关于北京市养老服务的相关研究

徐冬（中央民族大学管理学院，北京 100081）

一、北京市人口老龄化和养老服务现状

（一）北京市人口老龄化概况

北京市第六次人口普查结果显示，从1990年起北京进入老龄化时代。到2014年，北京市60岁以上的人口达321.6万人，占人口总数的14.9%，比上年增长38.44万人，增长率为13.58%。 65岁以上人口达212.3万人，占人口总数的9.87%，比上年增长16.61万人，増长率为8.49%，北京市人口老龄化趋势逐年增加。与2013年相比，60岁和65岁及以上人口占比数值都有所下降，但绝对量在上升。在老龄人口中，2013年北京百岁老人近600人，同比增长8.27%。每十万个户籍人口就有4.5位百岁老人，同比增长0.3人。每十万户籍人口中百岁老年人数排在前三位的是西城区9.1人、东城区6.9人、海淀区4.7人。按城市区域分：首都功能核心区百岁老年人有195人，城市功能拓展区百岁老年人有261人，城市发展新区百岁老年人有88人，生态涵养发展区百岁老年人有45人，每十万户籍人口中百岁老年人分别为78.2人、4.5人、2.7人和2.7人。

北京市老年人口结构变化大致经历了四个阶段：

第一阶段：1953年—1964年。在这一阶段，65岁及以上老年人口数量总量小、占总人口的比重低，且变化不显著。65岁及以上老年人口增长量较小，为22万人。远远小于0-14岁的少年儿童和15-64岁人口的增长量，这两者的增长量均高于200万人。1953年—1964年，65岁及以上老年人口占总人口的比重增长量非常小，为0.8%。0-14岁的少年儿童占总人口的比重增长量为11.4%，15-64岁人口占总人口的比重减少了12.2%。

第二阶段：1964年—1982年。较第一阶段，这一阶段65岁及以上老年人口总量变化大，由31.1万人变为51.7万人，占总人口的比重变化小。本阶段65岁及以上老年人口增长量为20.6万人，较上一阶段略有下降、基本稳定，占总人口的比重的增量约为上一阶段的两倍。

第三阶段是在第三和第四次人口普查之间。1982-1990年，这八年时间中，65岁及以上老年人人数上升，从51.7万人上升到68.2万人，增长了16.5万人，增量超过0-14岁的少年儿童的增量4倍多。65岁及以上老年人占总人口的比重的增量回到第一阶段的水平，但占总人口比重的绝对量不断、缓步增长。

第四阶段是第四次到第六次人口普查，即1990年之后，这一阶段老年人口变化明显。1990-2010年，65岁及以上老年人口的绝对量出现了井喷式增加，几乎增加了一倍。2000-2010年，这一趋势略有减弱，但增量仍达到了563.5万人。本阶段少年儿童下降了49.88万人，下降率为22.82%。这期间老年人数量増长快，增加了约100多万人，平均增长率为51.23%。老年人口比例也在迅速增加，到2010年，老年人口占比已达到8.7%，较1990年高2.4个百分点，由此可见，北京市老龄化程度逐年增加。

（二）北京市养老服务现状

北京市已经计划探索建立长期照护保险制。计划选取和支持试点区探索建立长期照护保险制度，在海淀区延续已经形成了政策性商业保险模式，在石景山区拟增设社会保险试点模式，该模式下在北京市政府补贴20%的保费后（折合人民币每人每月76元），重度失能老人可以享受每月1900元的上门护理服务。

“医养结合”护理模式是指认识养老服务形式多样化并理清关联之后，将老年人的身体检测和诊治服务放在首位，而不是和传统养老模式那样仅满足基本的生活需求。“医养结合”护理模式主要包括五个方面的内容，即服务主体、服务客体、服务内容、服务方式和管理机制。

“医养结合”护理模式的服务主体是指提供“医养结合”服务的组织或机构，包含养老院、社区养老机构、医院、护理机构、老年宿舍等。服务客体是指“医养结合”服务的需求者。通常情况下，对“医养结合”服务需求的人包括身体非常健康、身体状况良好、不健康和难以生活自理的老年人，最核心的需求者是难以生活自理的老年人，主要有残疾人、患有慢性病的人、病症容易复发的人、大病初愈的人等。服务内容是指提供“医养结合”的具体服务形式。具体来说，主要有协助其正常生活、精神抚慰和积极辅助其参与集体活动，此外还包括预防疾病、疾病诊治、日常护理、临终慰藉等一系列的医疗护理服务。服务方式通常有三种形式，包括在养老院或社区开设医疗机构、或者在医疗机构设立养老服务中心、或者将养老机构与医疗机构合二为一。管理机制是指提供“医养结合”服务相关的管理模式和政策制度。通常包含“医养结合”服务设立管理机构、提供管理模式、建立管理制度并落实等。

北京市“医养结合”护理模式发展较好，出现了一大批能够提供较高水平医疗护理服务的养老服务机构。例如，北京千禾颐养家苑养老服务有限责任公司，该公司旗下共设六个养老分院分散于市区。对高龄老人开设医务站或护士站，定期为老人进行生命体征数据测量、建立个人健康档案、控制慢性病。

二、北京市养老服务模式

1、居家养老服务

北京市2015年出台了全国首个地方居家养老服务条例，即《北京市居家养老服务条例》，通过法律手段维护居家养老，成为我国居家养老服务领域的一个示范案例。到目前为止，北京市居家养老服务又有了新进展，出台了许多新条例，明确规定居家养老服务内容涵盖各个方面，其中包括生活类、服务类等，如为老年人提供健康检查、营养早餐、家政服务等，同时也通过对老年人的具体情况进行划分，做到不同情况区别服务，对于独居老人，则更注重陪伴与关心；对于行动不便的老人，则从生活琐事上给予更多帮助，实现老年人身体需求与心理需求都得到满足。条例除了明确居家养老服务的内容，还指明了人民政府的履行职责与监督职能。人民政府应集结各方力量，包括区政府与各区街道办事处，做到最优的资源整合，从而实现全面监督与考核。此外，对于服务领域扩宽到居家养老的企业和社会组织，政府应给予适当补贴，在政策上提供扶持，同时呼吁现有的养老服务机构将服务扩散到与其临近的家庭中，社会各类资源与力量充分配合，实现最佳效果。条例中还包含许多创新型政策，利用互联网技术建立服务平台，实现紧急情况及时呼叫、改善老年人购物限制。同时还要建立志愿者激励机制，对志愿服务进行等级划分，充分调动志愿者服务积极性，积极投身于居家养老服务建设。

2、机构养老服务

机构养老是指老年人在养老机构中安度晚年，北京市近年来在着力推动机构养老社会化。机构养老社会化到目前为止都没有明确定义，许多学者指出机构养老服务社会化是在政府出资与政策扶持下，鼓励社会各界积极参加养老机构与养老设施的构建，缓解当下人口老龄化造成的压力，为老年人提供一个栖息之所。通过机构养老，利用投资主体多元化实现压力分档，通过集思广益实现服务内容的多样性，同时健全市场运行机制，组建更专业化的养老服务团队。

机构养老服务与居家养老服务和社区养老服务在服务内容上并没有本质区别，仅是服务提供的主体变为养老机构，享受养老服务的地点从家庭和社区变为某个特定的养老机构。

3、社区养老服务

2014年7月，北京市西城区被国家发改委、民政部确定为“全国养老服务业综合改革试点区”。北京市西城区面对严峻的老龄化现状，积极整合社会资源，充分利用科技手段，从政策、技术、服务、功能等方面多管齐下，为实现“适度普惠”的养老模式而努力，也为完善大城市中心城区养老服务模式提供借鉴意义。建立完善的养老服务保障体系，为社区养老服务相关工作提供基本保障。一是建立专项制度与专项工作小组，专项小组可细分为养老保障小组、养老服务小组、养老设施建设小组等，利用小组的形式推进社区养老服务工作。二是建立养老专家小组，通过专家构成的智库小组集思广益，制定养老服务相关制度与规范，积极组织开展调研活动，使用科学的手段提高养老服务质量与相关决策。三是建立人大专项监督工作机制，加强对专项小组工作询问与督查，从而建立完善、持久的养老服务体系。

三、北京市养老服务的问题和成因

（一）养老服务标准化程度较低

北京养老服务标准化程度低主要表现在以下两个方面。一是养老服务机构没有评级定等的制度。中国餐饮企业有严格等级划分和评定制度，人人都要吃饭，同样人人都会年老，但是为什么同是服务业，养老服务业就没有这样的标准化评价机制呢？二是养老服务水平没有明确、统一的行业标准。什么养老服务是优质的、什么样的养老服务是劣质的？如果用这个问题去问老年人和家属，一定可以得到一些确切的答案，但是用这个问题去询问不同的养老服务机构和不同的养老护理员，一定得不到确切的较为一致的答案，这就意味着养老服务业行业标准模糊。

（二）养老服务人员水平参差不齐

老年人保障水平的高低首先有赖于老年人保障制度的构建情况，其次要取决于社会经济发展水平和老年人经济能力的高低。一般来说，在老年人保障制度合理、完善的情况下，社会经济发展的整体情况平稳较好时老年人保障水平会相对较高。在此基础上，老年人拥有足够的经济实力，能支付年老时所需的住房、饮食、娱乐等生活费用，又能负担药物、保健、疾病康复等医疗护理费用时，老年人保障水平的高低将完全取决于养老服务业水平发展的情况。相应的，养老服务水平除了由上述制度构建、社会经济水平和老年人经济能力决定以外，在很大程度上受养老服务人员水平的制约。养老服务的实质性内涵是为老年人提供的产品和服务，制度和金钱都不能变成直接供老年人购买和享受的产品或服务。这些产品和服务都要由养老服务人员通过劳动直接生产和提供。因此，养老服务人员的水平直接决定了养老服务的水平如何，进而决定了一个国家或地区老年人保障的水平的高低。北京养老服务人员水平层次不齐，主要表现在养老服务人员整体水平有限，且养老服务人员两级分化情况严重。

四、完善北京市养老服务的思路与对策

（一）政府主体的功能定位

政府在市场经济的发展中始终起着主导作用，是市场经济的规则的制定者和实施者。在养老服务供给市场中政府除了要起主导作用外，还应当是最坚实的参与者和合作者。一方面，从顶层设计的角度考虑，社会保障必须要起到兜底和最基本保障的作用与功能。养老服务是老年人保障的一部分，应当满足全体公民在度过老年阶段时基本服务水平上的服务需求。特别是贫困老年人、病残老年人和失独老年人的养老服务保障是政府必须承担的责任，市场不会自发的保障这部分特殊老年人群体的养老服务需求。另一方面，政府在养老服务供给市场上还应当是合作者，与企业组织、非政府组织充分合作。

（二）企业组织的功能定位

企业是以营利为目的的组织，活跃的企业组织是市场充分竞争的必要条件。市场是养老服务的发展和完善的必要条件，养老服务企业的充分参与是养老服务市场的繁荣和稳定发展的重要保障。养老服务企业在养老服务供给市场上应当充当主体地位，促使养老服务的供给市场充分竞争。企业组织充分参与到养老服务的市场中，可以保证养老服务行业的充分竞争进而带来优质的养老服务、合理的价格定位。企业组织参与养老服务供给市场，能够促进养老服务技能的创新和发展；能够激发潜在的养老服务行业的劳动力数量；能够满足经济条件优越、生活品质要求高的那部分老年群体的需求。

（三）非营利组织的功能定位

非营利组织又称NGO组织，是不以营利为目的、为了实现特定的目标而存在的。非营利组织在养老服务供给市场上应该是：首先，非营利组织能够满足老年人对养老服务的多元化需求。比如低收入群体、农民工群体、犯罪群体年老后，对养老服务的需求迫切等待非营利组织满足。因为他们既不够政府的“低标准”，又不够企业组织的“高标准”。其次，非营利组织在养老服务供给市场中能够弥补政府和企业的双重失灵。政府容易出现“政府失灵”和搭便车的情况，市场由于信息不对称和垄断会也会出现“市场失灵”，非营利组织可以充分弥补这一点。最后，非营利组织可以为养老服务决策提供政策咨询建议。非营利组织能够及时的反应老年人对养老服务的需求和评价，其自身的业务组织的专业性和接触养老服务对象的深入性，能够更好的为政府提供制定养老服务政策的咨询和建议。