新时代中国法治改革的理论与实践

张文显

给学术论坛做学术总结,从来都不是一件容易的事情,难度大,压力大。对“新时代的中国法治改革”暨中国法治现代化2018年智库论坛做学术总结难度更大。论坛举行了一天,从早上8点半到晚上6点,我来不及认真消化各位专家精彩的发言,也来不及仔细阅读所有人的论文。所以,这谈不上是一个学术总结,只是大致地对大家的发言和论文谈些体会。

一、智库论坛的概括性小结

我认为,这次论坛有这样以下几个特点。

第一,时间节点恰到好处。这次论坛主题和讨论的议题是“新时代的中国法治改革”,而2018年恰好是中国改革开放40周年,也恰好赶在党中央即将召开改革开放40周年纪念大会之前。正如公丕祥教授所说:“改革开放是现代中国的第二次伟大革命。”这一革命当然包括法治领域的革命,我国法治建设和法治改革均取得了历史性的重大进展,凝结了弥足珍贵的中国经验。所以,这值得我们回顾,值得我们总结,更值得我们在回顾总结的基础上深入推进。

第二,高朋满座,名家荟萃。在今天的论坛上总共有37位专家学者作了大会报告和交流,并有8位评议人、8位主持人进行了精彩点评和阶段性的学术总结。其中,大法官大检察官两位,一级教授、资深教授、讲席教授4位,教育部长江学者3位,还有一批资深的法学家、优秀的中青年学者和脱颖而出的年轻新秀。这次会议可以说是层次很高,其层次之高在近期举办的学术研讨会上是不多见的,这也充分体现和表明了南京师范大学中国法治现代化研究院的凝聚力、号召力和吸引力。

第三,主题鲜明,意涵深刻。在新时代新征程中召开的中国法治改革论坛,举起了新时代法治改革的大旗,吹响了新时代中国法治改革的号角。这是在党的十一届三中全会召开40周年之际,对全面深化改革的积极响应,是对不忘改革初心、改革再出发的一个宣示。

第四,议题广泛,交流深入。会议围绕新时代中国法治改革设置了一系列议题,大约有60多个,会议论文和发言基本覆盖了这些议题。在会上会下的交流中,我深刻感受到,本次论坛取得了非常丰富的实质性成果,包括以下几个方面。

(1)充分阐明了新时代法治改革的新特征。新时代的法治改革是在党中央集中统一领导下全面推进、加快推进的。以习近平同志为核心的党中央奋力推进法治改革,而且是不断地高速地推进,是自上而下和自下而上相结合的全党全民共同推进。党的十八届四中全会作出全面推进依法治国的重大决定,就充分体现了这个特点。新时代的法治改革坚持党的领导、人民当家作主、依法治国相统一,彰显了改革的本质。民主是法治的前提,法治的改革是与民主的改革唇齿相依的。新时代的法治改革坚持法治现代化、国家治理现代化的改革方向。我们改革的方向和目标就是推进法治文明,推进国家治理体系、治理能力、治理体制的现代化。新时代的法治改革坚持以人民为中心的改革理念,改革为了人民,改革依靠人民,改革成果由人民共享,改革成效由人民来评判。这个理念也是非常确定的。

(2)交流广泛,对话深入。与会者分析和总结了新时代中国法治改革的国家经验、地方经验和领域经验。有的学者从全国维度对法治改革的经验进行了高度的概括;有的学者对地方经验尤其是江苏省的法治改革经验进行了充分的述评;有的学者针对不同领域的改革经验,包括司法改革、政府改革、社会治理、网络治理等方面的经验,进行了深入的分析。

(3)解放思想,勇于创新。与会者着眼于法治现代化和国家治理现代化,立足当下、面向未来,提出了一系列法治改革的理论观点和深入推进法治改革的思路、路径和任务。其中既有宏观的,又有微观的,还有中观的。

由于每一个单元的点评人都作了地道的点评,他们的点评加起来就是对我们的整个活动的科学总结,我也就不再重复了。

二、对中国法治改革的几点认识

在阅读大家论文和聆听大家发言的基础上,结合自己对法治改革这个问题的认识,我在此简单地谈三个观点。

(一)新时代中国法治改革的理论依据

从整体上来讲,这个理论依据就是全面依法治国新理念新思想新战略,就是习近平新时代中国特色社会主义法治思想,这是总的依据。具体来讲,这个理论依据体现为两个论断:第一个论断,就是“全面依法治国是国家治理的深刻革命”。党的十八大以来,习近平总书记多次指出:“全面推进依法治国是一个系统工程,是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。”①习近平:《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》(2014年10月20日),载《十八大以来重要文献选编》(中),中央文献出版社2016年版,第154页。“全面推进依法治国是一项长期而重大的历史任务”,②《习近平在中国政法大学考察时强调 立德树人德法兼修抓好法治人才培养 励志勤学刻苦磨炼促进青年成长进步》,载《人民日报》2017年5月4日。也必然是一场深刻的社会变革和历史变迁。党的十九大报告中又一次强调指出:“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。”③习近平:《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》(2017年10月18日),人民出版社2017年版,第38页。那么,这样一个革命怎么进行?我认为,既然全面依法治国是一场广泛而深刻的革命,就必须以革命的勇气和革命的思维,大刀阔斧地推进法治领域的改革,坚决破除一切妨碍依法执政、依法治国、依法行政、依法治军、依法办事的体制机制弊端和思想观念。我们党领导人民通过一系列的改革来实现法治革命和国家治理体系革命。这是中国共产党的伟大创造,我们不是去砸烂一个旧的法治体制再去重新构建一个新体制,也不是修修补补、小打小闹,而是把一系列重大改革的推进集成为法治革命和国家治理领域的革命。

第二个论断,就是“中国特色社会主义进入新时代之后社会主要矛盾深刻变化”的论断。在党的十九大报告当中,习近平总书记明确宣布新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。新时代社会主要矛盾深刻变化的重大判断,是建立在科学把握我国社会发展规律、精准预测未来发展趋势并反复进行论证的基础上作出的。这个矛盾是关乎全局的矛盾,是根本性广泛性的矛盾。社会主要矛盾深刻变化折射到法治领域,表现为人民对法治的美好需要,对法治生活的美好期待,对人身权、人格权、财产权和其他权利保障的需要,与我们现在立法不优、执法不严、司法不公、监督疲软、人权保障和产权保护不力等的矛盾。也可以说是法治的需求侧和供给侧之间的矛盾,而这个矛盾只有通过法治改革才能缓解、才能消解。所以说,这个矛盾催生了法治改革,为法治改革增添了强大的动力。

(二)新时代中国法治改革的对象、目标和重点任务

改革的对象,改什么?这是一个很重要的问题。完整意义上的法治包括三个方面,即法律制度、法治体制、法治文化。法治改革的对象其实就是这三个方面,要通过法治改革,实现法律制度创新、法治体制创新和法治文化的变革。

改革的目标,向什么地方改?面向什么方向去推进法治改革?可以从三个阶段来讲:第一阶段是从党的十九大到2020年,法治改革的方向和目标就是党中央提出的法治小康的六条指标,即依法治国基本方略全面落实,中国特色社会主义法律体系更加完善,法治政府基本建成,司法公信力明显提高,人权得到切实保障,产权得到有效保护,国家各项工作法治化。第二阶段是从2020年至2035年期间的奋斗目标。根据党的十九大的战略安排,在2020年实现“法治小康”的基础上,继续坚持全面依法治国基本方略,深化依法治国实践,加快法治中国建设,到2035年基本实现法治现代化。到那时,“人民平等参与、平等发展权利得到充分保障,法治国家、法治政府、法治社会基本建成,各方面制度更加完善,国家治理体系和治理能力现代化基本实现”,“现代社会治理格局基本形成,社会充满活力又和谐有序”。④前引③,习近平文,第28页。第三阶段是从2035年到2050年,当社会主义现代化强国这样一个伟大梦想实现的时候,法治强国的伟大目标也要实现。在基本实现现代化的基础上,把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。到那时,我国物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明将全面提升,实现国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上提出要做好全面依法治国的规划。他讲到了三个时段的规划,即到2020年的近期工作规划,到2035年的中期规划,到2050年的长远规划,就是这三个阶段性的目标。

改革的重点任务,改什么?这包含以下几个方面:一是法治思想变革,要通过不断地总结经验,传承中华法治文明,借鉴世界法治文明成果来创新和发展中国特色社会主义法治理论,特别是把社会主义核心价值观与法治改革相结合,实现法治的精神转换,这也可以说是新时代中国法治的一场思想革命。二是法治体制改革,包括以下几个方面:(1)法治领导体制改革。例如全面依法治国领导体制的改革,中央成立全面依法治国委员会,各级党委成立全面依法治国委员会,加强对全国或区域范围内的法治建设的集中统一领导、顶层设计、监督落实。(2)宪法实施体制改革,特别是诸如推进合宪性审查等确保宪法实施的体制机制的创新和落实。(3)立法体制改革,包括立改废释等,也包括全国人大宪法法律解释程序等。(4)行政执法体制改革,包括政府决策体制改革,实现管制型政府、管理型政府向服务型政府的根本性转变。(5)司法体制改革,以司法责任制为牛鼻子进行综合配套改革,包括法院体系的改革、检察体系的改革等。(6)法学教育体制改革。法学教育在全面依法治国中具有基础性、先导性的地位和作用。要充分体现法学教育的这个地位和作用,就必须全面推进法学教育改革。三是治理变革。中国的治理体系主要包括政党治理、国家治理、社会治理、网络(互联网)治理。首先是政党治理,如从严治党,依法依规管党治党,依宪执政,依宪治国,推进党的领导法治化、制度化,推进党内民主。其次是国家治理体系、治理体制、治理模式和治理能力改革,诸如党中央总书记、国家主席、军委主席三位一体的新体制,国家制度体制,职能相近的党政部门合并或合署办公,等等。与国家治理体系、治理体制的改革相比,社会治理改革仍然是短板所在。所以,习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上明确指出,法治政府建设已经有了规划,法治社会建设还没有规划,要抓紧制定规划。法治社会建设的过程实质上就是社会治理变革的过程,要打造共建共治共享的社会治理格局,在乡村实施自治法治德治相结合的治理体系,在城区形成政府治理、社会调节与居民自治良性互动的格局。另外,网络社会的治理超级复杂,也需要有很多的创新。

(三)新时代中国法治改革的辩证法和方法论

这是大家在论文和发言当中谈的比较多的方面,我想应该坚持以下几点。

一是坚持对立统一的辩证法,正确处理法治领域的各个辩证关系。譬如说,民主与专政、人治与法治、法治与德治、改革与法治、政策与法律等。还有,大家讨论比较多的,例如,认真对待权利与认真对待义务,尊重和保障人权与制约和监督公权,自由和秩序等。在这些问题上,我非常赞成已故马克思主义法学家孙国华先生的金句名言:“在对立和统一的问题上,只讲统一不讲对立容易犯右的错误,只讲对立不讲统一容易犯‘左’的错误。”我觉得,孙老师讲得非常好,我们在处理这些辩证关系、对立统一的矛盾体时,要把握住这种平衡。

二是坚持在科学和法治的轨道上推进法治改革。法治改革要有科学的理论做指导,科学的理论一定是正确地认识了规律的理论。按照科学理论来讲,也就是遵循改革对象的客观规律,以科学理论为指导。另外,“改革要于法有据”,这个原则同样适用于法治改革。改革决策要与立法决策同步,为改革提供立法支持。在司法领域,这几年出现了很多“乱改革”“盲改革”的问题。究其原因,一方面是理论准备不充分;另一方面是改革不于法有据。所以,推进改革要坚持以科学和法治为原则。

三是探索综合性、协同性的改革。这可能是新时代法治改革非常重要的一个特点。现在的改革对象,如习近平总书记所说的,容易改的我们都改完了,剩下的都是“硬骨头”。“硬骨头”的一个非常明显的特征就是改革对象的交互性、一体性、深层性,这也决定了法治改革的综合性。譬如,司法责任制的改革、法学教育体制的改革等,都是交互的、一体化的,而不是可以单独进行改革的。此外,还有协同性的问题。以审判为中心的诉讼制度改革,没有公检法司的协同合作是行不通的。网络治理的改革也是这样。还包括大家讲的民法典的编纂,如果仅仅靠民法学界,很难编纂出一个能够回应人民对美好生活需要的民法典,这需要整个法学界的参与和支持。

四是改革的科学路径。坚持中国特色社会主义法治道路,努力走出一条自主性的而不是外源性的法治改革之路。公丕祥教授也特别强调自主性的改革,我们要从中国国情出发走我们自己的路。当然,不是关起门来搞改革,而是要面向世界、借鉴外来,以包容开放的心态推进改革。