特色小镇建设中的标准化引领方式探讨*

谢丹超 ，胡一俊 ，李 娜

（1.宁波市标准化研究院，浙江 宁波 315100；2.宁波大学 法学院，浙江 宁波 315211）

随着我国城镇化建设的深入开展，各地都在探索小城镇如何推进产业发展、优化人居环境，保证发展的质量和效益，形成了一些新型城镇建设样本，特色小镇就在其中。当前，我国步入适应经济新常态，实施供给侧结构性改革、推进科学发展、绿色发展的重要时期，在特色小镇这一新的改革试验中，标准能够发挥更加积极的作用。

一、特色小镇的政策源流缕析

在长期的历史发展中，世界各地孕育出一些别具特色的小镇，比如闻名世界的达沃斯小镇（瑞士）、普罗旺斯小镇（法国）等。这些小镇有着极具个性的产业、丰富多彩的文化、令人向往的生态环境[1]。在我国，特色小镇在不同场合的使用方式有所不同。在学者们的著述以及一些省份的建设过程中，将特色小镇定位为既不同于传统的镇域行政区划，也不同于单纯的产业区，而是独立于城市市区之外，在产业发展、文化背景、旅游资源、社区功能方面具有突出特色的地域空间载体[2]。而根据国家发改委、建设部等部门下发文件要求，特色小镇是在现有建制乡镇的基础上实施的产城融合示范区建设。

《国民经济和社会发展“十三五”规划纲要》提出：因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇。2015年，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部发出《关于开展特色小镇培育工作的通知》，决定在全国范围内开展特色小镇培育工作。提出到2020年，培育千个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。与之相类似，各地也密集出台支持特色小镇发展的文件和政策，2011年，云南省政府下发了《云南省人民政府关于加快推进特色小镇建设的意见》，启动了包括现代农业型、工业型、旅游型、商贸型、边境口岸型、生态园林型在内的150个特色小镇的建设发展。2015年4月，浙江省政府出台了《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》，对特色小镇的创建程序、政策措施等做出了规划。可见，特色小镇是新型城镇化建设和推进产城融合的重要试验田。

特色小镇是一种新的经济社会复合体。与以往的镇域经济相比，特色小镇的特色在于产业和城镇要素之间形成不可或缺的联系，产业空间与社会空间相互协调，产业优势明显、基础设施以及公共服务配套到位，做实产城融合，在镇域范围内打造真正宜居宜业，可持续发展的良性格局。相比传统的工业文明，生态文明是特色小镇的一张亮眼的名片。历史文化积淀和科技创新魅力也使得特色小镇更令人向往。可以将其形象的归纳为“产、城、人、（环）境、（古、创）意”五维合一。

与以往的城镇化建设相比较，特色小镇建设更加全面、精准。在特色小镇建设中，有关部门总结出“五化指引、市场主导、规划先行、标准引领”的原则。可见，标准化建设对于特色小镇培育的重要性。

二、特色小镇建设的标准支撑情况及其局限

在特色小镇推进过程中，标准体系的构建和实施发挥了积极作用。标准既是特色小镇顶层设计的有机组成部分，同时也是动态约束机制，其目的是为特色小镇推进提供详尽、透明的行动指南，科学分解任务目标，固化运行流程，合理配置资源力量，避免决策随意性和人为因素，有效防止特色小镇的规划、计划在执行中走样，有力的调控计划的刚性约束和执行中的自由裁量空间，使各方主体统一认识，同向而行，为特色小镇建设增能。

标准对特色小镇建设的引领非常广泛，对解决好设施建设、土地利用、人口规模、产业分区等要素的合理运用问题，充分发挥城镇传统、地理资源和新引入资源的优势，并使要素与要素之间、要素与结构之间、结构与系统之间良性互动有重要的作用，可以使特色小镇的治理路径更科学化。国内外目前在特色小镇标准体系的界定方面还没有专门的研究，但在城市建设管理标准体系、产业园区标准体系、智慧城市建设标准体系、文化旅游产业等领域有一些较成型的模式可以供我们借鉴。我们认为，标准化对特色小镇建设的指导和促进效应还不够突出，主要反映在：

（一）产业集聚和有质量发展的标准不充分

在一些地方，过去为了发展城镇经济，规划建设了一些工业区，为追求招商引资数量而吸纳了一些“低小散”企业，导致超过地域和环境承载力，加上企业自身竞争力下降，导致企业发展势头不好。有些地方的企业甚至以低质、低价、压榨劳动者、污染环境等方式来开展竞争，破坏投资环境，引发环境公害，比如一些名声在外的“假货村”、“垃圾村”[3]。同时也造成公共产品的供给不足，创新活力不足，城镇区划内人均公共绿地面积、每万人学校数、卫生机构数量、公共交通出行分担率、废水垃圾处理率等指标滞后，更导致环境污染修复治理的困难加大，与绿色发展背道而驰。

（二）产业发展速度和城镇建设发展速度不一致，缺乏调适两者速度关系的标准

一些城镇在工业发展过程中集聚了大量的人口和企业，久而久之，也在工业区周边形成了自发性生活区。由于缺乏先期的科学规划，生产区和生活区犬牙交错，降低了城镇居民的生活品质，影响了镇容镇貌，加大了城镇管理的难度[4]。人口、厂房和建筑的迅速膨胀，导致交通通信、水电气污等公共基础设施超负荷运行，城镇功能发挥所必须的生产性服务业和生活性服务业未能同时设计、同时建设、同时运营，同步扩容，无法跟上人口增长的速度和产业发展的需要，带来公共产品稀缺困境。

（三）与产业相配套的服务业标准数量少

新崛起的城镇都是改革开放之后的产物，而非历史的布局。与历史较久远的老城区相比，这些新城镇在某些方面有明显的劣势，比如缺乏大中型商业场所、缺乏优质的教育、医疗资源。城镇建筑虽新，生产效率虽高，但生活便利程度普遍不高、优质服务供给能力相对不足，民众的生活获得感不强，城镇的吸引力不优厚[5]。与传统城镇相比，工业独大，住居功能受限；只宜业，不宜居；厂房内喧哗，街道上冷清，导致有产无城。

（四）生态环境标准还需进一步细化

当前，一些发展速度快，产值高的小城镇面临共同的问题，即严峻的生态形势，高难度的环境治理任务，一些地方全流域断面的水质长期恶劣，无法达标。有些地区工业排放导致的灰霾污染常年不断。一些高耗能企业拉高了所在地区的单位产值能耗，很难完成节能减排指标[6]。一些高污染、高排放企业使周边的居民谈房色变，避之不及，影响了本区域的招商引资和房地产业健康发展。

三、特色小镇建设中发挥标准引领的思路

（一）构思特色小镇标准范围

标准来源于日常性的生产、经营、管理、服务活动，并在此基础上加以提炼，从而更具有科学性和通用性。初步考虑，特色小镇标准在范围上应当由三方面的标准群共同组成。

1.特色产业领域的标准。特色小镇的“产”要优于传统产业布局，主要是符合供给侧结构性改革要求，具备技术优势和区域特色、有良好市场前景的产业，不能是低效、落后产业，而应当是高端产业或产业高端。具体而言，既包括信息技术、生物、装备制造等战略性新兴产业，也包括特色旅游、文化服务、科技金融、现代物流等新产业和新业态。这些产业需要各种层次的标准，如地方标准，团体标准。在制定和实施产业标准过程中，需要吃透摸准每个产业的发展原理规律，看准产业转移趋势，紧跟产业升级节奏，周全考虑产业生态体系，对产业自我更新能力做到心中有数，对产业空心化有预案。对于现有的主导性产业，制定和实施标准的积极目标是帮助保持竞争优势，放大品牌、技术、人才、资本等要素的吸引力和转化力；彰显集聚效应，策动上下游产业同步发展,争取早日建成全产业链，补齐产业建设与城镇基础建设缺乏融合的短板，营造良性的产业生态[7]。对新培育产业而言，标准的功能是肯定创造、保护创新，吸纳“互联网+”、大数据、人工智能等新科技的精神启迪，提倡业态更新，引导供给更新，满足需求更新，使新产业早日“挑大梁”。同时，标准对各类产业的准入采取“一把尺子”的态度，即做到高效、绿色、集约、协同，确保土地投资强度、能源利用效率达标；资源利用深度、设施集约利用程度提升；污染治理和排放严于现行规定,绿色化生产高于现有水平[8]。标准在规范产业发展的同时，也关注创新、创业资源和平台的培育，创新、创业人才的培育,服务体系的建设等。

2.城镇建设领域的标准。“人间天堂”是人们对住居环境的美好憧憬，是城镇建设的努力方向。城镇建设的好坏不仅关乎生活质量，也影响经济发展。国外研究人员曾分析教育文化、医疗卫生、生态环境、气候等生活质量因素对人们就业的影响，经过大量的数据研究，得出的结论是生活质量高的地区，往往更能吸引投资。高科技类型的企业尤其看中拟投资区域的生活质量[9]。为此，特色小镇城镇建设的标准设计和制定要牢牢把握习近平总书记提出的“青山绿水就是金山银山”的重要思想，不单纯着眼于建设住宅，修好基础设施、公共交通设施，而是应该有更高的格局，把特色小镇建设成能工作、能生活、及有产值产出，也有休闲娱乐功能的综合体，把特色小镇建设成为高生活质量样板，能够和大中型城市在资本、人才、产业上有得一争。

为实现这一目标，首先，要善于利用标准来塑造各类特色小镇的建设目标、来凸显建设风格上的特，产业选择引进上的可入围和不可入围，空间开发上的可行与不可行。要对厂房、商铺、学校、医院、社区、住宅、景点等设施设备有一本标准字典，满足高生活质量要求。其次，要多头并进。一方面要通过产业化、信息化来塑造发达的城镇经济，从重数量转到重质量、从善模仿转到善创新,从趋同化转向特色化，避免陷入层次低、结构散、创新弱、品牌小的困境[10]。另一方面也要通过推进农业现代化同步发展，落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度,来改变相对落后的农村面貌。

3.为居民（市民）服务方面的标准。“城镇好不好，居民说了算”。产业赋予城镇财力和活力，城镇赋予居民适宜的居住环境和便利优惠的生活条件，居民为产业、城镇进一步发展源源不断贡献生产力和创造力，才是真正的人、城、产三位一体。因此，为居民服务的标准相当重要。这类标准包括休闲旅游，健康养老、商贸物流、商业信用建设等领域的标准，总体目标是服务于科学发展，以物质条件和非物质条件相结合的方式，逐步改善居民的生活舒适性、工作安全性、创业便捷性，使城镇居民共享现代化建设成果[11]。同时，这一类的标准尊重市场调节、自然发展的规律，不是只体现政府的行政指令，而是在发挥政府调控、规划引导的作用的同时，也尊重市场规律。

（二）明确特色小镇标准制定和实施应遵循的原则

1.通过标准来把严特色小镇准入门槛。目前，各级政府要求特色小镇用创建制代替审批制,达标了才命名,这意味着各个特色小镇培育对象要抓住机会，在有限的建设期间内，通过各种渠道来实现建设目标。这种后评定的指导思想要求提供较为详细的标准来给那些创建特色小镇的区划作为参考标尺。基于此，在特色小镇的筛选和培育方面可以探索一些标准，具备制造业特色潜力的小镇，可以考虑以能否纳入主导产业的全产业链为标准来加以筛选。具备旅游特色潜力的小镇，可以以江河湖海区位、自然生态资源丰富程度为标准来进行排序。

不少特色小镇都有传统产业或者文化品牌，如果都打同样的文化牌，特色小镇都不稀奇了。因此，在特色小镇规划建设上，要根据每个小镇功能定位实行分类指导。每个地方都需要抢抓机遇，在与具备相似历史资源优势的小镇中抢占先行优势。如果某个城市在某些历史经典产业小镇建设上率先研制和形成相关标准，则可以固化已有优势，争取到中央、省对特色小镇的充足政策支持。

2.加强特色小镇的标准化生产程度。针对农业特色小镇，应加强“三名一标”农产品的普及率，推广农业标准化试点示范。针对人文气息浓厚的特色小镇，应扶持非物质文化遗产，民间文艺作品等方面的知识产权建设和管理。对于承载现代服务业的特色小镇，应加强服务业品牌、标准建设。旅游业是特色小镇的突出亮点，不少特色小镇本身就是景区，或者准备申报景区，应做到望得见田，看得见水，游客可以通过吃农家菜、住农家院、干农家活等方式体验不同于城市节奏的农家生活，呼应都市人心底的“乡愁”。为此，应当在休闲经济、网络共享经济、创新经济主旨下发展各种现代服务业，积极开展各种标准化试点示范，探索相关标准在特色小镇的实施。对于发展优势特色产业的特色小镇，要抓好有效供给和精品供给，增品种、提品质、创品牌，顺应市场需求，减少重复供给，不发展落后产能，为未来发展预留空间。有实力的工业地产解决方案企业可以牵头制定现有产业集聚区和各类开发区（园区）的建设和提升团体标准，供其他企业在推进项目建设时使用。同时，每个特色小镇需要尽快建立起招商引资相关程序规范，让入驻小镇的企业体会到特色小镇体制机制上的优势,包括开辟法律事务、工商手续、劳务招聘、场地租赁、协助企业获得融资等方面绿色通道、实施专人对接辅导的流程规范。

3.通过标准来引领特色小镇“小而特”。特色小镇走的是专业特色、精致集约的发展路径，应坚持“特色为要、产业为核”，着力塑造产业、地域、文化特色。特色小镇能否擦亮特色，实现差异化发展是各级政府、专家们高度关注的问题。各地在此方面有一些经验。处于贵州省特色小镇建设前列的仁怀市茅台镇提出的发展理念，一是塑造“水村山廓酒旗风”的美酒特色，同时发扬红军长征时四渡赤水经典战役的历史影响力。依靠这两个招牌，茅台镇成功主办了贵州省旅游推荐会。浙江省杭州市西湖云栖小镇是以云计算、大数据和智能硬件产业为特色的小镇。按照这一规划和所在区域的科技实力支撑，2015年云栖小镇已经拥有了云计算、大数据、互联网金融、移动互联网等产业，累计引进企业328家，涉云产值近30亿元，完成财政总收入2.1亿元。杭州梦想小镇以发展大学生互联网创业企业的“互联网村”和以培育科技金融现代科技服务业的“天使村”为重点。但过去我国城市建设大同小异的教训也启示我们，既要在特色小镇建设中坚持一张蓝图画到底的理念，对于相同或相近产业，也应当进行差异分析、细分领域、错位发展的规划来保持其独特性，并通过研制和实施标准来细化规划[12]。如发展信息经济产业的特色小镇,可以将重点分别放在大数据、云计算、互联网金融等不同方面，科学指导，打造个性产业，避免生搬硬套，贪大求全，盲目发展。具体而言，应当在小镇的产业吸纳上划定相对小的范围，制定产业发展指导目录，最好是围绕单个产业，力争培育具有行业竞争力的“单打冠军”，保持中高速、迈向中高端，进而营造相关的产业生态圈；其次，研制城镇功能指导规范，将产业（工业、服务业）、文化功能和社区功能置于同等重要的发展地位，并明确小镇每个发展阶段应具备的功能，不求一步到位，但求体制机制日益精细化。最后，研制好特色小镇的建设验收标准，重点考察对地域特色的保持和利用程度，包括利用地理环境特色、历史经典特色、文化（旅游）特色、产业特色等方面，避免千镇一面。

4.通过标准来保障特色小镇“小而美”。特色小镇不以地广取胜，围绕特色小镇的规划编制与衔接、土地节约集约利用、建筑设计与历史风貌保护、生态修复与环境保护、城镇综合管理等方面，可以制修订一系列标准。首先，配合地方立法，制定古老建筑、特色建筑保护和延长寿命标准，活化历史风貌，展示遗存魅力，增强非物质文化的传承力度，延续特色小镇的文化根脉。其次，应研究建设用地精算标准，精打细算，减量用地。再次，应发挥标准的约束性，针对小镇客厅、众创空间等小镇标识性建筑，可以在建筑风格、风貌上设计一些标准。制止擅自破墙开店、随意搭建现象，推广新型建筑标准，减少建筑扬尘、规范渣土清运，增强城镇保洁能力。

5.通过标准来加深加快特色小镇的改革。特色小镇本身就是改革的试验区，如浙江省规定，凡是国家的改革试点，特色小镇优先上报；凡是国家和省里先行先试的改革试点，特色小镇优先实施；凡是符合法律要求的改革，允许特色小镇先行突破。可见，特色小镇的改革机遇非常优越。为此，首先，作为新型城镇化建设的探索，特色小镇可以在居民制度上做文章。特色小镇的发展目标是创造条件，将现有人口容纳在小镇范围内，并创造条件吸收高技能、高素质人才来创业，居住，投资。特色小镇的人口发展目标应当是争取实现人口流出缓慢甚至是人口净流入。基于此，特色小镇可以在落户条件、居住证发放标准上进行探索。其次，特色小镇在吸引固定资产投资方面，可以采取不同模式，如企业主体、政府服务模式；政企合作、联动建设模式；政府建设、市场招商模式。实践证明，特色小镇中凡是市场化操作较好的小镇获得投资的力度都比较大。因此，必须坚持市场化为主导的投融资模式，并就资金配套、政策激励、产业基金注入、PPP基金参与等研制一批标准。同时，根据中央精神，特色小镇的房地产开发建设速度和建设标准要保持适宜，为房地产市场去库存作出应有的贡献。为此，可以积极研制特色小镇房地产密度、建筑风貌等标准。同时，在特色小镇土地空间发展规划上，可针对组团式、点状式、串珠式等布局方式明确公建、设施配套、绿化、治污等方面的相关标准，为其他小城镇发展积累经验。

6.通过标准统筹协调特色小镇发展。特色小镇要融合大市场，必须要有通畅的人流、物流、资金流、信息流和技术流，不然就会迅速被边缘化。因此，要研制基础设施、交通运输、通信设备对接标准，满足各种“流”的运行需要。特色小镇要想在主导产业上做大做强，就必须具备整合产业链，在垂直分工和水平分工上找到有利位置的能力。因此，要推行有助于特色小镇降低生产要素成本，吸引优势产能的标准。特色小镇要避免千镇一面，就必须错位发展、互补发展，因此，要制定和实施特色小镇功能定位标准。特色小镇也需要大中型城市、中心城镇的产业反哺和资源供给，因此，也需要构思产业集聚，区域经济一体化方面的标准。

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