优化海南旅游市场秩序的法治思考

雷智博

随着经济发展和居民收入提高，消费者的旅游需求日益增长，海南旅游业快速发展成长为海南省的重要支柱产业。但随着消费者对旅游服务质量的要求日益提高，大众对旅游市场的监督更加广泛而深入，海南旅游市场中的负面现象通过网络曝光等方式暴露在阳光下，对旅游秩序提出了挑战。虽然酒店“天价门”、三亚海鲜“宰客门”等一度让海南旅游饱受诟病的重大旅游秩序事件已经少有发生，但影响旅游秩序的违法现象时有发生。党的十八大以来，党中央提出全面依法治国的新理念；2013年《旅游法》出台，对旅游行政执法提出了更高的要求。研究海南旅游秩序状况及其对策，对规范旅游市场，净化旅游环境，促进海南旅游业健康发展具有重要的现实意义。

一、优化海南旅游市场秩序对海南旅游发展的重要意义

（一）推进依法兴旅，贯彻依法治旅

明朝重臣张居正曾言：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”立法不易，执法更难。为贯彻落实十八大以来党中央提出的全面依法治国的新理念，旅游业领域相应作出了依法治旅的要求。2013年10月1日，具有里程碑意义的《旅游法》正式施行。该法第1条就明确规定：“为保障旅游者和旅游经营者的合法权益，规范旅游市场秩序，保护和合理利用旅游资源，促进旅游业持续健康发展，制定本法。”该法充分体现“以人为本”的理念，用大量的篇幅明确旅游者的权利和旅游经营者的义务，尤其加强对旅游市场乱象的治理，依法规范旅游市场秩序，引导旅游业的健康发展。因此，优化海南旅游市场秩序是推进依法兴旅、贯彻依法治旅的重要举措。

（二）规范旅游市场，净化旅游环境

旅游市场秩序问题事关旅游行业对外形象，直接影响旅游企业和从业者利益，决定着旅游业的生命力。旅游业具有“系统经济”之称，关联行业多、覆盖地域广，涉及到交通运输、住宿餐饮以及零售等许多相关产业。庞杂的管理对象决定了政府在旅游市场的运行中需要扮演着重要角色。强化旅游秩序整治是政府规范旅游市场的重要途径，通过旅游、工商、物价、食药监、公安等多家不同部门的旅游行政执法。通过具体行政行为实施旅游法律，包括旅游资源开发与保护，自然与文化遗产，环境保护以及旅游全过程涉及到的餐饮、酒店、交通、景区景点、休闲娱乐场所等方方面面的权利义务关系，调节旅游市场中旅游经营者和旅游者的法律关系，以“有形的手”推动着旅游业的健康发展，发挥着政府管理的利器和旅游收入稳定增长的保障的双重作用。

（三）提升游客回头率，保障旅游收入

旅游秩序对旅客回头率的影响是直接的。近年来，在韩国时有发生游客购物时商家漫天要价的行为，导致赴韩外国游客的回头率从47%下滑到41%，外国游客在韩国停留的平均时间也从6.5天缩短到5天①因屡屡被“宰”，赴韩外国游客回头率下滑［EB/OL］.（2018-01-02）.http://news.cctv.com/2017/05/03/ARTIuiENIPSnaLMBaBxwQQd 7170503.shtml.，这对韩国旅游业的发展提出了挑战。可见，维护良好的旅游秩序，是提升游客回头率，保障旅游收入的有力保障。通过旅游行政执法，规范旅游市场，净化旅游环境，有利于提高游客的安全感和满意度，进而提升游客回头率。同时，根据《2016年国民经济和社会发展统计公报》和《2016年海南省国民经济和社会发展统计公报》数据统计，在旅游收入的GDP占比上，全国约为6%，海南约为17%，海南的比重远超于全国平均水平。旅游业对海南省经济发展贡献巨大，确保旅游收入的稳定增长，对海南经济发展具有关键作用。

二、海南旅游市场秩序的基本状况

自2012年初发生“三亚天价海鲜事件”以后，海南省以加强行政执法力度为中心，大力整治旅游业秩序，旅游业逐步出现好转。特别是自2014年以来，呈现出良好的态势，旅游市场需求旺盛，运行整体平稳、安全有序，旅游美誉度得到进一步提升。由于旅游秩序良好稳定，近年来，海南旅游量逐年增长。下表1统计的是五年来每年10月海南接待过夜旅游者总人次情况。

表1 2012-2016年每年10月海南接待过夜旅游者总人次统计表

以最近五年的10月份为例，除2012年、2013年受“三亚天价海鲜事件”影响，到海南旅游量增长较为缓慢之外。2012年以后，海南全力整顿旅游市场，至2014年旅游整治产生较为明显效果，游客量连续出现了急速增长的态势。其中2016年10月1日至7日，全省共接待游客350.28万人次，同比增长99.08%；旅游总收入51.04亿元，同比增长43.13%①毛雷.海南进一步规范行政机关及执法人员的执法行为［EB/OL］.（2016-10-08）.http：//hi.people.com.cn/n2/1216/1008/c231190-29106494.html.。三亚千古情文化旅游区最大游客承载量为10000人/天，七天之内接待14.41万人次②盘点三亚2016年国庆黄金周“五宗最”［EB/OL］.（2016-10-09）.http://hi.people.com.cn/n2/2016/1009/c231190-29107535.html.。

尽管如此，海南旅游市场秩序仍然面临挑战，行政执法力度仍不能减弱。事实上，现今海南旅游市场违法和侵权现象多有反复，并无杜绝的迹象。以下表2是根据海南省旅游发展委员会官方网站公布的2016年至今旅游行政处罚情况及走势。

表2 2016年1月至2017年5月海南旅游行政处罚情况统计表

从以上表2可以看出，虽然从绝对数量来看，海南受行政处罚的单位和个人似乎并不多，特别是单位（酒店、企业）受到处罚的情况较少。但是这并不意味着海南旅游经营管理已经非常规范。不论是从理论上还是从经验上来说，由于权力寻租、执法不力、政治风险、隐蔽违法等原因，受处罚情况与经营管理的规范性未必形成一一对应关系。也就是说，受处罚少并不等同于违法现象就少。比如，2012年之前，海南旅游市场“零投诉”比比皆是，但“宰客”现象也是最严重的，以至于发生了一顿饭打七折后仍高达9000多元的海鲜账单这样的极端案例。事实上，从上表统计看，自2017年以来，因违法或侵权行为受到处罚的数量呈上升走势。从总体来看，目前海南旅游市场秩序存在的主要问题是：“黑”导游带团并从事导游活动；未征得游客同意私自转包旅游合同；以不合理低价组织旅游活动；擅自改变旅游合同安排的行程；出借导游证；组织旅游活动未与旅游者订立书面合同；旅游企业未在规定期限内备案；未经许可经营旅行社业务；向不合格供应商订购产品和服务等。

三、优化海南旅游市场秩序的法治对策

（一）完善地方立法

从《旅游法》四年多以来的实施情况来看，加快出台《旅游法》相关细则及解释办法已经成为旅游行政执法工作的迫切需求。《旅游法》是一部综合法，大部分条文只是一个框架性的规范，对包括行政管理、民事纠纷等旅游的全部活动作出原则性和方向性的规定，落实到具体的地方仍然需要进一步的解读或地方性法规来细化。就海南目前的情况看，应根据《旅游法》，完善《海南省旅游条例》，重点解决以下涉及执法问题的内容：一是旅游市场管理体制问题（多头管理、政出多门、条块分割）；二是旅游主管部门的体制与职能问题（权责不对称等）；三是旅游行政执法体制问题（部门间缺乏有效的整合）；四是旅游市场监管部门职能发挥问题。

同时，应完善《海南经济特区旅馆业管理规定》。应该说，我国现行的《旅行社管理条例》等下位法与《旅游法》存在冲突之处，亟需完善。因此，当前应加快对《旅游法》下位法的立法和完善进程，有立法权的地方可先行完善地方相关立法，对涉及旅游行政执法方面的法律规定进行细化。就《海南经济特区旅馆业管理规定》来说，还存在以下几个主要问题：一是“旅馆”的范围界定过窄。如第3条关于“旅馆”的范围界定，采取列举式的方法，仅例举了“宾馆、酒店、度假村、旅社、饭店、招待所、酒店式公寓、会所、宿营地”9种类型，并不包括“农家乐”和“提供住宿服务的洗浴、足疗、按摩等经营场所”，因缺乏明确性，可能导致执法人员未能充分利用《旅馆业管理规定》对农家乐和提供住宿服务的洗浴、足疗、按摩等经营场所进行执法。行政执法实践中，农家乐和洗浴中心是重点管理对象，要着力纠正农家乐注重眼前经济利益、缺乏长远考虑和全局规划的现象，以及洗浴中心人员混杂、安全隐患大的问题。二是虽充分强调了旅馆的义务，但未提及住宿旅客的权利，未能有效保障住宿旅客的权利。三是规定了旅馆的义务，但未规定违反义务时的监督处罚措施。如第20条、第21条，规定了旅馆具有“配置消防设施”“定期组织应急演练”的消防义务，但未规定相应的监督处罚措施，导致行政执法缺乏依据。

（二）提高执法队伍准入门槛，加强业务培训

有法可依，还须依法执法。旅游执法队伍的素质和能力，决定《旅游法》等相关法律实施是否到位、决定旅游市场的监管是否得力。这就对旅游执法提出了更高的要求。既要一手抓“入口”，提高旅游行政执法队伍准入门槛，完善人才选聘制度，通过公开招聘和社会化等办法选拔优秀人选；又要一手抓“出口”，加强对旅游执法人员的监管，建立旅游执法测评体系，消除“害群之马”，确保执法队伍素质能力始终保持在较高层次。与此同时，由于旅游业的系统性决定着旅游管理执法的综合性，旅游执法队伍的招聘和考核要注重灵活性和多样性，把真正从事旅游行政执法的复合型人才纳入旅游行政执法队伍。另外，还要把加大旅游行政执法人员的业务培训作为一项长期性的工作来抓，完善培训制度，创新培训方式，拓宽培训内容。在强化执法人员的法制观念和执法意识的同时，引导执法队伍处理好严格执法与文明执法、旅游执法与关联执法等关系，提高行政执法人员素质，切实提高旅游行政执法水平。

（三）推进旅游警察队伍建设，增强执法部门的联动性

虽然目前国内还没有法律法规对旅游警察的概念作出明确界定，但从旅游警察队伍建设的探索成果来看，旅游警察对规范旅游市场，净化旅游环境起到了显著的作用。如前文所述，当前海南的旅游行政执法工作，存在部门沟通不畅，执法效率低下的现象，旅游警察队伍的建设，将有效解决旅游市场中这一负面现象。以三亚旅游警察为例，三亚市公安局旅游警察支队是中国首支旅游警察，旅游警察牵头处理涉及旅游市场的一切案件，为三亚旅游业发展有效地保驾护航。要在海南全省推广三亚旅游警察的经验，加快海南旅游警察执法队伍建设，以旅游警察为执法主体，构建“旅游执法+”工商、交通等“1+N”的联合执法体系：一方面缓解公安警察、工商行政执法部门的执法压力，提高行政执法效率；另一方面也可以大大规范海南旅游市场秩序，改善旅游市场环境，严厉打击制假售假、强买强卖、价格欺诈、商业贿赂等破坏旅游市场秩序的违法犯罪行为，打破旅游监管中“九龙治水”局面，共同维护市场秩序，有效改变以往旅游行政执法效率低下的局面。具体而言可以在景区周边设置旅游警察流动站，这样可以第一时间接受游客报警、咨询和救助，并根据游客提供的线索快速开展执法活动，增加执法的准确性和实效性；也可以在景区设置流动巡逻警员。此外，还可以通过改善景区工作人员队伍建设，提高景区工作人员的法律知识，或者增设旅游警察岗位。由此将更有利于维护海南旅游形象，提高来琼游客的安全感。

（四）加强旅游行业诚信体系建设

完善旅游市场诚信体制，打造诚信旅游理念，需要政府主导，全民参与，进而形成诚信旅游工作的合力。当前，要从规范景区门票价格，整治“零负团费”、虚假广告等，严厉打击价格欺诈和不正当竞争行为入手，加大违法违规行为的惩处力度。连同新闻媒体一道共同做好诚信旅游建设的监督工作，确保诚信旅游工作的顺利开展，透明公开。为了更好地服务诚信旅游建设，需要建立和完善守信激励和失信惩戒机制，如设立诚信信息数据库，建立诚信旅游档案，并形成旅游企业诚信信用年报。对信用较好的旅游公司或企业予以一定程度的奖励和政策性的扶持，对存在突出问题的单位或从业人员予以曝光，并依法联合监管、联合执法、联合惩戒，逐步形成“处处守信、事事方便”以及“一处失信、处处受限”的社会氛围。