改革开放40年：新疆法治建设的进程与思考

李洪涛

（中共新疆区委党校《实事求是》杂志社 新疆 乌鲁木齐 830002）

法治是治国理政的基本方式，法治进步是政治文明的重要标志，法治健全是社会稳定和长治久安的根本保障。近代以来，中国人对法治的追求已长达一个多世纪，中国的民主法治建设也经历了一个不断发展的过程。中国共产党自成立以来在其97年的发展历程中积累了丰富的革命、建设和改革经验，其中加强法治建设是党带领广大人民群众始终坚持的一项重要任务。建国后特别是改革开放以来我们党领导广大人民依法治国取得了巨大成就。新疆自汉代开始纳入中国版图就成为祖国不可分割的一部分。1949年9月25日，新疆和平解放，开辟了新疆历史的新纪元。1955年10月1日，新疆维吾尔自治区的成立，掀开了新疆历史发展的新篇章，新疆的法治建设也开启了新的发展历程。改革开放以来，新疆经济和社会各项事业得到了迅速发展。与此相适应，新疆法治建设也取得了长足进步并取得一系列丰硕成果，为实现社会稳定和长治久安总目标提供了有力保障。

一、改革开放和新疆法治建设的初步发展（1978年至1997年）

1949年新中国的成立至1978年改革开放的实行是新疆法治建设的探索阶段。新中国成立前夕通过的具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定了中华人民共和国的性质、政权制度、军事制度以及经济、文化教育、民族、外交政策等，并明确指出制定保护人民的法律、法令，建立人民的司法制度。1954年，新中国第一部宪法诞生，对建国初期的立法体制作了重大调整，其规定的一些最根本的制度如人民民主专政制度、人民代表大会制度、民族区域自治制度、生产资料公有制等，奠定了现行宪法的体系结构，也初步奠定了社会主义法制的基础。依据《共同纲领》和《宪法》，新疆成功地建立了民族区域自治制度，形成了依法治疆的基本框架。然而“文革”十年，社会主义法治遭到严重破坏，新疆的法治建设也受到重创。党的十一届三中全会指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”涵盖法治基本精神和依法治国基本内涵的这“十六字方针”，使得我国法治建设出现了根本性的转机，也为后来党依法治国方略的提出奠定了思想基础，新疆也迈向了改革开放以来法治建设的新里程。

1.地方立法工作进入新阶段。在党的十一届三中全会精神指引下，我国的立法工作取得了一系列重大进展。1979年6月，五届全国人大二次会议制定或修订了地方组织法、选举法、法院组织法、检察院组织法、刑法、刑诉法、中外合资经营企业法等七部重要法律。1982年宪法的制定，更具有里程碑意义。其规定了“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，这是依法治国在宪法中的最早表述，初步奠定了依法治国方略的宪法基础。其中，地方组织法的颁布和实施是中国立法史上的一个重要变革，具有重要意义。1979年11月29日，自治区五届人大常委会第二次会议通过的《关于边境管理安全保卫工作的通知》成为自治区历史上第一部地方性法规，也是全国省级人大最早制定的地方性法规之一。按照党的十一届三中全会以后确定的“以经济建设为中心”和“建设有中国特色的社会主义”的指导思想和方针，自治区人大常委会以经济立法为重点，加快了地方立法工作的步伐，同时根据少数民族地区的特点，通过地方立法解决了少数民族地区存在的特殊问题。这一时期，自治区人大常委会共制定、审查批准地方性法规及规定、决议、决定合计324件，自治区人民政府制定规章近280件，这些法规内容涉及法治建设、经济建设、资源管理、环境保护、教科文卫、社会治安、公民民事权益保障、民族宗教管理等诸多领域。

2.新疆各级司法机关恢复和健全。依据宪法和相关法律的规定，新疆各级司法机关恢复重建并不断完善。从1966年的自治区公检法施行的军事管制至1973年的陆续撤销，新疆各级法院、检察院、公安局陆续重建并不断完善。当时这些司法部门的工作人员绝大多数都是从机关、企事业单位抽调而来，虽专业性不高，但司法机关在打击犯罪和保护人民权益中日益发挥重要作用。

3.政府依法行政逐步纳入法律规范的轨道。

1989年行政诉讼法的颁布，是我国法治政府建设的重要开端。1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“各级政府都要依法行政，依法办事。”这是第一次在党的正式文件中提出“依法行政”，将法治政府建设作为法治建设的重点。之后，国家赔偿、行政复议、公务员等法律制度相继建立使新疆各级政府的行政行为逐步被纳入法律规范的轨道。

4.党员干部和广大人民群众的法治观念不断增强。这一时期，邓小平高度重视法制教育，他揭示了法制教育的重要作用，指明了提高全体公民的法律意识和法律修养的根本途径在于教育。从1985年开始，我国开始了大规模的全民普法教育，对加强新疆法制建设起到了重要作用。这些都使全疆党员干部和广大人民群众树立了新的法治观念。

二、开启依法治疆新征程（1997年至2012年）

1997年党的十五大提出了“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”。1999年3月，九届全国人大二次会议通过的宪法修正案正式将依法治国确立为宪法的基本原则。2002年党的十六大提出了“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”的法治原则。2004年党的十六届四中全会提出“科学执政、民主执政、依法执政”的理念。这些表明了我们党依法治国理念的进一步深化和发展，开启了依法治疆的新征程。

1.地方立法的工作力度不断加大。依法治国方略的正式确立，指引了中国特色社会主义法律体系的形成。世纪交替之际，中国实施西部大开发战略，加入世贸组织。在新的形势下，新疆也迎来了新的发展机遇。然而经济活动的倍增需要法律制度的保障，面对新法待立，旧法犹存，自治区先后清理了地方性法规83件，废止了与世贸规则和行政许可法不相符合的5件法律，并加大了对经济、环境、生态、资源方面的立法。之后，自治区在不断完善立法的同时，继续清理同新疆经济社会发展不相适应的地方性法规和政府规章，并将清理工作延伸到地州县市。

2.法治政府建设取得了积极进展。根据《全面推进依法行政实施纲要》提出的“全面推进依法行政，经十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”，以及依据国家行政处罚法、行政许可法等一系列重要法律，一批规范自治区政府行政行为的地方性法规和规章相继出台，信息公开、行政听证、告知和申辩等行政程序相继确立，新疆法治政府建设方面取得初步成果。

3.司法改革不断深化，诉讼程序制度不断完善。适应实施依法治国方略的需要，国家稳步推进司法建设与司法改革。根据最高人民法院先后发布的《人民法院五年改革纲要》和《人民法院第二个五年改革纲要》以及最高人民检察院相继采取的改革举措，自治区各级司法机关致力于改革和完善诉讼程序制度，提高了司法效率，维护了司法权威。这一时期，法官、检察官等法律从业人员职业素养不断提升，从经过地方统一考试，到自治区统一考试，再到国家统一考试，通过不断提高门槛选拔人才使得法律从业人员逐步走向了职业化、专业化。

自治区在立法、执法、司法等方面取得的初步成果，也有力推动了新疆各族人民法治观念的普及。

三、全面贯彻依法治疆、团结稳疆、长期建疆基本方略（2012年至今）

党的十八大以来，全面依法治国取得历史性的成就。特别是十八届四中全会首次以全会的形式明确了全面依法治国的总目标、总路线，为法治中国的建设绘就了新的蓝图。2014年第二次中央新疆工作座谈会召开，以习近平同志为核心的党中央从国家安全战略高度科学分析了新疆工作，确立了社会稳定和长治久安总目标，提出了“依法治疆、团结稳疆、长期建疆”基本方略，这是全面推进依法治国在新疆的具体体现，是对新疆法治建设经验的科学总结。党的十九大报告将“坚持全面依法治国”纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，必将使全面依法治国在新的起点上再造新的辉煌，必将有力推动新疆法治建设的不断完善。

1.科学立法，严抓立法质量。国无法不立，民无法不治。法治建设立法是关键。自治区第九次党代会以来，全疆上下紧紧围绕总目标，全面推进依法治疆。按照党的十八届四中全会提出的完善法律体系、提高立法质量的要求，自治区地方立法和规范性文件的制定严守法定程序、符合宪法法律精神、遵循客观规律、凝聚人民意志，使之更好地与法律、行政法规相配套，与新疆经济社会发展相适应，与新疆特殊复杂的区情相符合，使其更好地服务于新疆的社会稳定和长治久安。首先，加强重点领域立法。习近平总书记在第二次中央新疆工作座谈会上指出“新疆工作做得好不好，最根本的是要看反分裂斗争搞得怎么样”。自治区创新思维，围绕打击暴力恐怖犯罪、反对民族分裂、抵御宗教极端思想渗透等重大事项以及为充分发挥各族群众在反恐维稳斗争中的主动性，构筑反恐维稳人民战线，先后出台了一系列有关反恐、去极端化、网络安全的地方性法规和规范性文件，如《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国反恐怖主义法〉办法》实现了国家立法与新疆具体实际的密切结合；《新疆维吾尔自治区群众举报涉暴恐犯罪线索奖励办法》在鼓励人民群众主动发现、踊跃举报涉暴恐犯罪线索，有效防范和打击暴力恐怖活动，维护新疆社会稳定等方面发挥了重要作用；《新疆维吾尔自治区防范和惩治网络传播虚假信息条例》为规范自治区互联网、手机等信息网络传播秩序，防范和惩治虚假信息扰乱社会秩序的违法犯罪行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面发挥了重要作用；《新疆维吾尔自治区去极端化条例》（以下简称《条例》）是新疆首部去极端化方面的地方性法规，是依法治疆、建设法治新疆的一项重要立法。《条例》将去极端化工作纳入法治化、规范化和日常化管理轨道，为深入推进去极端化工作提供了有力保障。这些地方性法规和规范性文件是新疆运用法治思维和法治手段推动反恐维稳工作逐步实现法制化的重要举措，为依法打击和防范暴力恐怖犯罪、宗教极端犯罪和网络犯罪，提供了坚实的法律保障。其次，把发展经济、改善民生作为实现新疆社会稳定和长治久安的重要基础。自治区紧贴民生，进一步加强有关就业、教育、扶贫开发等方面立法，把经济发展同改善民生、促进社会稳定和长治久安更好地结合起来。

2.严格执法，扎实推进法治政府建设。党的十八大把法治政府基本建成确立为全面建成小康社会的重要目标之一。党的十八届四中全会明确了各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作。党的十八届五中全会强调了要更加自觉地运用法治思维和法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，依法治理经济，依法协调和处理各种利益问题。近些年来，法治政府建设在新疆的实践稳步推进、成效显著。但同时必须清醒看到，新疆法治政府建设在依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力等方面还存在不少问题，在全面正确履行政府职能和严格公正实施法律法规等方面亟待加强。政府机关作为实施法律法规的重要主体，只有带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序，才能不断提高公信力和执行力。要以建设法治政府为目标，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，全面推进政务公开，严格执法资质、完善执法程序，建立健全行政裁量权基准制度，确保法律公正、有效实施。

3.公正司法，深入推进司法体制改革。党的十八大以来，司法体制改革层层推进，渐入纵深。特别是十八届三中全会以来，以司法责任制、司法员额制、以审判为中心的刑事诉讼制度改革等为重点的司法改革的推进，是司法领域触及灵魂的自我革命。自中央部署启动司法体制改革以来，自治区紧紧围绕总目标，立足新疆实际，遵循司法规律，积极探索和全面推动司法体制改革向纵深迈进并取得积极成效。一是突出重点、抓住关键，全力推进以司法责任制为核心的司法体制改革，首批法官、检察官员额制改革顺利完成，职业保障逐步落实，司法责任制改革框架初步搭建；二是全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，确保司法机关办案活动都围绕法庭审判进行；三是统筹推进公安、国家安全机关和司法行政改革，注重与现代科技运用深度融合，充分运用大数据和人工智能技术助推政法工作。另外，为了落实司法责任制，实现权力和责任相统一，倒逼法官检察官提高自身专业能力和职业素养，使得办案由“过得去”向“过得硬”转变，司法公正水平进一步提高，为推进总目标提供司法保障。

4.全民守法，树立法治意识。深入开展普法宣传活动，弘扬社会主义法治精神，增强各族群众法律意识。2012年以来，新疆历经“六五”普法和“七五”普法，将反对民族分裂、维护国家统一和社会稳定作为普法宣传教育的首要任务，使人们懂得法律是底线，也是高压线，知道什么是合法、什么是违法，什么事能做、什么事不能做。无论是谁都没有超越法律的特权，不管哪个民族、不管信仰何种宗教，都必须遵守法律，任何诉求和意愿都必须通过合法渠道表达和解决。特别是领导干部带头学法、模范守法是树立法治意识的关键。自治区依法治区领导小组办公室、司法厅制定的《关于进一步加强国家工作人员学法用法工作的实施意见》要求全区各地要开展党委（党组）中心组定期集体学法，同时加强集中教育培训，把学法用法纳入“文明单位”等创建内容。此外，全区各级领导干部要把法治建设第一责任人履责情况、带头学法守法情况等作为年度考核述职的重要内容。2016年3月，全疆启动公职人员进行网络学法和无纸化考试工作并取得显著成效。正所谓群众对于法制的“正信”，需要我们用法治的“正行”来支撑。

四、不断开创新时代新疆法治建设新局面

改革开放以来新疆法治建设的初步形成、稳定发展和逐步完善历经了从无法可依到有法可依，从有法必依到执法必严的过程。在此过程中，法治观念深入人心，依法治疆已成为全疆自上而下社会各个层面的共识。在此过程中，自治区党委团结带领新疆各族干部群众紧紧围绕社会稳定和长治久安总目标，积累了丰富的法治建设经验，不断开创新时代新疆法治建设新局面。

1.始终坚持党对新疆法治建设的领导。中国共产党领导是中国最强有力的政治实践。自中国共产党成立以来，在领导各族人民争取民族独立、人民解放和国家富强的历程中，已由领导人民为夺取国家政权而奋斗的党转变为领导人民掌握国家政权并长期执政的党。也即在当代中国，坚持党的领导是由其自身的先进性特点和近现代以来中华民族所面临的历史任务所决定的。当前，坚持和完善党的领导，必须增强“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导。

法治国家建设作为中国特色社会主义事业的重要组成部分就必须坚持中国共产党的领导。党的十八届四中全会决定指出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。

坚持党的领导是全面推进依法治疆、建设法治新疆的最根本的保证，体现在领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上，并发挥总揽全局、协调各方的作用。只有在党的领导下依法治疆、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，新疆社会法治化进程才能有序推进。

2.紧紧围绕总目标建设法治新疆。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视新疆工作，坚持从战略全局高度审视和谋划新疆工作。2014年，习近平总书记亲自视察新疆，并主持召开第二次中央新疆工作座谈会，科学分析新疆形势，深刻阐述了新疆工作一系列重大理论和实践问题，指出新疆工作的总目标是社会稳定和长治久安，确定了我们党在新形势下的治疆方略。新疆进入了打牢社会稳定和长治久安坚实基础的关键时期，进入了打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的决战决胜阶段，必须继续坚定不移地贯彻落实党中央的治疆方略，坚持把总目标作为统领新疆工作的总纲，所有工作都要服从服务于这个总目标，围绕这个总目标来展开、来谋划、来推进。当前，新疆复杂的区情、特殊的任务需要法治的规范和引领。围绕总目标坚持依法治疆、推进法治新疆建设就是要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，也即维护社会稳定和长治久安需要通过科学立法来引领、严格执法来落实、公正司法来保障、全民守法作基础。

3.坚持以人民为中心的根本原则。中国共产党从成立时起就将人民的利益高于一切即全心全意为人民服务作为一以贯之的宗旨。这种理念深刻体现在党在不同时期的纲领和政策中，也深刻体现在中国特色社会主义法治体系中。特别是我国宪法规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民”，使得在中国革命取得胜利、中国共产党成为执政党、社会主义制度确立后人民群众翻身作了国家和社会的主人有了宪法基础，使得党领导的法治建设始终得到人民群众的拥护和支持。

习近平总书记在党的十九大报告中把坚持以人民为中心作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的核心内容。他强调：人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业。这些重要论述充分彰显了我们党始终坚持以人民为中心的价值追求和执政为民的责任担当，为把新时代中国特色社会主义推向前进提供了价值遵循。

法律是治国之重器，良法是善治之前提。所谓“良法”就是以人民利益为出发点落脚点，反映民意、为民谋福祉、提高人民幸福指数的“法”。2014年以来，我国对一批具有社会高度关注度的重要法律进行了修改。如为使民众从信“访”走向信“法”，行政诉讼法的首次大修着力解决长期以来行政诉讼面临的立案难、审理难、执行难问题，使得很多的“民告官”案件不再进入信访渠道；用阳光财政管住政府账单而修改的预算法；以重典向污染宣战而修改的环境保护法等都旨在不断地完善中国特色社会主义法律体系。

法治新疆建设是全面依法治国在新疆的实践。依法治疆要始终坚持走群众路线，深入推进科学立法、民主立法，集思广益、凝聚共识，使我们制定的地方性法规、规章在宪法法律的指导下充分体现人民群众的共同利益，增强法规规章贯彻实施的群众基础，保证新疆各族人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，使各族群众认识到法律既是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范，增强全社会法治意识，使法律为各族群众所掌握、所遵守、所运用。

4.依法严厉打击“三股势力”，维护国家安全。改革开放以来，新疆法治建设取得了举世瞩目的辉煌成就。成功实践告诉我们，做好新疆工作，必须毫不动摇地坚持中国共产党的领导，坚持中国特色社会主义道路，坚持民族区域自治制度；必须坚决维护法律尊严、维护人民利益、维护民族团结、维护国家统一，依法严厉打击“三股势力”，确保新疆和谐稳定。

“三股势力”的本质是反人类、反社会、反文明、反宗教的。近些年来，发生在新疆的一系列严重暴力恐怖事件，残害包括宗教人士和信教公民在内的各族无辜群众。大量事实表明，“三股势力”已严重危害国家统一和民族团结，破坏宗教和睦与社会和谐，影响了新疆社会稳定和长治久安。面对这一问题，新疆深入开展了宗教去极端化工作，依据《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国反恐怖主义法》《新疆维吾尔自治区去极端化条例》等相关法律法规，依法严厉打击“三股势力”，取得了显著成效，同时也支持了国际社会“去极端化”及防范打击恐怖主义活动，对维护世界和平作出了积极贡献。

结语

推进依法治疆建设法治新疆，是时代的呼唤，是新疆各族人民的要求，是国家安全的必然选择。改革开放以来新疆法治建设的历程充分说明，新疆在法制建设方面已积累了丰富经验，推进了新疆经济、政治、文化、社会、生态等各项事业不断发展，维护了新疆的社会稳定，促进了民族团结和宗教和谐，为维护新疆意识形态领域安全提供了重要保障，为社会稳定和长治久安总目标的实现打下了坚实基础。