网络空间国际治理机制的比较与应对*

郎平

在传统的国际关系中，政府是国际规范制定的参与主体，国际规则的制定通常是在主权国家为成员的国际组织中完成的，例如联合国和国际货币基金组织。随着气候变化等全球性问题的日渐突出，全球治理的实现不仅需要政府间的协同与配合，越来越多的非政府行为体，例如私营机构、NGO等，开始参加到全球治理的进程中来，并且发挥着重要的作用，而这种趋势在全球网络空间治理中表现的尤为突出。治理方式和治理机制是网络空间治理的两大构成要素，前者是核心，后者是载体；网络空间治理的博弈不仅体现在治理方式上，也表现为治理机制的选择。对网络空间国际治理机制进行比较研究，并制定相应的对策，是推进全球网络空间治理体系变革的重要支点。

一、网络空间的缘起与概念界定

互联网起源于美国政府冷战时期的一个名为“阿帕网（ARPA net）”军研项目。1973年，阿帕网通过卫星链路从美国本土扩展至夏威夷、挪威和英国伦敦，由最初的4个节点扩展到40个。随着接入机构和国家的增多，各方倾向于不同网络应由不同的机构进行管理，但通过统一的标准接口来实现互联。随后，计算机科学家温特·瑟夫（Vinton Cerf）和罗伯特·卡恩（Robert Kahn）发明了当今互联网得以运行的TCP/IP协议（传输控制协议/互联网协议）；1983年，阿帕网将TCP/IP协议设为唯一的通用协议，真正的互联网得以诞生。1986年，美国国家科学基金会（NSF）建立了大学之间互联的骨干网络NSF，取代阿帕网成为互联网的主干网，随后很多大学和研究机构将自己的局域网并入其中。冷战结束之后，国际环境缓和，世界上接入互联网的计算机数量超过一百万台，互联网随之进入商业化运营，并且开始在全球迅速普及。

虽然我们常常将互联网与网络空间相提并论，有时甚至是等同起来，但二者的涵义却有着明显的不同。一般来说，互联网分为三个层面：一是基础设施层，包括海底光缆、服务器、个人电脑、移动设备等互联网硬件设施；二是由域名、IP地址等唯一识别符所构成的逻辑层；三是各种网站、服务、应用、数据以及互联网用户构成的用户层。相比较而言，网络空间则是一个具有社会属性的概念，它是指人类基于互联网的各种政治、经济和社会活动所形成的全方位、多维度空间。当信息技术逐渐深入国家政治、经济和社会生活的方方面面，网络空间开始与现实空间深度融合。因此，从这个意义上说，网络空间与海、陆、空、太空等全球域不同，并非独立于现实空间而存在。

对于究竟什么是“网络空间”，目前并没有统一的界定；视角不同，定义的内容也各有侧重。例如，按照联合国机构国际电信联盟（ITU）的定义，网络空间是指“由以下所有或部分要素创建或组成的物理或非物理的领域，这些要素包括计算机、计算机系统、网络及其软件支持、计算机数据、内容数据、流量数据以及用户。”①“ITU Toolkit for Cybercrime Legislation，”p.12，http：//www.itu.int/cybersecurity.美国学者托马斯·里德在其著作《机器的崛起》一书中探讨了“网络（cyber）”的起源，认为它就像一条“变色龙”可以适用不同的环境，探求网络空间的真相应该从“研究电子机械和人脑工作的控制论”入手。②Thomas Rid，Rise of the Machines：A Cybernetic History，NY&London：W.W.Norton&Company，2016.在政策层面，不同国家政府对网络空间的界定则凸显了它们在应对网络空间威胁并制定对策方面的不同关注，例如美国同时强调了硬件和软件数据两个层面的安全威胁，英国侧重逻辑层面的应用软件和数据交换、管理，德国则把系统也排除在外，仅将焦点对准网络空间的数据处理。③郎平：《网络空间安全：一项新的全球议程》，载《国际安全研究》2013年第1期，第129页。

无论对网络空间的界定如何，必须看到，网络空间的内涵和外延仍在不断变化之中。一方面，随着信息技术的快速发展，新的技术不断涌现并不断深入到国家的政治、经济和社会生活之中，扩大了网络空间的边界外延；另一方面，各种信息技术在实践中的应用不断拓展和深化，不仅提高了生产效率，更是改变了社会的组织和运转方式，为社会生态增添了新的元素。从这个意义上说，或许很难在国际层面对网络空间给出一个普遍接受的统一界定，而随着网络空间与现实空间的深度融合，网络空间的国际治理将最终走向议题导向，具体问题具体分析，避免将其简单化和一概而论。

二、网络空间国际治理机制的演进

与其他领域的全球治理不同，网络空间国际治理发端于技术层面，而后逐渐向社会、经济和安全等层面扩展，这与互联网在全球的普及和应用进程是完全一致的。以治理主体的多元化为特征和发展脉络，网络空间国际治理机制的发展大致经历了以下三个阶段：

第一个阶段是技术层面的互联网治理机制逐渐建立。20世纪80年代中期至90年代中期，互联网刚刚开始在全球普及，以互联网技术和产业社群为治理主体，I*等一系列相应的互联网治理机制建立，这些机制建立的主要目的是研发和制定互联网运转的标准，从而确保全球互联网在技术层面的有效、安全运行。这一时期的治理机制有一个共同的特征，那就是由私营机构主导，组织形式上是松散的、自律的、自愿的，具有全球性、开放性和非营利性的非政府机构。任何相关机构或者个人都可以注册参与相关的治理活动，通过社群讨论达成共识并形成相关政策。这一时期的互联网治理机制多采用自下而上、协商一致的治理模式，与传统上由政府进行集中规划和总体设计的治理模式形成了鲜明反差。这一时期是全球网络空间治理进程的开始，它所确立的互联网治理的自由主义精神和文化，对此后的网络空间治理进程带来了深远的影响。

第二个阶段是90年代后期到21世纪初，互联网的应用逐渐广泛，美国作为互联网发展的领头羊首先意识到掌控互联网基础资源的重要性。于是，围绕互联网域名和地址分配控制权，美国政府与技术社群之间的争夺日渐激烈，双方博弈的结果是互联网域名与地址分配机构（ICANN）的建立，由此拉开了关于政府在互联网治理中应发挥什么作用的大论战。这个时期，国际互联网治理的权力虽然从表面上看归属于一系列国际非政府机构，但其核心关键资源仍然处于美国商务部的管辖之下。一些传统的政府间组织也开始讨论与互联网相关的议题，例如世界知识产权组织从1996年开始制定一些涉及互联网的著作权、网络域名和商标问题的条例，国际电信联盟也尝试参与到网络域名的治理中，但只是个别的尝试，并没有产生较大的影响。

第三个阶段是21世纪初至今，随着网络空间与现实空间的加速融合，多层次、全方位的全球性网络空间治理体系得以初步确立。互联网在全球层面迅速普及，并深入影响到国家政治、经济和社会生活的方方面面，互联网治理的内容也逐渐从技术层面扩展至经济社会层面的公共政策和安全领域的治理。信息社会世界峰会（WSIS）、互联网治理论坛（IGF）等全球性的互联网治理机构相继成立，与此同时，越来越多的传统国际组织和机构开始将网络空间相关的议题纳入议程，例如G20、金砖国家等重要的多边治理机制都设置了网络相关的议程共同谱写出网络空间国际治理的制度蓝图。

目前，网络空间国际治理呈现出两个重要的发展趋势：一是治理内容开始从技术层面向经济、政治和安全等各个层面扩展；二是治理机制由技术专家主导的非政府机构向传统的政府间国际组织和平台渗透，形成了新旧两种治理机制相互交叉融合的态势。具体而言，网络空间治理与其他领域的全球治理有很大不同，主要体现在：第一，网络空间治理涉及多利益相关方，涵盖的领域更广、层次更多，涉及的治理机制更为复杂；第二，非政府行为体在网络空间的权力有了较大的提升，这不仅表现在其对网络工具的使用更加便捷、门槛更低，而且表现在私营部门在国际规则制定上获得了更大的发言权；第三，网络空间对国家安全的威胁同样是全方位和多层次的，网络空间安全的维护也需要不同行为体、不同领域、不同部门和不同国家之间的相互协作。

因此，就机制的演进来看，网络空间的国际治理已经形成了一个全方位、多层次、多形式的“机制复合体”。④约瑟夫·奈是最早开始将目光聚焦于信息技术和网络空间对国际关系影响的学者，结合对全球网络治理活动的观察，提出了一个由深度、宽度、组合体和履约度四个维度构成的规范性分析框架——机制复合体理论。Joseph Nye，“The Regime Complex for Managing Global Cyber Activities，”Paper，Belfer Center for Science and International Affairs，November 2014。随着互联网在各领域的无限渗透，网络空间治理的内涵和外延仍然在不断扩大；国际治理机制不仅包含了技术社群为治理主体的非政府机制，也包含了ICANN这样异质多元治理主体的机制，并且囊括了政府间主体和非政府间主体共同参与（IGF）以及政府间主体（联合国、北约）的国际机制。从治理模式看，网络化的多利益相关方模式与集权制的政府间多边模式之争虽然贯穿始终，但却在不同层次上共存共生。面对如此纷繁复杂的治理机制，对其进行分类和划分，并制定相应的对策和目标，极具现实意义。

三、网络空间国际治理机制的分类

从治理主体之间的互动关系来看，当前的网络空间的国际治理机制大致可以分为三类：一类是私营部门为主导的治理机制，以IETF、ICANN等I*为代表，这些机制是伴随着互联网的发展而建立的，采用了多利益相关方的治理模式；第二类是互联网发展之后新成立的机制，以IGF、WSIS为代表，无论是政府还是私营部门，亦或是公民社会，所有的利益相关方都在完全平等的基础上参与到治理进程中来，政府相对于其他行为体并没有特权可以享受，是一种主导权缺位的形态；第三类是传统的政府间国际机制，例如联合国、世贸组织、上合组织、G20等，这些机制在各自的治理领域引入了网络相关的议题，是主权国家间的多边合作模式。

（一）私营部门主导的治理机制

这一类互联网治理机制的最大亮点是其“多利益相关方”模式。近几年来，有关多利益相关方与多边主义的争论成为国际社会斗争的焦点。“多利益相关方”这个词并非源于互联网治理，而是来自公司治理，“利益相关方”被定义为“能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体。”⑤［美］弗里曼：《战略管理：利益相关者方法》，王彦华、梁豪译，上海译文出版社2006年版。在互联网治理领域，“多利益相关方”更多体现了西方文化中民主、开放、包容、自由的价值观，它主张各方平等参与到治理进程中来，是一种扁平化的治理方式，与多边主义模式中政府作为治理主体形成了鲜明的对比。

作为一种治理路径或者方法，“多利益相关方”在实践中具有相当的灵活性。从治理主体的关系来看，目前多利益相关方存在两种不同的实践模式：

一种类型的治理实践以IETF为代表，I*等诸多技术性领域的治理机制均属于此类。这些治理机制的主体均是互联网领域的相关技术专家，奉行的是将政府权威排出在外、没有集中规划、也没有总体设计的自下而上、协商一致、以共识为决策基础的治理模式；其治理的目标是解决互联网运行过程中出现的各种技术问题，包括关键资源的管理、传输标准的制定等。

另一种类型的治理实践以ICANN为代表。同样是奉行多利益相关方的治理路径，它的治理主体由“同质”的技术专家向“异质”的多领域私营主体扩展，其代表性更广，面向全球的互联网社群，从域名注册商等中小企业到普通的互联网用户，从技术人员、政府、学术界到民间机构，各相关方都能够参与其中，表达自身的利益诉求。与前一种类型的治理机制相比，政府主体参与进来，他们可以在咨询委员会内对董事会的决定提出质疑，但是没有否决的权力，因而是一种有限度的参与。

（二）主导权缺位的治理机制

这一种类型治理实践的代表是IGF和WSIS，其治理领域主要集中于社会公共政策层面，前者是探讨互联网治理公共政策问题的重要全球性平台，后者则是讨论互联网与发展问题的重要全球机制。在联合国的背景下，同样是多利益相关方的治理模式，它们模糊了政府在传统国际关系中的主导权，认为包含政府主体、私营机构、公民社会等不同的行为体在治理实践中享有平等的地位。但是，随着治理主体的多元化和异质化，决策的难度也在加大，到目前为止，它们在网络空间治理的实践中仅停留在对话和倡议的层面，尚未产生集体行动。

此外，还存在一种治理实践是以“伦敦进程”、“乌镇峰会”、印度互联网治理与网络安全论坛（CyFy）为代表的治理论坛或对话机制。这些治理机制既有发达国家主导的，也有发展中国家倡议的；它们涉及的议题范围较广，从互联网治理到网络安全议题均包含在其中，但其影响力相对较弱，主要目标是在国际范围内推广和交流治理的理念和实践，扩大主导国家在全球网络规则制定中的影响力和发言权。但就目前来看，这些国际机制还仍然停留在对话层面，不具有执行力，因而也很难产生集体行动。

（三）国家主导的传统治理机制

近年来，随着网络空间与现实空间的深度融合，越来越多的政府间国际机制在原有的治理框架中纳入了有关网络空间规则的内容，例如联合国、国际电信联盟（ITU）、世界贸易组织、G20、北约、金砖、上海合作组织等。从治理领域来划分，它分别涉及三个层面的规范制定：

在技术层面，ITU主要负责互联网基础设施的治理，包括频谱资源、卫星轨道、运营商通信协议（例如光纤通信标准）等。在治理模式上，ITU采取了传统的全球治理模式，通过达成政府间协议来协调各国行为，因此，虽然私营公司、非政府组织和学术机构都包含在程序中，但他们只能参与讨论，只有政府代表才有最终的决策和投票权。

在经济层面，数字经济已经被纳入许多国家的发展战略，与互联网有关的国际经贸规则谈判或对话在双边、区域和全球等多层面的国际机制中展开。从治理模式来看，这些国际机制均属于政府间组织，政府作为国家利益的代表参与谈判，通过政府间的“秘密”谈判来达成经贸协定，从而为网络空间治理的数字经济议题制定规则。对数字经济中其它利益相关方来说，获取信息和参与谈判的程度非常有限，而这在很大程度上招致了互联网业界的批评和反对。

在安全层面，联合国、北约、欧盟、上海合作组织等均在各自的机制内就网络安全问题展开了合作与对话。与经济领域不同，与网络空间有关的军事安全议题直接关系到国家的军事安全，因而在联合国这样的全球性机构中直接表现为发达国家与发展中国家之间的利益碰撞，在北约、上海合作组织这样的区域组织中则表现为协调立场，实现共同防御和寻求集体安全，而在双边层面上，对话机制的建立主要集中在彼此关切的领域，有较强的针对性和局限性。从规则制定的角度来看，目前最为重要的国际机制是联合国大会第一委员会的工作，而最值得关注的机制则是北约。

四、网络空间国际治理机制的比较分析

基于上述分类，我们可以看到网络空间治理的国际机制由技术层面开始，随后向公共政策、经济和安全领域扩展，在不同层面上呈现出各异的机制特征和治理模式，而不同领域的治理模式之间也存在明显的继承和发展关系。对网络空间治理国际机制的应对举措通常取决于四个要素：治理领域、治理模式、治理主体、治理有效性（见表1）。其中，治理领域是国际治理机制采用何种治理模式的先决因素，议题的性质决定了治理的模式和治理的主体，从而最终影响到治理的有效性与否。因此，从上述四个维度的不同视角进行观察，可以更立体、全面地看到网络空间治理国际机制的变化和发展趋势：

表1：网络空间国际治理机制比较分析的四个维度

（一）治理领域的维度

从表面上看，网络空间治理的国际机制呈现出一种松散无序的状态，但是如果从治理领域的维度观察，由治理议题的性质所决定，相同层次上的治理机制在治理模式和制度安排上存在共性。

在技术层面，以IETF、ICANN、I*为代表的国际机制均属于技术社群主导的非政府机构，采用的是由下至上、共识为基础的多利益相关方模式，治理的目标是制定行业标准或维护互联网基础设施，从而确保互联网的安全、有效运行，结果是产生具有约束力的集体行动。这种机制的特点是：一方面，由于确定了私营部门的主导地位，在技术层面更利于快速做出决策，避免了政府间博弈带来的冲突和低效率；但另一方面，由于排除了政府的主导权，这也从客观上限定了ICANN的使命只能局限在标识符系统的管理，对其它公共政策领域的影响力将会非常有限。

在公共政策层面，IGF、WSIS为代表的国际机制大多归属于论坛或者会议等机制化水平较低的形式，虽然采用了包括政府在内的多利益相关方治理模式，但是至今未能产生有约束力的集体行动。究其原因，这也是公共政策本身的性质所决定的。互联网领域的公共政策涉及技术、内容、网站管理、政治、人权、宗教等多个领域，其内涵和外延都具有无限延伸的属性，而由于国情不同，每个国家对于公共政策的制定必然有不同的立场和出发点，除了一般性的原则之外，很难在国际范围内达成一致的公共政策。此外，从组织模式来看，多利益相关方模式的弱点同样源于其分布式的网络化模式，它很难在需要资源高度集中的领域产生高效的集体行动。

在经贸和安全领域，传统的政府间治理机制，例如WTO、UN、G20占据了主导地位，其治理模式仍然是通过政府间谈判和合作的方式达成共识或者具有约束力的国际规则。然而，作为新生事物，传统国际机制中的网络议题的国际规则仍然处于规则制定的早期阶段，国家间的利益冲突和博弈意味着规则的制定将需要一个较长的时间。考虑到利益的复杂性，在这个传统机制仍然占主导的层面上，小多边（诸边）区域机制和双边机制要比全球机制例如UN更易于达成集体行动，这一方面是因为区域成员由于地缘相邻和区域内经济合作机制共享更多的利益关切，另一方面也是因为成员国数目较少，利益冲突更易于得到缓和，利益博弈的难度相对较低。

（二）治理模式的维度

超越“多利益相关方模式”与“多边主义”的模式之争，多利益相关方的治理理念和路径将会对网络空间治理、甚至是其他领域的治理带来深远的影响。

如前所述，随着治理领域的层次渐进，政府的作用逐渐强化，网络空间治理的模式也逐渐由“多利益相关方”模式向“多边主义”转变。前者是指私营部门、政府、国际组织、公民社会、学术机构等利益相关方之间的平等协作，不存在中央权威，而是一种自下而上的、包容性的、网络化的组织和决策模式；后者则更突出了政府行为体在各利益相关方中的主导地位，这种模式虽然不排斥其他利益相关方的参与，但是其前提仍然是在政府主导之下的多利益相关方的共同参与，因此在决策中更多表现的是政府自上而下的权威等级式管理，政府作为各利益方的代表发布相关政令、制定相关政策。

自2003年联合国召开信息社会世界峰会开始，有关“多利益相关方”与“多边主义”的模式之争就成为国际社会的斗争焦点，这一分歧在2012年国际电信世界大会提出通过新的国际电信规则时达到顶峰。但是，这两种模式之间并不存在对立，而是一种相互补充的关系。正如2015年12月联合国“信息社会世界峰会成果落实十年审查进程高级别会议”的成果文件第3条和第50条所指出的：“我们再度重申坚持WSIS自启动以来所坚持的多利益相关方合作与参与的原则和价值观……我们认同政府在与国家安全有关的网络安全事务中的主导作用，同时我们进一步确认所有利益相关方在各自不同的角色以及责任中所发挥的重要作用和贡献。”⑥The UN General Assembly，“Outcome Document of the High-Level Meeting of the General Assembly on the Overall Review of the Implementation of WSIS Outcomes，”A/70/L.33，13 December 2015.

治理模式的选择通常取决于机制所面临的任务和使命。对IETF来说，由技术专家主导的多利益相关方模式有助于更好地汇聚各方智慧，对日趋复杂的治理工程技术问题迅速做出反应。ICANN的任务是管理域名和地址分配，维护互联网唯一标识符的稳定，治理领域属于联系基础设施与内容的逻辑层，同时涉及技术治理和一部分公共政策，因而将政府行为体以咨询委员会的身份纳入进来，可以兼顾技术与政策两方面的利益。对于IGF和WSIS来说，虽然也采纳了多利益相关方模式，但政府的作用要更强一些，毕竟政策的制定是政府当仁不让的角色。网络安全层面涉及高级政治，是政府间国际机制的传统势力范围，多边主义的模式也是最恰当的。

事实上，“多利益相关方”与“多边主义”两种模式在实践中互有长短，各有利弊。前者更加灵活、开放、包容，具有广泛的代表性，更适于需要高度创新性和竞争力的技术和产业发展层面，但由于其网络化的分布式格局，在需要资源集中的高执行力领域会失去效率；反之，后者的优势则恰恰体现在其能够有效集中各种资源并快速付诸实施，但在开放性、灵活性和包容性上则相对不足。因此，问题的核心不在于这两种实践孰优孰劣，而在于特定的议题上，哪一种治理模式更为有效。

（三）治理主体的维度

网络空间治理主体间的互动有两个特征：一是非政府行为体的力量上升，对传统的国家主导的国际体系产生了深远的影响；二是传统的国家阵营划分不再壁垒分明，国家间的博弈更加复杂和多元化。

不同行为体的角色和作用体现在不同的方面，行为体特性决定了由哪个行为体来主导治理进程。每一类行为体既有各自专长的领域，也各有鞭长不及之处。政府的力量在于凭借其政治权威，能够集中整合不同资源并提供必需的公共物品，通过政策、法规、宣传等手段，为治理创建必要的环境和条件，但是在具体政策执行落实、技术创新等方面却必须依靠私营部门、研究机构以及个人的配合；私营企业是互联网发展和技术创新的主要推动力量，在制定技术标准方面有着其它行为体难以企及的优势，但它的优势领域相对有限，如果涉及整体规划和统筹，则离不开政府的支持；互联网技术赋予了非政府行为体“以弱制胜”的不对称优势，其发动的黑客攻击甚至会危及互联网的运行和安全。随着国际机制的治理内容由技术向经济、发展和政治领域拓展，涉及议题的政治性水平也由低级向高级过渡，政府的主导作用愈加显著。

然而，在网络空间治理的历史进程中，技术社群与政府之间主导权的争夺始终贯穿其中，特别是在多利益相关方机制中。ICANN章程明确规定：“ICANN采用由私营部门（包括含商业群体、民间社团、技术社群、学术界和终端用户）主导的公开透明的流程来鼓励竞争和开放；在政策制定中采用公开、透明、自下而上的多利益相关方模式，同时需要考虑来自政府和公共部门提出的公共政策建议。”在2017年3月丹麦哥本哈哥第58届大会上，ICANN董事会与政府咨询委员会就国家和地区代码二级域名的使用问题产生了激烈的交锋，凸显了私营企业与政府之间的利益冲突。即使在政府占主导的网络安全机制中，凭借其在互联网领域的技术和组织优势，私营机构的参与也必不可少。可以说，如何实现不同主体之间有效的协调和信息共享是当前网络空间治理机制中面临的普遍问题。

在治理领域由技术向经济、安全领域的层次递进过程中，政府主体之间的互动与博弈也愈发突出。在早期的互联网治理中，国际社会常被划分为“两大阵营”：一方是以欧美国家为代表的发达国家，它们坚持“多利益相关方”的治理模式，主张由非营利机构如ICANN来管理互联网；另一方是中国、俄罗斯、巴西等新兴国家，它们提倡政府主导的治理模式和“网络边界”、“网络主权”的概念。这种阵营的划分是基于国家间信息技术发展水平的差距和治理理念的不同，前者作为既得利益者希望维护现有的治理模式，而后者则希望打破发达国家的垄断，争取更大的话语权。这两大阵营对峙的典型事件是2012年国际电信联盟对《国际电信规则》的重新审定。⑦巴西、俄罗斯等发展中国家希望扩大国际电信联盟在互联网治理中的权力，但美国、欧盟等55个国家以“威胁互联网的开放性”为由拒绝签署新规则，使得新规则的通过大打折扣。

但事实上，对于一个涵盖内容极为广泛的新兴议题而言，阵营的划分从来不会是铁板一块。特别是“斯诺登事件”发生之后，国际社会掀起新一轮的治理浪潮，在利益的冲撞之下，各阵营内部均出现了离心倾向：美国和欧洲就隐私和数据保护问题各持己见；新兴经济体中巴西和印度都明确表示支持多利益相关方模式；另外还游离着一些处于中间地带的国家，它们一方面支持网络主权的概念，另一方面也更加重视公民社会等非国家行为体，这些国家中既有韩国、新加坡这些经济发展水平较高的国家，也有土耳其、秘鲁、阿根廷这些地区大国，其影响力不容忽视。随着网络空间治理逐渐向深水区迈进，国家之间的利益博弈不仅会影响到国际机制治理议题的选择，也会成为左右网络空间治理格局走向何方的重要推手。

（四）治理有效性的维度

对于网络空间治理这样的新兴议题而言，判断机制有效性的标准不应仅仅聚焦于是否产生集体行动，观点交流和发声的平台在规则制定的早期同样重要。

从全球治理的视角来看，人们总是倾向于将是否产生集体行动作为判断治理机制有效性的标准。⑧这在政府层面尤为常见，因为IGF缺乏集体行动而对其颇多诟病，认为是资源和时间的浪费。在技术层面，IETF能够迅速高效的达成集体行动，拿出有效的技术解决方案，ICANN也能够依靠自身政策制定流程在域名和地址分配领域确保竞争与开放；在经贸和安全层面，政府间的博弈常常导致联合国大会的谈判进程一波三折，但是其目标仍是达成具有约束力的规则；只有在公共政策领域，由于议题的复杂多元化，IGF等论坛机制常常被诟病为“毫无意义的闲聊场所”。⑨Zittrain，The Future of the Internet：And How to Stop it，New Haven，CT：Yale University Press，2008，p.43.围绕议程的设置、顾问组和秘书处的代表权问题以及治理的根本原则等问题，IGF始终未能找到有效的解决途径。2008年3月，国际电信联盟秘书长在ICANN的一次会议中，明确表示互联网治理论坛是“浪费时间”。⑩“China Threatens to Leave IGF，”Internet Governance Project blog，December 5，2008，http：//blog.internetgovernance.org/blog/_archives/2008/12/5/4008174.html.

集体行动难题是指在集体行动中存在的合作难题，也是全球治理中面临的一个普遍困境。一般来说，集体行动的达成是源于共同利益；但后来更多的观点则认为，共同利益并不一定能带来集体行动，因为潜在集体行动的受益者都想不劳而获地搭便车，同时不情愿让别人搭自己的便车。当然，集体行动仍然可以通过制度安排的途径得以实现，例如所有重大决策均由一个独裁者做出或者每个行为体可以在高度分权的市场上自主决策等。对奉行由下至上的多利益相关方治理模式来说，建立在共识基础上的决策固然具有极强的代表性和合法性，但是多种行为体的平等参与、缺乏集中的决策流程必然会是一个漫长的过程。这也是多利益相关方政策流程具有的内生弱点。

然而，一个机制的重要性与否并不能仅仅寄托于其达成集体行动。如果将规范产生的生命周期划分为规范出现（norm emergence）、规范梯级（norm cascade）和规范内部化（internalization）三个阶段，⑪Martha Finnemore and Kathryn Sikkink，“International Norm Dynamics and Political Change，”International Organization，Vol.52，No.4，1998，pp.887-917.那么网络空间治理的进程仍然处于提出规范的第一阶段。网络空间规则的产生通常有赖于两个条件：一是规范推动者的宣传和劝说；二是规范推动者劝说行为的制度平台。从这个意义上说，作为一个以最具代表性的国际组织为依托的专门机构，IGF作为一个具有广泛代表性的全球平台，即使很难达成集体行动，但它可以成为一个容纳广泛争论和利益冲突的宣传和劝说的重要平台，其存在的意义更多体现在对话而不是行动。

治理机制或平台的选择取决于行为体、特别是政府行为体希望付出的交易成本。从目前现有的治理机制来看，非政府间平台主要集中在互联网基础设施和逻辑层面的资源管理与分配、标准制定和运行安全，而政府间平台既有联合国框架下的治理机制，也有区域治理机制，既涉及互联网公共政策的制定，也涵盖了传统经贸规则和国际关系原则在互联网领域的延伸。一般来说，在没有替代机制的情况下，接受现有的治理机制要远比创建新的治理机制更加节约成本；对于相同的治理目标，在具有可替代机制的情况下，机制的属性则是决定行为体交易成本的关键。前者如I*，作为一个非政府的治理机构，只有顺应现有的治理路径，鼓励我们的非政府行为体扎实地参与到具体的工作中去，才能逐渐掌握更多的话语权；后者如APEC、G20、金砖组织等，同样是探讨数字经济的发展，但考虑到机制的代表性、程序正义性、机制化程度等因素的差别，治理的绩效也会有所不同，那么考虑到交易成本的大小，也可以制定不同的参与和应对策略。

四、未来趋势与应对建议

从整体上看，网络空间治理的国际机制貌似无序而混杂，既有非营利的私营机构，也有政府间组织；既有部长和高峰会议，也有开放性的社群或者是多方参与的对话论坛，它们各自在本机制的使命范围内发挥作用，构成了全球网络空间国际治理的蓝图。尽管这份蓝图不是一个有序的生态系统，但是却与网络空间治理所呈现的多样化与复杂性相一致。网络空间治理涉及不同层次的多种议题，自然不可能用单一的机制或模式加以解决，统一的规则不适用于所有的领域，而政府也不可能主导所有的议题。

但是，如果分层来看，网络空间治理的国际机制具有明显的内在秩序和逻辑，而这与议题本身的性质直接相关。在技术层面上，为了确保互联网的安全有效运行，网络空间的治理机制大都采用了私营部门主导、多利益相关方的治理模式；在公共政策领域，政府行为体与其他行为体共同参与治理的多利益相关方模式成为主流，但这也导致了治理机制以论坛或会议的形式存在，很难克服集体行动的难题来达成一致或有约束力的决定；在经贸和安全领域，网络相关议题被纳入已有的机制和框架中，依靠政府间谈判获得共识。

由于在当今世界规则的重要性超过了以往任何时候，每个国家都希望通过适当的制度平台来参与规则的制定，并利用规则来维护和拓展自身的利益。但同时制度具有非中性的特征，国际制度和规则对不同的国家和行为体而言往往有着不同的意义。因此，在当前的全球网络空间治理进程中，我方应保持开放、包容的心态，针对不同的国际制度平台进行客观和情形的评估并制定相应的对策，尽可能实现利益和效率的最大化：对I*等技术治理机制，我方应积极鼓励政府和私营企业相关技术部门的深度融入，在技术创新和管理上下功夫；对IGF和WSIS等“闲谈”机制，政府部门可以保持适度介入，采取切实举措大力支持私营部门、学术界等其他利益相关方的参与，在背后掌控大局；对传统治理机制下的网络议题，政府应加强与相关私营部门等其他相关方的信息共享、咨询和沟通，建立以政府为中心的辐射式支持模式。

应该指出，我国一贯主张应积极主动地参与全球网络空间治理活动，推动建立公平合理的网络空间国际秩序，这不仅需要客观理性地评估不同机制的作用和角色，而且应对网络空间治理的大势有清醒的认识。随着网络空间与现实空间的深度融合，网络空间也因而兼具了虚拟与现实、技术与社会等多种属性；网络空间国际治理也因此涵盖了多个领域、多个层面，涉及多种行为体。从这个意义上说，网络空间固然具有虚拟特性的一面，但它并没有脱离现实空间的制约和影响，因而应合理评估网络空间虚拟特性对当前国际关系的影响，避免将其过于夸大。特别应明确以下几点：

第一，由于ICT技术的渗透和快速增长，网络空间的内涵和外延仍在不断变化和扩大之中。一方面，网络治理几乎涵盖了所有的现实空间的议题，另一方面，虚拟空间的特性改变了现实空间中行为体的力量结构和行为体互动的逻辑，对现实空间带来了更多的潜在危险和风险。网络空间治理的议题也因而涵盖了经济、政治、社会和军事等各个领域，而不同领域的议题由于性质不同，不同行为体的力量对比和治理机制都呈现出不同的特征。

第二，网络空间为非政府行为体赋予了不对称的权力增长，政府行为体的相对权力有所下降，但是，这并不意味着传统的权力互动机制和力量结构被彻底颠覆。在网络空间的国际治理中，私营机构在技术层面占有主导地位，在社会公共政策领域影响力有所上升，但在更广泛的安全层面，仍然是政府的绝对主导。特别是考虑到安全概念的日益泛化，政府主导的“安全议题”范围会逐渐扩大和深化。

第三，网络空间对传统国家间互动方式的冲击主要体现在权力、地缘政治、战略威慑、信息传递机制等不同方面；然而，源于虚拟特性的网络空间仍然受到传统现实空间的包围和约束。例如，网络空间模糊了地缘边界，技术上归因的难题导致威胁来源的难以确定，但事实上，确定威胁来源还往往可以通过网络之外途径实现（如美国政府对五名中国军人网络窃密的证据搜集方式）；非政府行为体固然有了相对的力量增长，网络攻击有可能会对国家关键基础设施带来潜在的威胁，传统的威慑路径受到阻碍，但是仍然可以通过提高实施拒止和成本施加两种威慑手段的能力加以实现，包括网络和非网络的两种实现路径。

第四，考虑到网络空间治理的多元化、多层次和多主体，网络空间国际治理的模式将是多利益相关方与多边主义并行。其中，多利益相关方模式主要适用于低级政治议题，例如技术和社会公共政策；多边主义模式则将适用于高级政治议题，例如不同层面的网络安全问题。但是，这两种模式也并非相互孤立，而是存在着一定程度的相互融合、相互促进。例如，即使在政府主导的网络安全治理中，私营企业、行业组织和个人的参与和协作越发重要，不可或缺，网络安全的维护必须要实现多方位的军民融合；网络空间经贸规则的制定也需要私营企业更大的参与和建言献策。

第五，网络空间治理具有典型的跨域特征，需要诸多不同学科的知识和智慧聚合。网络空间治理常常涵盖众多学科，例如信息学、法律、经济学、政治学、传播学等社会科学以及信息通信等自然科学，并且具有典型的蝴蝶效应，在某个区域的微小变化可以在其他领域引发显著的后果。它一方面需要跨学科知识的共享，更需要跨学科人员的交流，在不同部门之间建立信息和协作机制；另一方面，也需要在制定某个领域的政策时，兼顾多项政策目标，在发展与安全目标之间寻求平衡。

最后，网络空间的国际治理与国内网络治理之间的联系日益紧密。外交作为内政的延伸，中国参与网络空间国际治理的立场必然会受到国内政策和理念的影响，而网络空间国际治理的形势、趋势和理念也会对国内层面的治理产生倒逼，反过来带动和影响国内层面的治理绩效。因此，研究网络空间国际治理的基础性问题，目的既是为了使中国在网络空间的国际治理中获得更大的发言权，也是为了更好的推动中国自身的网络空间治理；网络空间治理既要充分考虑政策在其他领域的外部性，也要在不同政策目标之间做出取舍，而决策的依据则是国家利益的分析框架。如此，内外统筹的根本目的是为了服务于中国的国家利益，早日实现网络强国和“两个一百年”的奋斗目标以及中华民族伟大复兴的中国梦。