新时代党内法规制度建设现代化的路径思考

刘文怡 唐川 刘永红(西华师范大学法学院，四川 南充 637009)

中国共产党作为执政党，其党内法规制度不可避免地从各个层面影响着社会调控和国家治理。新时代加强与完善党内法规制度建设，实现党内法规制度建设的现代化，不仅对于克服党内法规自身的不足，提高管党治党水平，确保党内法规自身的科学性和执行力具有重要作用，而且对于促进社会主义法治体系更加完善以及进一步加强社会主义法治国家建设都具有十分重要的现实意义。

经过长期的实践探索，中国共产党已经形成了包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等形式的党内法规制度体系，2013年5月还制定了具有党内“立法法”性质的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《党内法规制定条例》），对党内法规的制定做了具体的规定。可以说，这些党章、准则、条例、规则等党规党法在新时代发挥了管党治党的积极功效，对于党的事业发展发挥着基石性的作用。

一、当前党内法规制度建设存在的问题及原因分析

实践证明，经过多年的不懈努力，党内法规制度建设从总体上讲已经取得了一定的成绩，对新时代党的建设发挥了十分重大的影响作用，但仍然存在一些问题和不足，主要表现在：

首先，党内法规的立法规划不够。长期以来，党内立法整体规划不到位，党内立法主体各自为阵，致使党内立法“碎片化”现象较为突出。2012-2013年中共中央对新中国成立以来出台的党内法规及规范性文件进行清理时，就发现由于缺乏立法规划，有“许多领域缺少必要的基础主干性的法规，有的领域虽有基础主干性法规，却缺少配套性法规，还有些领域的某些法规存在着相互重复，甚至相互冲突的情形。”①近年来，党内立法规划虽受到一定程度上的重视，《党内法规制定条例》也明确要求“编制党内法规制定工作五年规划和年度计划”规定，但对如何制定五年规划和年度计划，仅有原则性规定。

其次，党内法规起草环节的一些规定较为模糊。例如，《党内法规制定条例》规定党内法规的起草应在“必要时在全党范围内征求意见”、“群众切身利益密切相关的党内法规草案，应当充分听取群众意见”，但究竟是什么“必要时”，哪些党内法规算得上与“与群众切身利益密切相关”，却没有作出相应规定，这无疑为具体实践操作增添了不确定性和随意性。又比如，对起草部门和单位就涉及其他部门和单位工作范围的事项不能取得一致意见时，《党内法规制定条例》只是要求“在报送党内法规草案时对有关情况作出说明”，至于作出说明之后该如何处理，《党内法规制定条例》则没有明确规定。

再次，审批与发布缺乏严格的程序规范。《党内法规制定条例》规定党的代表大会拥有审议批准党内法规的权限，但在党内法规草案审批环节，对于起草部门和单位拒不执行意见和建议的责任却未予明确，而且关于审议批准的权限与党章存在不衔接协调之处。此外，在法规公布环节上，也规定的比较模糊，如公布形式一般只要求以“文件的形式公布”，事实上，一般情形是省级文件只发到县团级，一般党员或外界社会较难知晓。再有对党内法规在经批准后多长时间内予以公布，《党内法规制定条例》亦未明确发布时限，显然这与现代法治精神不甚吻合。

最后，党内法规向国家法律转化不及时。及时通过法定程序将党内法规转化上升为国家法律，既可以增强党内法规的权威性，也可以实现党内法规与国家法律的顺畅衔接。改革开放以来，虽然党内法规和国家法律建设取得长足进步，但仍有不少党内法规没有转化为国家法律，由于缺乏足够的具有国家法律的刚性约束力和国家强制力，一些党内法规在实践中的成效无法得到应有的实现。“党内多以零散的规范性文件或会议决定对法律规定加以具体化，许多领域还存在空白，未能与国家法律相衔接。”②

综上可见，当前党内法规不管是从法规制定方面还是法规适用方面都还存在一定的问题和不足。导致这些问题和不足的原因是多方面的，既包括体制方面的，也包括机制方面的，从总体上讲，我们认为导致党内法规制度建设存在问题和不足，主要有以下两个方面的原因。

一方面，党内法规体系建设的滞后。在《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年）》颁布之前，对于党内立法一直没有整体规划，各立法主体各自为阵，自行其是。虽然制定有一大批法规，但由于缺乏顶层设计，党内法规体系并不清晰，缺乏系统性。由于法规之间相互衔接和配合不够，存在大量的重复、交叉的内容，甚至一些法规内容相互抵触、冲突。

另一方面，党内立法和国家立法界限不清。顾名思义，党内法规是调整党组织及其党员关系的社会规范，国家法律是调整全体社会成员关系的社会规范，二者之间理论上不会逾越各自调整范围。但实际情况却并非如此，在我国特殊国情下，党内法规的“溢出”效力表现的比较明显。近年来，出于高效解决政治、经济和社会事务的问题，党中央和国务院联合发布了不少文件，如2012年《党政机关公文处理工作条例》、2013年《党政机关厉行节约反对浪费条例》等，从党内角度来，这些条例当然属于党内法规，而从国家层面来讲，国务院是行政法规的制定主体，以国务院名义颁布的条例，似乎又属于行政法规之列。这里，以党的立法部门和国家立法部门联合制定的规范性文件究竟是属于什么性质，至目前尚无明确规定，这在实践尤其是在具体司法实践中往往处于不知该如何适用的尴尬境地。

二、新时代党内法规制度建设现代化的路径思考

习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”，新时代加强和完善党内法规制度建设，实现新时代党内法规制度建设现代化，就是要以党的十九大精神为指导，适应新时代党的建设发展的需要，加强党内法规的立改废，建立即时清理机制，有效维护党内法规的权威，以达到更好的治国理政的目的。

第一，加强党内法规制度建设的顶层设计。加强党内法规制度建设的顶层设计就是“要使立法工作有组织、有计划、有步骤的进行，增强立法工作的主动性、计划性和科学性。”③党内法规制度建设的顶层设计主要包括党内法规体系的建设以及党内立法规划的科学编制两方面。一方面，要健全党内法规体系，形成以党章为统领，以党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设为主要构成部门的党内法规体系，并在此基础上加强对党内法规清理力度，从而建立起现代化的党内法规制定体系。另一方面，科学编制党内立法规划。在编制党内立法规划时，应当充分征求各方意见，并根据经济社会发展和民主法治建设需要，认真进行科学评估，有针对性地制定立法项目。同时，建立中央各部门及省级党委制定的立法规划和计划备案制度，以避免不同层级党内法规相互冲突、交叉或重复，进而实现党内法规之间、党内法规与国家法律之间的衔接与协调。

第二，加强对党内法规起草的规范。党内法规的起草是党内法规建立的基础性工作，在形成法规草案过程中，广泛征求各方意见，既有利于充分发扬民主，更有利于提高立法质量。首先，《中国共产党章程》是中国共产党的“宪法”，“ 党章规定着政党最基本的政治主张和组织规程,是政党组织党员开展各项政治活动的法理基础。”④党内法规起草与制定必须以党章作为基本遵循。其次，对涉及修改党的章程、组织机构、党员权利和义务等根本规定的法规草案时，应当“在全党范围内征求意见”。

第三，严格规范党内法规的审批和发布。首先，建议适时修改《党内法规制定条例》，以进一步加大党内法规草案审核机构审核党内法规的权限。规定审核机构在草案与“与宪法和法律不一致”时，应当向法规起草单位提出修改意见，对不采纳修改意见的，可以缓办或退回法规草案，而不是以“向审议批准机关提出建议”的形式将问题推给审议批准机关。其次，建议修改《党章》，进一步细化党的全国代表大会职权，以期与《党内法规制定条例》第22条所列党内法规审批权相协调一致。再次，党内法规发布应借鉴国家法律发布的方式，以扩大党内法规在党内乃至社会的知晓度与影响力。

第四，加强党内法规的立改废以及解释力度。首先，要建立党内立法后评估制度，这是加强党内法规立改废的前提。考虑将《党内法规制定条例》第32条中“可以”改为“应当”，增强党内立法后评估刚性要求，积极开展党内立法后评估工作，为党内法规的立、改、废提供实践依据。其次，要建立定期清理与即时清理机制，建立党内法规即时清理机制。再次，加强对党内法规解释力度，建议在借鉴《立法法》基础上，在《党内法规制定条例》中明确“法规的规定需要进一步明确具体含义的”或者“法律规制定后出现新的情况，需要明确适用法规依据的”情况下，有权机关可以作出解释，及时细化有关要求和程序，使党内法规更具有可操作性。

第五，及时将成熟的党内法规上升为国家法律。在当前我国经济社会正处于转型期，各种新问题、新情况不断涌现的情况下，凡事都欲求通过国家立法来加以调整和规范，既耗时又耗力，而且因条件不成熟难以成为现实。在遵循宪法和法律基本原则、基本精神的前提下，及时在这些亟须规范的领域制定相对灵活的党内法规，为国家立法提供重要实践参考依据就显得十分重要。但是，如果是经过实践检验已经成熟的党内法规就应该及时上升为国家法律。为此，党内立法部门要探索建立与各级人大及其常委会、政府法制部门的联席会议机制，定期对党内法规和国家法律双重调整重大问题开展调研、论证、评估，解决双方在立法工作中协作与衔接问题。对那些党内法规已作规定的比较成熟的且更适宜由法律法规调整的规范，应当通过法定程序向人大及其常委会或政府提出立法建议，及时将成熟的党内法规上升为国家意志并体现为法律规范，实现党内法规与国家法律的有效衔接。