中国城镇化进程中不协调难题及对策研究<br/>——基于协调发展理念

中国城镇化进程中不协调难题及对策研究
——基于协调发展理念

2018-04-01东南大学江苏南京210096

四川行政学院学报 2018年2期

文（东南大学，江苏南京 210096）

一、引言

改革开放以来，中国城镇化飞速发展，并取得了辉煌的成就。在2011年，中国城镇化率首次突破50%关口，达到51.27%，这是中国社会结构的一个历史性变化，表明中国已经结束了以乡村型社会为主体的时代，开始进入到以城市型社会为主体的新的城市时代。［1］同时，我国城镇化进程在近几年仍然保持着快速推进的状态，足以证明城镇化已成为中国当代最重要的社会趋势之一。因此，如何形成科学合理的城镇化模式，确保城镇化的质量成为新时代发展的重大课题。

习近平总书记在深入推进新型城镇化建设工作上强调，“城镇化要坚持以人为本为核心，发挥创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的引领作用，更加注重提高户籍人口城镇化率，更加注重城乡基本公共服务均等化，更加注重环境宜居和历史文脉传承，更加注重提升人民群众获得感和幸福感，要遵循科学规律，加强顶层设计，促进中国特色新型城镇化持续健康发展。”［2］本文旨在剖析协调发展理念与中国城镇化之间的内在关联，厘清我国目前城镇化存在的不协调问题，并以协调发展理念为指导提出一些解决问题的新思路。

二、协调发展理念与城镇化的价值契合

（一）协调发展理念是中国城镇化的历史追求

中国悠久的历史催生了璀璨的文化，城市建设和发展作为传统文化中的关键部分，它体现了中华民族在社会管理上的智慧和水平，成为我国古代经济发展的重要标志。自宋以降，我国便开始了城镇化进程。随着独立手工业和商业的发展，及至明清，社会生产力发展进一步推动了城镇化的进程。［3］从整体来看，中国古代城市与农村的分割往往出于政治的需要，城市因为地理战略位置、经济发展水平和文化思想中心等优势，成为了各朝各代管辖统治的重点。而农村作为小农经济的重要基础、社会的本源，农村和城市的地位和作用在我国古代不分伯仲。限制人口的自由迁徙及重农抑商的基本国策提高了农村及农民的政治地位，来保证城市与农村处于一种平衡状态。

从城市本身出发，我国古代城市在规划和建设阶段也十分重视协调。在城市规划阶段，由于中国古代哲学的兴盛，儒家、道教与佛教等哲学早已渗透到城市规划的各个方面，实现人与自然的和谐统一是古代城市规划的不懈追求。中国古代城市在选址之前，会详细地勘察当地的地形与水文情况。地形地势优越，水源丰富、河流畅通的地方，成为城市的机率越大。［4］在利用地形方面，南北方的规划布局截然不同。北方地势平坦，以平原为主，城市规划大同小异；南方地形复杂多样，江河山丘夹杂分布，城市布局风格迥异。在城市的建设时期，因为宗法制强调“尊卑贵贱，亲疏有别”，我国古代城市在不同的区域建筑在形制、功能与规模上差异明显。在政府的规划主导下，人人各安其位，建筑错落有致，实现了人与人、人与建筑的和谐共生。由此可见，协调发展的观念早已融入我国早期的城市发展历史中。

（二）协调发展理念是中国城镇化的内在需求

尽管中国城镇化已经取得了显著的成就，但在发展进程中的不协调问题逐渐凸显，并成为困扰我国城镇化进一步发展的难题。其主要体现在三个方面：第一，城市与农村的发展不协调。由于城市化建设初期受到苏联模式的影响，致使盲目追求城市的规模，而忽略了国情与本土化特征。尤其是户籍制度的确立，使得城乡二元结构成为掣肘城镇化的根由。第二，经济发展模式的不协调。长期以来，三大产业的不合理布局也使得城镇化在不同时期、不同地域呈现出不同的发展模式。第三，区域发展上的不协调。地域优势、经济发展水平、就业机会等先天差异导致东部地区在城镇化进程中一直处于领跑地位。而中西部地区由于基础设施落后、劳动力大量外迁，则陷入了“发展缓慢—人才流失—发展缓慢”的恶性循环，进而影响到了我国城镇化整体的质量和水平。

由不协调带来的主要问题使得农村与城市、东部与西部在城镇化进程中的结构性问题难以破解。例如：大量的农村人口涌入城市，导致城市人口的迅速膨胀，而城市现有的公共服务、公共资源及公共投入都难以承载和应对。此外，由于农民受到户籍和土地制度的双重制约，即便是他们可以进入城市务工，但是难以真正融入到城市生活，农民在医疗、教育和社会保障等方面仍然无法逾越城乡二元结构的鸿沟，无法获得与城市居民同等的待遇，因此大量人口涌入城市，导致“城中村”现象普遍出现。此类情况不仅制约城镇化的有序推进，也使得三农问题不能从根本上得到解决。同时，不协调的发展模式也给城市的繁荣与稳定带来沉重负荷。因此，协调发展理念符合中国城镇化的内在要求，指导处理好不同主体、不同领域、不同层面的关系，形成具有中国特色的发展道路，实现可持续发展。

（三）协调发展理念是中国城镇化的时代要求

截至到2015年，中国的城市率达到56.1%，相当于中等发达国家的水平。但是，隐藏在这些成就背后的负面作用，诸如环境破坏、资源浪费、水土不服等挑战，严重阻碍了中国城镇化的健康可持续发展以及实现城乡融合的历史进程。当然，城镇化问题不只是在中国存在，其他国家在现代化的进程中也依然出现过类似问题。在全球化的大背景下，国家与国家之间的联系愈发紧密，科技、经济的全球地域化，为我们解决相似的问题提供政策和技术上的便利。日本作为东亚的先发国家，其在城镇化的进程中也经历了快速发展时期，也曾面临着许多问题。基于避免让城镇化问题影响整个国家的结构及战略布局的考虑，日本政府提出了坚持统筹兼顾、协调发展，采取宏观调控与市场调节相结合，自然保护与经济发展并重的措施，实现了城镇化质量与速度并举的目标，得到了世界的认可。［5］

2015年4月，习近平总书记在健全城乡发展一体化体制机制进行第二十二次集体学习中指出：“推进城乡发展一体化要坚持实事求是，从我国的自然禀赋、历史文化传统、制度体制出发，既要遵循普遍规律、又不能墨守成规；既要借鉴国际先进经验、又不能照抄照搬。”［6］这也就是说，我们并不排斥借鉴学习他国有益经验，只要是对解决我国城镇化问题有助益的政策，我们都愿意吸收。在某种程度上，协调发展理念就是要求我们借鉴国外的经验教训，做到国外经验与具体国情两手抓。只有坚持以协调发展理念为指导，中国城镇化道路才能行稳致远。

三、当前中国城镇化模式存在的主要问题

（一）城市权利意识薄弱，城市居民参与度低

近年来，城市权利这一概念逐渐得到学界的重视。美国学者大卫·哈维提出城市权利是指“一种对城市化过程拥有某种控制权的诉求，对建设城市和改造城市方式具有某种控制权的诉求，而实现这种对权利的控制权需要采用一种根本的和激进的方式。”［7］在我国，由城镇化伴随而来的城市权利长期受到城镇发展的抑制，城镇化进程中人的主体地位日益受到挑战。

城镇化在为人类创造了新的地理空间的同时，也在为人类创造着新的社会生态空间。城市的治理必须以特定的城市权力为依托，形成独特的价值理念，强调赋予城市公民以特定的自由与权利，实现城市居民的福祉，而这也正是城市权利的价值所在。从整体看来，我国城镇化进程的历史转变是对公民城市权利诉求的反应，我国城镇化历程的大方向也是努力实现权利与供给上的公平与正义。然而，当下进城务工人员在日常生活工作、享受公共资源等方面与城市公民相去甚远，这一情况加深了城市居民之间的隔阂。此外，目前我国城市公民的城市权利没有得到有效落实，在很多社会公共事务的决策上所起的作用较小，参与程度偏低，城市居民利益受损的现象层出不穷，城市公民的主体地位没得到完整体现。

统计显示，到2014年，从城乡结构角度看，城镇常住人口74916万人，乡村常住人口61866万人，城镇人口占总人口比重为54.77%。［8］实际上，按照常住人口统计的“城镇化率”明显高于我国实际户籍人口“城镇化率”，大约2.5亿的农民工则是其差额所在。可见，数量庞大的农民工群体并没有完全享受到城镇居民完全平等市民权利与公共服务，因此，提高实际城镇化率势在必行。同时，也要避免部分地方政府单纯追求高城镇化率而搞的“形象工程”，否则就会加剧社会问题的积累。

（二）政府主导色彩浓厚，忽视城市发展规律

在政府政策引导下而形成的城乡二元对立的户籍制度的弊端在于人为地割裂了城市与农村之间的利益联系，阻碍了发展资源的自由流动。1985年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》中规定，除特殊情况外，农业户口不能转为非农业户口。随后附加在户籍制度的基础之上的住房、医疗、教育、就业和社会保障等诸多隐形福利，导致城乡之间的不平等逐渐扩大。同时，国家为了满足战略需要，决定优先发展重工业。国家对公共产品实行差价制度，以农民群众利益为代价支持城镇化与工业化的发展，客观上导致了乡村发展的滞后。

改革开放以后，一方面，国家开始将工作重心转移到经济建设方面，为了提高城市的竞争力与活力，国家积极倡导中小城市的发展。固然取得了一定成绩，但是由于缺乏对城市发展规律的充分认知，中小城市并不清楚自己的定位，在发展中也陷入了盲目追求城市扩大的怪圈，一味地力争建设成为大城市，扩大商业投资和政府财政补助的规模。城市发展过程中的盲目性与聚集效应的自发性导致“大城市病”产生，交通拥堵、环境污染和住房紧张等问题成为困扰我国城镇化水平提高的主要原因。

另一方面，中小城市的发展过度依赖于政府的财政补助，没有形成发展的内在持续动力。为了缓解大城市的压力，各级政府通过财政投入、政策倾斜和制度管制等方式刺激周边中小城市的发展与卫星城的兴起。但是中小城市的基础设施建设、公共服务的提供严重依赖于政府财政拨款，加剧了城市发展定位模糊性与不确定性。在政府的号召下，“国际化大都市”成为过去一段时间内中国城市建设发展的主要目标，照抄照搬西方的大广场、大商场和大公园等模式，拆毁了大量珍贵的历史建筑，城市发展变得千篇一律，毫无特色。不科学的城市发展模式不仅减少了政府对其他领域的财政投入，也加重了政府的财政压力。

（三）人口土地发展失衡，半城市化问题严重

长期的“唯GDP论”影响了政府决策的科学性和合理性，GDP一度成为地方政府官员政绩考核的唯一指标，在招商引资和发展第三产业等措施收效不明显的情况下，出售土地成为了地方经济增长的主要动力。因此，中国实际城镇化与数据统计的农用土地流转并不一致。根据《全国土地利用总体规划纲要2006—2020》显示，中国人均耕地面积为1.4亩，不足世界水平的40%，优质耕地更是只占圈地耕地的33%，耕地后备资源又有60%都分布在水源不足或生态脆弱地区。与此同时，全国城镇空闲土地近400万亩，工业项目容积率为0.3-0.6，平均用地出产率远远低于发达国家水平。［9］总而言之，在政府的推动下，城镇化对土地的需要被放大了，同时城镇土地的浪费也降低了土地利用效率。

在我国城镇化进程中，不仅存在着土地资源浪费的现象，还存在着进城人口城镇化滞后的现象。究其原因主要在两个方面：一方面，地方政府在征收土地的过程中忽略了农民的利益，没有建立起保障失业和失地农民劳动权和财产权的机制，也没有建立起城乡一体的土地流转程序和标准。原土地使用主体获得的征地补偿款与政府有偿出让给建设单位的定价相差巨大，致使原土地使用主体无法按照城市建设用地的价格在城乡统一的土地市场出让土地，很多农民在征地补偿后由于获得的补偿款太少，无力在城区购房，居无定所使其成为社会安全的隐患。另一方面，新市民阶级难以真正融入城市生活，他们的生活幸福感大打折扣。失地农民进入城市，在生活习惯、价值观念与人际交往等方面存在很大差异，他们难以适应城市生活，新老市民之间存在着“心理鸿沟”。并且由于受教育水平低和职业技术素质弱，新市民面临巨大的就业压力。而在城市工作的过程中，因地域歧视等原因，他们无法完全享受城市发展带来的便利。这些因素无疑都加大了他们真正融入城市的难度，导致“半城市化”现象日益严重。

（四）城市管理水平低下，缺乏科学系统规划

城市的优势地位不仅加快了人口的聚集，也加大了城市的管理难度。当下我国的城市基础设施还不完善，政府的服务水平有待提高，如何妥善解决因城市人口膨胀所带来的问题已经成为亟需解决的难题。

首先，在城市交通方面，我国人均道路面积不足，城市人均道路面积的增长速度明显落后于城市交通总量增长，截止2014年中国城市人均道路面积为15.43平方米，同比增长3.16%，而同期民用汽车拥有量为14598.11万辆，同比增长15.22%。［10］由此可见，城市拥堵主要因为私家车的数量迅速增加使得道路饱和度趋于顶值，居民出行时间不断增长，严重影响城市生活的质量。同时，城市公共交通数量不足，覆盖面窄的问题也加剧了城市拥堵，城市公共交通在运营效率和经营管理仍有许多不足之处。其次，城市的发展对环境造成了巨大的破坏。在水资源方面，中国城市的缺水问题尤为突出。根据不完全统计，全国600多个城市中，有400多个城市供水不足，其中110个城市处于严重缺水状态。缺水原因不仅因为自然降水的稀少，还在于水资源污染严重。［11］而城市的土地和空气的污染情况同样不容乐观，城市土壤酸化和雾霾天气越来越频繁。

再次，我国大部分城市的发展规划通常会受到领导个人意志的影响，而领导由于任期等原因导致了城市规划缺乏连贯性。部分城市的管理者对城市发展及功能定位方面缺乏科学长远的规划，没有结合城市的区位优势及实际水平，而是照抄照搬一些成功城市的模式，再加上自己的价值偏好制定出所谓的城市发展规划，严重违背了城市发展的客观规律。此外，在城市建设中，重视速度忽视质量也是问题之一。国家发改委在一份城市规划中明确提出要在未来几年内，在中西部地区打造十个城市群。但实际情况是中西部地区城镇化进程缓慢，发展城市群的时机尚不成熟。盲目扩建城市群，破坏了城市间的吸引力，无法形成发展合力，反而浪费了大量资源。

四、我国城镇化协调发展的路径探索

中国城镇化在发展过程中出现了诸多问题，关键在于没有协调处理好城市不同主体、不同事务、不同层面之间的关系。本文认为解决城镇化进程中的问题，必须坚持协调发展理念，以增加人民福祉为导向，努力提高城市生活的满意度和幸福感。

（一）协调城市权利与城市发展，始终坚持以人为本

我国城市经过数十载的发展，在硬件设施上与发达国家的城市相比也不遑多让。但是，城市居民权利的落实仍然任重道远。维护中国城镇化发展过程中的城市权利，需要从以下三个方面进行探索。

首先，进入城市的权利。原先固有的城乡二元体制难以满足发展的现实需求，虽然城市的进入难度近几年有所降低，但依然存在。落实进入城市的权利大致可以分为两个方面，一是政府要处理好农村与城市的关系，认识到农村与城市二者之间关系的互动演变，推动城乡一体化建设，减少人口流动的政策障碍。在农村劳动力向城镇转移和集聚过程中，应逐步放宽中小城镇的落户条件，使在城镇稳定就业的农民有序转变为城镇居民，实现农民工市民化。二是发挥市场作用，建立健全农村市场经济运行机制，保证农村的优势资源在市场中的优化配置，实现城乡市场公平交换，是打破城乡二元对立机制的根本保障。

其次，城市生活的权利。实现城市权利的过程中，自由进入城市只是第一步，更重要的是改善城市生活的质量。提高城市居民的生活幸福感与满足感，一方面要营造包容和谐的社会文化氛围，逐渐消灭歧视和不公平的现象，填补新老居民之间的心理鸿沟，让进城的农民感受到城市的包容与友好，打消他们的怀疑与恐惧，实现原子化个体的再组织化，从而稳定社会秩序。另一方面要为从农村进入城市定居生活的农民提供就业机会，根据马斯洛的需要层次理论，只有拥有稳定的经济收入来源和适宜的居住环境，才能让进城农民追求更高层面的需求，加强他们的城市主人翁意识。同时，要在这些农民居住较为集中的区域建立学校、医院与广场等公共场所，并严格控制相关收费标准，彻底解决他们的后顾之忧。

再次，城市发展的权利。随着城市民主政治发展进程不断加快，城市居民的权利得到进一步落实。从政治权利上看，多元主体的城市政治参与模式逐渐形成。在城市的日常管理中，我国政府引入了听证会制度，扩大公民民主参与政府决策的渠道，加强公民的主人翁意识，从而实现城市权力配置优化的目标。从经济权利来看，需要发挥好社会保障制度的“保护网”作用，给居民安全向上发展的自由与空间。同时，切实保障城市居民在城市就业的权利，不断完善城市的再分配机制，促进公平发展。从文化权利来看，要重视城市和谐文化建设，发展人民群众喜闻乐见的大众文化，满足居民日益增长的文化需求，进一步提高居民的受教育水平，实现人的全面发展。

（二）协调政府调控与市场调节，尊重城市发展规律

实现城市健康可持续发展，必须尊重城市发展的内在规律，协调好政府与市场的关系，充分发挥有形和无形的“手”的作用，不断深化改革。但是，我们需要清楚地认识到两者都有其自身难以克服的弊端，实现新型城镇化这一宏远目标需要协调发挥好两者的优势。政府需要认真学习城市化的相关理论，准确认知并把握城市发展的基本规律，发挥好城镇化进程中的调控作用，运用宏观调控和长远规划等手段来弥补市场调控的不足，推动城市结构布局优化升级，协调城市不同区域、不同城市之间的发展，逐渐完善城市基础设施建设和提高城市公共服务的质量和水平，为城市发展制定科学的规划，完善顶层设计。具体而言，城市作为国家经济的重要动力，必须利用好城市发展的集约性与规模性，优先创造效益发展城市，发挥城市在经济发展中的带动作用。根据不同城市的具体情况，在现有的物质基础、交通情况和市场前景的基础上，进行科学分工与职能分配，因地制宜地规划好各城市的战略前景和发展方向，避免重复建设、铺张建设和随意建设。与此同时，警惕市场在城市发展中的不利影响，履行好政府宏观调控的职责，保证公共产品与公共服务的供给，推动中国城镇化体系中的规模重组与空间重组，协调好小城镇、中小城市与大城市的布局，重视都市圈与城市群的领导作用，通过不同要素的聚集效应，实现中国城市体系建设的高端化，带动国家竞争力。［12］

发展完善社会主义市场经济，重视市场的作用。首先，需要建立健全中央调控与地方调控相结合、以中央调控为主的宏观经济分层调控管理体系，建立健全以国家计划为依据的经济手段、法律手段和行政手段相配套、以经济手段为主的宏观调控手段体系，规范市场行为。其次，城镇化进程中合理运用市场聚集资源，实现人力资源、物质资源与空间资源的合理配置，大力发展规模经济，努力达到帕累托最优效果。同时，发挥市场优胜劣汰的竞争机制，提高我国城市发展的质量与竞争力。城市经济作为城市全面发展的基础，必须取得跨越式发展。而市场对城市经济发展拥有“敏锐的嗅觉”，能对城市的经济体制做出准确的判断，重视并发挥市场的能动性，可以形成不同区域的城市合理竞争、相互协作的新局面。

（三）协调土地城镇化与人口城镇化进程，完善法律制度规范

人口与土地的失衡成为我国城镇化进程中的根源性与深层次的矛盾，严重困扰了我国城市化的质量与效益。为了实现城市的可持续发展，政府必须加强宏观调控，保证土地城镇化与人口城镇化步调一致，共同发力。

一方面，合理分配城镇化过程中农地流转的经济利益，制定适当的征收补偿标准。随着社会主义市场经济的发展，物价水平也逐渐上涨，然而我国土地流转的补偿费用仍旧沿用多年前的标准，因此农地流转的征地补偿标准中土地补偿费必须改革“单纯补偿平均年产值的倍数的旧标准，重视并发挥市场的杠杆作用，将目前的市场价格与物价水平等多项指标同时纳入补偿标准，确保农村土地和城镇土地同权同价。”［13］同时，政府需要根据该区域土地的地理区位因素，流转后用途及征收后用地用途带来的增值效应，灵活制定补偿标准，允许合理的扩充和调整，着重解决农民的就业和社会保障等问题。此外，应当健全土地法律法规、整合土地政策管理机构，实现城乡土地政策一体化。要结合我国农地流转中出现的新情况，完善相关法律法规和政府条例，针对原先的法律漏洞进行补充，规范当地的农地流转市场；完善农地流转纠纷的司法救助工作，为农村土地流转双方提供法律保护；成立专门政府组织机构，形成规范、高效的流水式办理流转程序，提高土地流转的效率。

另一方面，针对我国城市常住人口与户籍人口的巨大缺口，解决农民工的市民化问题迫在眉睫，所以户籍制度改革势在必行。在利益关系与户籍制度镶嵌在一起的客观前提下，户籍制度改革必须慎之又慎。总体而言，户籍制度改革需要在中央政府的指导下，剥除附着在户籍上的福利，恢复其管理职能。具体来看，“三步走”战略成为可行之策。第一步，打破城乡分割下的农业与非农业户口管理体制，建立统一的户口制度。同时将现行的以家庭为单位的户籍登记制度过渡到个人本位的人口登记，以适应个体快速流动的具体国情；第二步，完善户籍制度改革的配套措施。抛开嵌入户籍制度的二元制度，户籍制度本身是十分单纯的。因此，户籍制度改革并非废除户籍制度，而是逐渐消除其他二元体制所导致的不公平，实现劳动就业、薪资待遇和子女上学等附加利益的平等化；第三步，合理运用公共财政，为户籍制度改革提供物质基础。需要明确中央与地方的财政分配体系与政府职能，确保地方政府有能力履行好职能。

（四）协调城市科学规划与领导个人意愿，提高城市管理水平

习近平总书记在全国城市工作会议上明确指出，“在城市规划中要避免行政长官的意气用事，尊重城市发展的规律。”［14］因此，在城市发展过程中，领导自身需要加快转变思维模式，紧抓城市发展的核心要义，有针对性地规划好不同城市的发展蓝图，提高城市管理的能力与水平。

在城市规划与发展层面，政府应主动邀请城市居民、被规划企事业单位、建设方、管理方参与城市规划过程，将城市地理环境、文化特色、功能定位等多种因素纳入考量范围，加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性及文脉延续性等方面的规划和管控，保留城市特色基因。当规划经过批准后要严格执行，确保规划的连贯性。其次，政府要改革创新规划理念和方法，增强规划的科学性与合理性，不断完善城市设计，提倡城市修补，而非动辄对城市进行大改大建。此外，政府要健全依法决策的体制机制，对事关城市发展的重大问题要进行深入研究和周密部署，把公众参与、专家论证、风险评估等确定为城市重大决策的法定程序，坚持协调各方共同推动城市发展，推动政府、社会、市民同心同向行动，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。最后，政府在制定发展规划的时候，要全面落实问责制度，对做出不利于城市健康发展决策的主体进行问责，明确权利与义务的关系。

在城市管理与服务层面，政府要创新城市治理方式，紧抓城市管理和服务的重点，改变过往粗放型的管理方式，注意加强城市精细化管理，从而提高城市居民生活的满足感与幸福感。近几年来，我国城市发展决策中民众参与的主动性与积极性愈发高涨。但相对而言，市民对于政府行为的监督和对城市管理信息的理解上，仍然稍显薄弱。为此，不仅需要不断提高市民政治素养，保护市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业、市民和非政府组织通过各种渠道参与城市管理，构建多元主体参与的城市治理结构。还应通过进一步丰富信息流通途径，完善信息传递和交流机制，形成积极参与城市管理的良好氛围，促进政府、市场和社会的互动发展，才能真正提高城市管理的效率和水平，打破传统网格化管理模式下行政力量占据主导地位的局面，形成良性互动、深度合作的多元主体治理机制，让善治成为我国城市治理的新常态。

五、结语

我国城镇化率已经突破了50%大关，而且近几年城镇化依然保持较猛的势头。如何实现城镇化的健康可持续发展成为新时代的重要课题。面对城镇化进程中城市权利视角缺失、政府主导色彩浓厚、人口土地发展失衡和城市管理水平不足等突出问题，需要贯彻创新发展理念，坚持以人为本的新型城镇化核心理念，实现城市权利与城市发展、政府调控与市场调节、土地城镇化与人口城镇化、科学规划与领导意志四个层面的协调，完善城市治理体系，提高城市治理能力，真正走出一条具有中国特色的城市发展道路，为我国实现全面建成小康社会提供良好的社会基础。

参考文献：

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