区域发展中的土地质量保护探讨——以长三角地区为例

石 铭，徐 涛，石 进

（1. 上海富申不动产工程咨询有限公司，上海 200032；2. 深圳市世联土地房地产评估有限公司南京分公司，江苏·南京 210000；3. 上海静安协和房地产有限公司，上海 200040）

随着全球经济发展和人口增长，特别是发展中国家工业化、城市化进程的加快，土地的不合理利用导致土壤中大量“三废”浸入、有益物质流失和土地退化，使区域性土地生产能力、生态服务功能不断衰减，并威胁人类自身健康和发展。土地质量的概念正是在这一背景下提出，从而推动土地资源管理开始由数量管理为主向“量质并重”转变。

近年来，国务院相继出台实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划，其中《土壤污染防治行动计划》（简称“土十条”）提出，到2020年，全国土壤污染加重趋势得到初步遏制，农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障。当前及今后很长一段时期，我国经济正从高速增长阶段转向高质量发展阶段，作为我国经济发展水平最高、土地利用强度最大的长三角地区，如何在区域经济高质量发展过程中，率先探索出一条土地高强度利用与高质量保护的双规“并行”路径，促进土地数量、质量、生态保护“三位一体”，是区域“一体化”发展过程中值得深入思考和探究的课题。

1 区域发展中引发的土地质量问题

1.1 土壤污染

土壤污染主要由三个方面造成：一是工矿业的“三废”排放，废渣经过雨水淋溶污染土壤，废水经河流污染农田，废气通过大气沉降在土壤中累积；二是农业污染，化肥、农药、地膜的过度使用，导致污染物长期滞留在土壤中；三是生活垃圾随意堆放污染土壤。土壤污染具有累积性、隐蔽性和不可逆转性，往往要通过“土壤—农作物—动物（食品）—人类”这一生态链的转移进而影响人类自身健康。第二次全国土地调查结果显示：我国中重度污染耕地约为5000万亩，18亿亩耕地约有1.5亿亩耕地受到污染，占比8.3%。长三角地区土壤污染问题尤为严重，其中重金属污染以镉、汞、砷为主。江苏省地质调查研究院对苏锡常地区土壤金属污染进行监测与防治研究表明：2005～2011年的6年间，地表土壤中37.5%的样点镉含量处于增长状态，一般增幅为平均每年0.03mg/kg左右，最大达到平均每年0.2mg/kg。

1.2 土地损毁

随着城乡建设用地不断扩张，农业和生态用地空间受到挤压，城镇、农业、生态用地矛盾加剧。同时，由于各种开发建设用地不当、以及矿产资源、地下水开采等原因，引发植被破坏、环境污染、水土流失、土地塌陷、土地退化、地面沉降等，造成区域性土地损毁和质量下降。根据《全国土地整治规划（2016-2020）》提供的数据表明，全国水土流失面积和荒漠化土地面积约占陆地国土面积的31%和30%，耕地退化面积占耕地总量40%以上，每年因自然灾害和生产建设活动损毁土地约400万亩。再如，20世纪90年代末期苏锡常地区由于过量集中开采地下水，部分地区地面沉降累计达40～60cm，严重地段超过160cm，这种不均匀沉降造成道路和房屋等开裂损毁。另据研究，世界2/3的主要三角洲陷入了陆地下沉、海平面上升的双重困境中，长江三角洲也是其中之一。

1.3 低效利用

城市土地低效利用主要表现为：居住用地、公共设施用地、工业用地等布局欠佳、结构失衡，地均投资强度和产出率较低，以及大量存在的棚户区、城中村和闲置、遗弃的工商业用地及设施。从土地产出率看，2008年新加坡土地产出率达到365256万美元/km2。在土地资源十分紧张的情况下，新加坡政府高度重视土地节约集约利用，以土地利用结构和方式转变推动产业转型升级，造就了经济奇迹[1]。

农村土地低效利用主要表现为：零散、低效、高频的农耕方式，分散的农村居民点和“空心村”以及生活垃圾的无序丢弃，落后低效的乡镇工业大量占用土地和污染物超量排放，农村“脏、散、乱、差”的面貌难以改变，造成土地退化和质量下降。

2 国外区域发展中土地质量变化的趋势和启示

2.1 国外区域发展中土地质量变化趋势

从世界主要发达国家的发展历程看，人均GDP达到3000 美元时，既是一个经济发展上的重要拐点，也是一个生态建设上的重要拐点，在这个阶段往往是一个国家包括土壤污染在内的环境问题十分突出并开始重视生态建设的时候。东南亚国家发展经验表明，当人均GDP达到3500～3800美元、城市化率30%左右时，就能达到第一个临界点，这时土地生态系统开始进入较长时期的“破坏与治理相持”阶段，也即“边破坏、边治理”阶段，虽然环境问题开始引起重视，但各种开发建设活动对包括土壤在内的环境污染破坏十分严重，土地质量呈快速下降态势。

发达国家的第二个“拐点”在人均GDP5000～10000美元之间、城市化率70%左右时，即随着重化工业等传统制造业的转移、生态建设和环境保护力度的加大，土壤污染加重趋势得到遏制，土地生态系统开始进入缓慢恢复阶段，土地质量也逐步恢复并趋向好转。德国人均GDP达到5000美元左右时，在保护农用地数量、保障各类用地的同时，开始十分注重保护土地的生态功能，通过实施对土地生态功能的动态监测，避免有害物质入侵造成土地质量的恶化。

2.2 国外土地质量变化趋势对国内区域发展的启示

从人均GDP来看，2017年我国人均GDP为8836美元，长三角地区16个核心城市人均GDP为1.06～2.40万美元，其中苏州、无锡、南京、常州、杭州人均GDP超过2万美元，上海、宁波、镇江人均GDP接近2万美元。从城镇化率来看，2017年我国城镇化率为58.52%，长三角地区作为我国城镇化水平最高、城镇分布最密集的地区，各市城镇化率已相继跨入或接近70%的门槛，其中上海、南京等地城镇化率已超过80%。总体上看，长三角地区工业化、城镇化正在由快速扩张阶段向趋于成熟阶段的工业化、城镇化后期或后工业化、城市群时代转变。

从国外的发展经验并结合我国实际情况来看，长三角地区各市已经或即将进入第二个“拐点”阶段，即随着产业结构由传统制造业为主向高新技术产业和现代服务业升级，以及节能减排、生态建设和环境保护力度加大，各种开发建设对土地生态系统的干扰破坏明显减少，土地质量开始逐步恢复并趋向好转。但也应认识到：一方面，与发达国家相比，由于我国人多地少的国情差异，特别是长三角地区人口产业密度大、土地开发强度高，产业结构调整难度大且周期较长，减少对土地生态系统的干扰破坏是一个长期过程；另一方面，由于区域土地生态系统的脆弱性以及土壤污染和土地质量退化的难可逆性或不可逆性，这就使得长三角地区各市第二个“拐点”的到来并不具有必然性，也不是一蹴而就的，而是一个相当艰巨和漫长的过程，从而对加强区域生态建设和土地质量保护提出了更高的要求。

3 区域发展中土地质量保护措施探讨

3.1 以国土空间规划为引领，促进土地资源集约高效绿色利用

土地利用及其空间位置的组合，会引起许多重要生态过程的变化，从而导致生态效应和土地质量的改变。长三角地区各市要按照《长江三角洲城市群发展规划（2015-2030年）》确定的主体功能定位，积极探索编制“多规合一”的国土空间规划，既从宏观上对城市空间布局、基础设施、产业发展、生态保护进行科学引领，也从微观上对用地类型、用地面积、开发强度、项目建设进行有效管控，将“绿色发展”理念植根于区域发展全过程，更加注重土地适宜性与产业发展的匹配，科学利用土地生态阀限内的生产力，合理控制建设用地规模，严格保护耕地和未利用地，增加城市生态用地比例，引导城市建设从“平面扩张”走向适度“立体发展”，逐步实现土地的集约、高效、绿色利用。以江苏省苏州市为例，“十二五”期间，全市单位GDP建设用地占用面积年均下降6.3%，2015年降至260亩/亿元；单位建设用地GDP产出年均增长9.2%，2015年达38.4万元/亩。

3.2 以地球化学评价为依据，加快建立土地质量动态监测机制

土地质量地球化学评估是将生态地球化学理论与方法引入土地质量管理的新的研究领域[2]。通过开展土地质量生态地球化学普查或土壤污染详查，对土地肥力指标、环境指标等多种有益、有害元素定期进行全面系统的化学健康“体检”，为进行土地质量动态监测提供基础依据。根据区域不同的化学成分和类型建立土地质量档案，科学划分宜农区、调整区、限制区、整治区，因地制宜进行利用、监测和保护。如在宜农区，合理控制区内及周边工业发展，作为农业生产核心区加以长期保护，优先发展绿色无公害农业；在限制区，定期对污染指标和肥力指标进行动态监测，采取严格的土地质量管护措施，使有害元素入侵控制在环境容量允许范围内。

3.3 以土地综合整治为抓手，全面改善和提高区域土地质量

当前，水、空气污染防治已经受到社会的高度重视,而土壤污染防治仍然是薄弱环节。土地综合整治作为土壤污染治理和提高土地质量的主要手段，要按照“摸清家底、整体规划、分步实施”的思路予以推进。在农村地区，结合高标准基本农田建设和建设用地增减挂钩等，根据不同的污染物成分和污染程度，采取有效的生物和工程整治措施对污染土地进行修复整治，并将农村散乱、粗放、低效、闲置的宅基地和其他集体建设用地进行整合利用。在城镇地区，要结合城中村、棚户区改造和工矿企业搬迁等，大力推进城市公园、生态走廊、生态中心和“环湖、沿路、滨水”景观带建设，不断提升城市生态宜居水平。以江苏省扬州市为例，近三年来，启动建设了10个具备一定规模的生态中心，建设了规模不一、景观各异的城市公园30余处，每年新增绿地100万m2以上，呈现出“绿杨城廓是扬州”的美景。

3.4 以实施生态补偿为尝试，积极探索土地质量保护制度创新

生态补偿机制，又称生态系统服务付费，主要原则就是“污染者付费”和“保护者受偿”。一是试点推进轮作休耕。在保障粮食安全的前提下，对地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区以及低质低效农用地积极探索推广轮作休耕，根据不同区域、不同作物种植收益变化建立利益补偿机制，初步形成中央财政支持重点区域轮作休耕、地方财政自主开展轮作休耕的政策体系。二是完善采矿用地环境恢复制度。按照“谁破坏、谁治理”的原则，进一步明确矿山环境恢复治理的责任主体，全面建立矿山环境恢复治理保证金制度，使采矿损毁土地的自然景观和生态功能得以恢复。三是探索差别化污染征费制。按照《环境保护税法》的有关规定，根据不同区域环境承载力实施差别化的收费标准，对超量排放的企业按累进制征费，对偷排和无故停用防污设施的企业加倍征费并给予行政或刑事处罚，通过采取经济调节、行政约束等综合措施，从源头上保护土地质量。

4 结语

当前，长三角地区在“一体化”发展过程中，要充分利用好第二个“拐点”机遇期，积极发挥国土空间规划对土地利用的宏观引领和微观管控作用，通过定期开展区域土地质量调查、监测与评价，加大城乡土地综合整治力度，不断探索和创新土地质量保护制度，从而促进土地资源集约、高效、绿色利用，努力走出一条土地高强度利用与高质量保护的双规“并行”路径，实现区域经济高质量发展与土地高质量保护的双赢。