农村养老保险改革探析

□谢 凡

2009年下半年，中国建立新型农村养老保险试点，并在全国范围内逐步推广，至2012年7月为止，基本实现全面覆盖。2014年，新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险开始并轨，不再分而治之，摒弃以往城市和农村的差别对待，建立城乡居民基本养老保险制度。统一后的城乡居民养老保险制度，不仅能够帮助农村地区加快经济发展的步伐，缩小城乡之间的差距，还能间接地推动社会的进步，维持社会和谐稳定的发展。但研究目前我国的农村养老保险基本情况后可以看出，其中仍然存在很多明显的缺陷，这些问题将会对我国养老保险制度发展的可持续性造成不良的影响。

一、我国农村养老保险的现状

城乡居民养老保险基本沿用了之前的制度模式、筹集资金的方式以及待遇支付等。将其参保对象划定为年龄在16周岁以及16周岁以上的（在校学生除外）不在国家机关和事业单位工作的人员，以及各类不被职工基本养老保险制度所囊括在内的城市或者农村居民，此类人可在户籍所在地自主选择是否参与当地的城乡居民养老保险。

我国城乡居民基本养老保险制度打破了以前实行的将城乡分化的二元结构，合并了城镇及农村的居民养老保险。从制度层面的角度来说，实现了城市和乡村的同步发展，缩小了城市和农村的差距。目前，我国的城乡居民基本养老保险制度还是将县级统筹模式作为主要统筹层面，其参保登记工作、后续资格的审定、养老金的统一发放、基金管理等各项基础工作都是有当地的县级经办机构负责的。

我国的城乡居民养老保险基金主要由个人缴费的部分、集体补助部分以及政府机构的补贴构成。养老保险费是参保人员按规定缴纳的，缴费标准在新农保五档缴费标准的基础上新增了7个档次，目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12个档次。省（区、市）人民政府可以根据该地区的经济发展水平、人口结构、消费水平等因素增设缴费档次。参保人依据自己的条件，自由地选择合适的水平缴纳费用，秉持着多缴多得的原则。

基础养老金和个人账户养老金共同构成了城乡居民养老保险资金，并对参保个人在其生命周期内持续支付。有领取资格的将由政府来支付其应得的基础养老金。目前政府制定的基础养老金标准为每个人五十五元，合计每年660元，并依据整个国家与社会的发展状况和价格变动等，适时调节全国基础养老金最低水平，建立基础养老金最低水平的一个调节机制。当然，地方人民政府也可以依照该地的实际情况合理地提升基础养老金标准。个人账户养老金的每月发放资金额度，现阶段是将个人账户总额除以一百三十九。当参保个人去世后，个人账户的资金余额可以作为个人财产被依法继承。

对于那些年龄在六十周岁以及六十周岁以上、缴费年限已经达到十五年的，并且没有领取基本养老保险金的参保主体，能够领取养老金。对于那些在养老保险制度实施的时候就已经达到六十周岁及六十周岁以上的居民，不需要再进行费用缴纳，可以直接领取养老金；对于四十五周岁以上六十周岁以下的居民，仍然需要每年缴纳费用，也可以对以前年度进行费用补缴，但不超过十五年；其他参加城乡居民基本养老保险应当按时缴纳保险费用，并且累计缴费年限不能低于十五年。

二、我国农村养老保险制度存在的主要问题及原因

（一）统筹层次低

我国养老保险在试点阶段，养老保险基金实施县级管理，在推广中，渐渐提升管理的水平；有条件的地方可以直接实行省级管理。但中国的养老保险的统筹层次还是处于落后水平，主要由县级统筹。在我国城乡居民基本养老保险制度逐渐发展的今天，县级统筹层次显然已经不能满足发展要求，并且逐渐暴露出各种弊端。

依照政策，城乡居民社会养老保险基础养老金的标准为五十五元，由于地区间发展水平的差异，县级统筹层次就会导致地区间养老保险待遇水平的失衡和差异问题。同时在贫困县区，居民由于收入水平较低因而选择的缴费档次偏低，在满60周岁开始领取养老金时会相对更短的时间内用完个人账户的资金，这样的话政府将需要承担之后个人账户养老金支出带来的资金压力，基金账户隐性缺口明显。而且省以及省以下统筹会导致参保人跨省流动时在养老保险方面有一定的困难，这就会在一定程度上阻碍劳动力的自由流动。

就世界各国养老保险制度来看，中国养老保险的发展远远落后于其他国家，在统筹层次上别的国家已经基本实现了全国统筹。由此可见，实现全国统筹是中国养老保险制度发展的必然趋势，它既可以减轻地区间养老保险差异和失衡，减轻财政的隐形压力，也可以解决参保人养老保险在地区间的转移问题和劳动力在地区间的自由流动。

（二）农民缺乏参保积极性

一方面，从实际调查情况来看，农村居民的缴费档次普遍偏低。我国的城乡居民基本养老保险制度确定了多个档次的缴费标准，以便于不同收入水平的农村居民根据自身状况做出合适的选择。但从实际缴费的调查情况来看，人们大都偏向于选择较低的档次水平。原因有很多：首先，目前我国的农村经济发展迟缓，远远落后于城市的经济发展，农村居民的收入水平不高，很难有多余的可支配收入用于社会养老保险；其次，这种情况的发生还因为养老保险缴费制度的吸引力不够，参保缴费档次补贴水平不够高，而这就导致参保人员不能够从多缴保费中获得好处，或者说好处难以显现，故而缴费水平依然有待提升。

另一方面，农村居民受到传统观念的桎梏，传统的“养儿防老，积谷防饥”家庭养老观念的影响在人们心中根深蒂固，在短期内难以完全消除，因而有些人对养老保险有一定的抵触心理。同时由于农村养老保险的宣传仅仅局限于电视和报纸等手段，使得很多农村居民尤其是没有文化的农村居民难以接触，无法真正认识到社会养老保险的具体作用，缺乏对于养老保险应有的理性认识，这一现状严重阻碍了农村养老保险的进一步推广。

（三）养老金待遇水平低

我国农村养老保障目前处在落后的水平。根据当前养老保险金的实际情况，这样的水平很难满足养老需求。而且在现阶段的社会发展水平下，目前的养老保险金发展状况也越来越无法满足人们对于生活的要求。我国的城乡居民养老保险实行基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇支付政策，基础养老金和个人缴费档次的高低将直接决定着养老保险保障水平。

依据政策规定，由政府来制定基础养老金的最低水平，并且建立最低水平的一个调节机制，依据经济状况和价格水平等，适当调节最低水平。我国现阶段的经济发展势态良好，每年的GDP都呈现出增长的趋势，但从2009年开始实施的农村居民社会养老保险制度至今已将近七年，养老保险的补贴没有发生任何变化。同时，农村居民由于自身收入水平以及缺乏对养老保险政策的了解存在安全性方面的顾虑等原因，趋向于选择较低的缴费档次。这两方面都导致我国养老保险的保障力度落后于其他国家。

值得一提的是，基础养老保险金来源于财政转移支付，属于非缴费型的养老金，但政府在社会养老保险的领取上设置了门槛，往往无法领取的居民往往是最贫困的人群，但这部分人群却没有在这一政策中获得好处，这非常不符合我国养老保险的初衷。

三、完善我国农村养老保险制度的建议

（一）提高养老保险统筹层次

我国目前养老保险的统筹层次主要是市级或县级，目前仅有少数几个省或直辖市实现了比较规范的省级统筹，要想实现全国统筹必须先实现省级统筹，而省级统筹的实现必要遭遇地区间经济发展不平衡的难题，那么全国统筹的这种不平衡则更加严重，所以我国距离真正的全国统筹还有很长很艰难的路要走。

我国城乡居民基本养老保险要走由县级统筹向省级统筹逐步过渡的道路，可以简化步骤，对于已经完成由县级统筹提高到了市级统筹任务的地区，继续走由市级统筹到省级统筹的道路；现阶段仍然处于县级统筹的地区，可以适当的减少改革的步骤，向省级统筹迈进，以减少改革环节，加速改革进程。一方面，要做到政策一致，可以在现行制度的基础上，制定统一的城乡居民基本养老保险政策，尽量做到参保条件、交费档次、补贴比例等在省级范围内一致。其次要统一养老保险待遇水平，在原先的基础养老金的水平上，合理确定基础养老金的提高比例，为了公平起见面向全部养老保险参保人员统一养老保险金待遇。同时，出台统一的管理条例，在之前的基础上建立省级城乡居民基本养老保险的管理机构，从而逐步提高管理层次。最后要统一调剂管理基金。由于各地之间的差异导致养老保险基金的收入和支出存在很大的差异，只有建立以省为单位的城乡居民社会养老保险基金，各地区在支付当期的养老保险金后，对于剩余的养老保险基金除了按规定的留存以外，剩余的部分交由省级城乡居民基本养老保险管理机构管理，由省级机构统一对各地进行基金调剂。

在这个过程中，由于地区间差异过大，实现全国统筹有一定的难度，需要中央的协调和地方各级政府的支持。中央政府要加大对于发展落后地区的财政投入，同时为了调动发达地区参与积极性，也可以采取一定的奖励措施。放长线，钓大鱼。即便有难度，也要努力实现全国统筹的目标。

（二）加强宣传，提高农民参保积极性

任何一项制度要想长久运行就必须得到社会的认可。对于我国农村居民来说，由于受到传统观念的影响，农村居民的想法与现如今的养老方式存在一定的差异，因此并不十分了解养老保险。同时我国的大多数中老年甚至是年轻的农村居民文化水平比较低，也缺乏对养老保险应有的认识。因而相关部门应当充分利用灵活多样的宣传形式来深化农村居民对于养老保险的认识，不断提高他们的参保意识。在宣传过程中要借助农村居民可以接触和接受的方式进行宣传，比如在人群密集的集镇和村落张贴宣传，悬挂横幅，引导正确的舆论导向。同时也可以积极组织工作人员下乡宣传活动，面对面详细耐心地讲解我国农村养老保险的政策，以便于农民能够了解养老保险的意义以及能够给他们带来的长远利益。通过不同形式的宣传方式来增强人们对我国现行养老保险政策的了解，认识到这是一件政府为人民谋福利、解决养老大问题的好事。

（三）加大政府财政支出

农村养老保险的发展仅仅依靠农民自身缴费是远远不够的，还需要财政资金的大力支持。同时由于我国社会的快速发展，需要政府加大对于养老保险的投入。但目前，政府在农村养老保险方面的投入明显不足，在国际水平上比较，我国养老保险占国内生产总值的比重是落后于其他国家的，养老保险补贴缺乏增长机制，政府应该充分意识到这一问题的严重性。政府可以根据我国GDP政府财政收支的增长速度，确定一定的比例适当提高我国农村养老保险的基础养老金补助数额，让参保农村居民能够真正地享受政府的优惠政策，提高养老保险的保障力度。政府也要站在可持续发展的角度上加大力度，将国民收人再分配政策倾向于农村，缩小城乡养老保险的差距。同时，也需要注意不同地区间的发展水平不平衡问题，对于不同地方的养老保险财政投入应该差别对待，对于发展滞后的地区需要增强资金投入，尤其是中西部地区。

同时，政府应该废除社会养老保险的领取条件，增加政府的财政支出用于那些由于生活困难而没有参加城乡居民基本保险的人群。当然，在这个过程中要注意筛选出真正生活困难的人，排除那些由于其他原因而不参加城乡居民基本保险的人群。只有最困难群体的生活水平提高了，中国的整体老年生活水平才会提高。