地化管理之所以长期遭到诟病的一个重要原因就在于中央政府将大量本应该属于自己管辖的事项及其权力下放给地方,而在21世纪以来,中央与地方关系中的一个新趋势却是中央开始逐步回收某些权力,改为中央垂直管理或者省以下垂直管理,这包括质量技术监督、药品监管、统计、土地管理等诸多方面,一个最近的例子则是司法改革,在党的十八届三中全会之后,中央试图改变行政发包制下的司法地方化局面,推动省以下地方法院、检察院人财物的统一管理。尽管这些措施的具体效果还有待进一步观察,但毫无疑问,垂直管理的加强必定意味着属地化管理的削弱,这将大大限制和降低地方政府横向整合资源的渠道和能力,而在承包型法治下,地方政府之所以有动力从事法治建设,之所以能够大张旗鼓地搞各类法治试验项目,恰恰与地方政府掌握了大量的权力和资源部分相关。进而,垂直化的收权就将导致承包型法治开始发生局部变动,中央层面的“顶层设计”可能在未来的地方法治建设中将起到更为重要的作用,而这又将为区域法治的全面展开奠定坚实的制度基础。

当然,上述分析只是一种理论层面的简化推演,在现实中,影响地方政府官员是否作出合作决策的动机因素和激励机制是多种多样的,比如,大量研究表明,非物质激励可以在一定程度上改变行动者的原有动机结构和行为偏好,促使其按照主流价值观的要求作出选择和决策,继而“通过文化的熏陶、价值观的塑造,可以形成人们内在的精神力量,通过内省的机制,不需要借助第三方的监督从而节约大量的交易成本,较为低廉地促进合作的实现”。[27]前引[13],张维迎书,第8页。这意味着,如果区域法治合作已经逐渐成了社会各界的共识,并且得到了中央层面的大力肯定和宣传,那么地方政府官员就有可能会在这种新型的“组织文化”[28]对于组织文化因素在当代中国法治实践过程中所发挥作用的具体分析,参见丁轶:《反科层制治理:国家治理的中国经验》,载《学术界》2016年第11期;丁轶:《等级体制下的契约化治理——重新理解中国宪法中的“两个积极性”》,载《中外法学》2017年第4期。氛围中改变其原有的行动策略,更为看重区域合作的正和博弈结果,并将合作过程中可能产生的相关成本内部化。但与此同时,我们还是需要强调,相比于非物质激励,诸如利益激励这样的物质性激励手段所能产生的影响无疑要更大、更深远,单纯指望非物质激励手段来解决现有的区域法治合作激励不足的难题,恐怕是一个不切合实际的美好期待。因此,在本文看来,回答“区域法治是否可能”的问题最终还是要回到如何解决利益激励这样的老问题上来,而这又需要中央与地方、国家与社会层面的共同应对和携手解决。