民主的治理：新时代国家治理现代化的导向、挑战与变革——基于中国特色社会主义民主政治发展的视野

文 （..四川文理学院，四川达州 635000）

内容提要：民主与治理属于制度体系的两个组成部分，民主的良性运转与治理的民主化在政治发展的视野中具有统一性，他们共同决定了制度体系的质量及其政治绩效，因而也影响着政治发展的走向和进程。国家治理体系和治理能力现代化是对我国制度体系的再构，是具有中国特色的社会主义制度形态在治理过程和实施机制上的变革，治理现代化就是治理机制在压力之下向现代化的制度形态不断适应和契合的过程，它不仅体现了我国国家治理模式的转换，更意味着我国高度民主的制度形态在现实治理过程中的落地和生根，是民主与治理的融合与统一。当代中国的政治发展唯有以民主规制治理、以治理适应民主才能根治发展困境，并确保中国特色社会主义民主制度的生机和活力。

在政治发展的进程中，政治具有一定的保守性，它不会主动地向新的制度形态或治理机制转换，政治改革的发生总是遵循 “压力—回应”的行为逻辑，它是统治主体在现行制度及其运行面临着重重挑战而难以按照既存模式继续统治下去的情况下，最终由政治权势人物发起的制度变迁过程，政治或社会环境的压力往往构成政治发展的动力机制。我国由党的十八届三中全会所启动的，以国家治理体系和治理能力现代化引领的全面深化改革过程，正是党和国家领导人审时度势，对国家治理面临的困境及对国家政治发展前景的深深忧虑而做出的回应性变革。国家治理体系和治理能力现代化是对我国制度体系的再构，是具有中国特色的社会主义制度形态在治理过程和实施机制上的变革，治理现代化就是治理机制在压力之下向现代化的制度形态不断适应和契合的过程，它不仅体现了我国国家治理模式的转换，更意味着我国高度民主的制度形态在现实治理过程中的落地和生根，是民主与治理的融合与统一。

一、民主的治理：新时代国家治理现代化的基本导向

治理并不是可以脱离于政治形态的任意指涉，它是与一个国家制度体系相衔适的运作机制，在不同的政治场景和社会条件下治理可以具有不同的意涵。国家治理在中国具有特殊的政治语境，它是地方性知识在国家制度运行中的反应，与西方建立在“公民社会”话语体系下的治理理论不同，新时代的国家治理体系和治理能力现代化，是在中国特色社会主义民主制度框架内对治理资源的充分发掘与利用，是民主制度的现实实践，是中国共产党领导人民建构发达民主国家的有力探索，其中蕴含着丰富的民主导向。

（一）国家治理现代化的文化意蕴：共和主义公民文化

任何一种制度形态都有与之相匹配的文化基础，与民主政治结构相适应的是公民型的政治文化。但公民文化历来存在共和主义与自由主义的分野，前者更为强调公民的公共责任和公共精神，后者则以个人自由为中心，不容侵犯的公民权利、发达的公民社会、分权化的治理体系是其天然属性和存在基础。自由主义公民文化及建立在其基础上的自由主义民主描述出的一副激进的个人主义、市场化的政治取向、中立性的国家理论等自由主义图景，并不适宜于中国的政治语境，且缺乏生存的土壤。而共和主义对公民美德、责任、参与、认同等价值理念的强调不仅与中国传统政治文化资源中的“共和”理想有更多的契合，更是与当代中国的社会主义主义核心价值观及在其指引下的国家治理理念相吻合，是新时代我们需要着力培育的公民政治理念。党的十九大报告提出，“培育和践行社会主义核心价值观”，报告又提出，“广泛开展理想信念教育，深化中国特色社会主义和中国梦宣传教育，弘扬民族精神和时代精神，加强爱国主义、集体主义、社会主义教育，引导人们树立正确的历史观、民族观、国家观、文化观。深入实施公民道德建设工程，推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，激励人们向上向善、孝老爱亲，忠于祖国、忠于人民。”社会主义核心价值观所倡导的公民理念是与共和主义公民文化极度吻合的，共和主义既“要求公民必须是一个充满公共精神的人，即成为一个好公民，在面临抉择时，会将公共利益置于个人利益之上”，也要求好公民“积极主动地参与公共事务”，并可以将“个人整合进共同体，使之成为一个更具有归属感和责任感的公民”。［1］在社会主义核心价值指导下的国家治理现代化是共和主义公民文化的试验场和培育基地，而共和主义民主政治文化也构成了国家治理现代化的文化意蕴。

（二）国家治理现代化的基本政治遵循：主权在民与人民当家作主

现代治理与传统治理的分界是以民主为标准的，民主是现代化治理模式的本质与核心，因而，政治学家一般将现代国家治理称为民主治理。［2］尽管民主理论炫目多彩，民主的实践“令人困惑”，［3］但民主的实质内涵却从未发生改变，即无论哪种民主形态从未否定过“人民主权”和“人民当家作主”，只是在实践道路的探索上做出了不同的选择。作为中国特色社会社会主义民主制度体系构建进程的一部分，国家治理的现代化转型也必以民主为制度依据，始终坚持“确保人民真正享有管理国家和社会的主人权利”的根本价值指向。［4］国家治理的过程就是对人民主权的不断落实，治理体系的每一个环节和程序，无论是国家治理层面、政府治理层面还是社会治理层面都不能忽视人民的意志和人民的主体地位。“不是国家制度创造人民，而是人民创造国家制度”，［5］是社会主义民主的基本原则，也是国家治理体系的产生逻辑，国家制度及其治理“如果不再体现人民的意志，那它就变成了有名无实的东西了”。［6］新时代的国家治理体系和治理能力现代化便充分体现了主权在民的根本价值。党的十八届三中全会在国家治理现代化的总体部署中极为重视社会主义民主制度资源向治理实践的转化和人民当家作主在治理中的实现。习近平总书记也强调 “一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。”十九大报告也郑重提出“以人民为中心”的发展思想，要“健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”，“要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主”。人民是国家的主人，维护人民的主权地位和当家作主的权利是国家治理现代化的基本政治遵循和社会主义民主制度建设的应有之义。

（三）国家治理现代化的基本行动逻辑：放权、控权与还权

当代中国的国家治理是在代议民主制度框架下的具体运作，能否实现对治权的控制和约束便直接关系到国家治理向现代化和民主化转型的成败。国家治理体系和治理能力现代化充分体现了放权—控权—还权的基本行动逻辑，是民主治理最显著的体现。首先就“放权”而言，十九大报告提出，“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”通过把权力下放给地方、市场和基层，既有利于地方积极性和主动性的发挥，激发基层创新社会治理模式的活力，也有利于促进政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责的履行，加快有限政府、服务型政府的建设。其次就“控权”而言，典型表述即“把权力关进制度的笼子里”，使有权不任性，用权受监督，从而真正的把“权力运行纳入制度轨道，用制度监督、规范、约束、制衡权力，保证权力正确行使而不被滥用。 ”［7］第三，就“还权”而言，我国通过健全社会主义民主制度，丰富民主形式，从各层次、各领域鼓励公民政治参与，保障了人民当家作主的主体地位。

（四）国家治理现代化的基本运行机制：民主选举、民主决策、民主管理和民主监督

国家治理现代化的民主属性最终还是要落实到民主的运用和运行层面，民主原则和框架为国家治理提供了行为规范和基本准则，沿循民主的制度设计，在治理的具体场域运行民主的具体机制方可保证和实现国家治理现代化的民主导向与价值，社会主义民主制度体系才能在制度形态与治理机制两个层面都得到实现，高度的民主形态与现代化的治理机制也才能实现高层次的契合。选举、决策、管理和监督是民主制度建构最核心的四个环节，是中国特色社会主义民主政治运行的基本保证。同时，“四个民主”也构成了国家治理现代化的基本运行机制，以“四个民主”为遵循的国家治理既确保了治理的民主导向，也有效的践行了“以人民为中心”的国家与社会治理新理念。

二、民主治理的困境：中国国家治理民主化的挑战

无可置疑，我国自新中国成立，特别是改革开放以来，便从实体层面建立了相对西方民主更为优越的中国特色社会主义民主制度体系，但也不可否认，当前中国的国家治理民主化还面临着一系列的挑战和困境。

（一）管控型思维根深蒂固

思维模式和意识理念在人的头脑中一旦形成，便具有强大的惯性，进而固化为人的行为模式，除非受到强大的冲击和洗礼一般很难改变。因此，意识和理念在事务发展中并不是被动和适应的，而是会形成强大的反作用，进而左右事务发展进程，在政治上层建筑领域中更是如此。我国长期治国理政的历史经验，在为国家治理提供了丰富资源的同时，也固化了思维理念成为国家政治进一步发展的障碍，历史的承继导致的是现实转型的困难。中国历史上从未产生过民主理念，“做民父母”反而是封建官僚的自我期许。这种为民做主的思维并未随着封建体制的消逝而弥散，民国时期的“军政-训政-宪政”三步走之路正是在民智未开而未能自主的思维逻辑下做出的国家政治发展规划。马克思主义指导之下的中国共产党坚持群众史观，认为“历史活动是群众的事业”，历史是人民群众创造的，人民群众才是历史的主人，并把群众路线作为党的生命线。在群众史观的指导下，中国共产党建立了人民民主专政的社会主义国家，实现了新型民主和新型专政的结合，创造了比资本主义和一切历史时期“更高更切实的民主”。但历经文革式的“大民主”之后，不仅人民民主专政的国家形态被破坏无余，且“民智未开，人民群众还未能当家作主”的思维又开始甚嚣尘上，从而也导致国家制度建构与治理机制之间的矛盾，即一方面随着改革开放的推进和市场经济的开启，我国的民主制度逐渐恢复，确立了由国家性质、根本政治制度和基本政治制度构成的高度民主的制度形态，但另一方面，在现实的治理机制中，却大量存在着不相信人民、不依靠人民甚至否定人民的现象，“代民做主”成为“人民当家作主”的代名词。而随着民权彰显时代的来临，民众公民意识逐渐增强和成熟，对民主的需求也越来越强烈，进而与官僚队伍管控型思维之间的张力越来越大，中国官僚固化了的思维模式成为中国民主政治发展的最大障碍。

（二）程序性民主发展滞后

实体民主与程序民主是民主政治建设的两个基本维度。实体民主侧重强调民主的价值性内涵和目标性设定，具有一定的抽象性和概括性，程序民主则更为注重民主的过程、规则、机制和策略，具有一定的具体性和应用性。实体民主在中国的体现就是以国体、政体和基本政治制度确立的主权在民的原则和人民当家作主的地位，程序民主体现在治理领域，是对国家政治制度的具体运作和程序设定，以过程化、规则化、程序化确保人民主权的实现。在民主政治建设过程中，实体民主为民主发展确定了最终价值和理想追求，但由于实体民主过分注重结果正义而忽视程序正义，甚至认为在最终价值追求的过程中可以采取非民主的手段，这就不可避免地为压制民意、滥用权力提供了制度空间。我国一直非常注重实体性民主制度的建构，却忽略了民主的具体实施机制的完善；过于强调民主的价值性内涵，而忽视了程序性的保障机制。无疑，民主作为一种价值规范，是主权在民的体现，是渴望当家作主的人们的不懈追求，但如若缺少具体的实施机制，则民主就是一种抽象化的原则和“悬空”了的愿景，自然，民主就没有实现的可能。

（三）多主体合作治理结构还远未形成

合作网络治理是随着治理理论的兴起而提出的一种新型的民主治理机制，它是建立在由政府、市场、社会、公民个体等构成的网络状组织结构基础上的，在西方治理理论视野中，网络型治理强调的是多中心治理，即治理主体是平等的和多元的，不存在占主导地位的权威，即使政府组织也只是治理中的一元，需要与其他治理主体进行协商合作，其角色是“掌舵”或者“服务”。西方多中心合作治理结构是基于“社会先于国家”及国家权力是由社会让渡而来的国家—社会关系基础，其形成依据是多元主义的政治哲学命题和发达的自组织网络，因而其合作治理是自治性的合作。而中国的语境有所不同，从国家—社会建构的理论基础来看，中国的国家形成带有更多的魏特夫意义上的东方专制主义色彩，［8］中国的历史长期是专制主义的，即便新中国的成立，也遵循着“政党—国家—社会”的建构逻辑，先由中国共产党建构国家，而后由国家组织社会，因而中国的国家—社会关系典型表现为国家主导或管理社会，社会不能独立于国家而存在，国家治理中充裕着由党政主导的、浓厚的全能主义政治色彩。虽然随着民主政治的确立、市场经济的成熟、社会组织的发育，国家与社会、政府与市场的关系发生了很大改变，国家与政府的角色已由无所不包、无所不揽转变为宏观调控、规则设立、服务供给等，但就国家治理结构和治理机制来看，国家与政府的权威仍是不可撼动的，国家与社会的合作仍是以政府主导为前提，即使是在现代化国家治理体系的建构过程中，这一局面仍然不会改变，且治理能力现代化的直接表现就是强化党和政府的领导权威。

（四）法治发展缓慢

法律是治国之重器，良法乃善治之前提，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现中国特色社会主义民主政治，必须以法治作为重要保障和基本前提。所谓“法治”，即“整个政治共同体形成以宪法和法律为核心的文明秩序，宪法和法律是建构文明秩序、实现国家治理的主导性规范，立法、行政执法、司法、守法、法律监督是建构文明秩序、实现国家治理的主要方式。”［9］法治既是治国理政的重要方略，也是现代国家的重要特征和国家治理现代化的必然选择。国家治理首要表现为制度之治和规则之治，而制度和规则的权威来源于宪法和法律的赋予，宪法和法律能否成为公共生活的最高行为准则直接决定了制度和规则的效力。无法治，制度不足以立，规则也不得以行，国家治理只能重归传统的人治模式。人治不仅与现代化治理体系相冲突，而且千百年的历史已证明，它虽可保一时之治世，却难保万世之太平，其最终的结果必然是秩序的紊乱，国家的衰退。但在中国的国家治理中，法治意识还未能真正得以确立，以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法的现象还普遍存在。法治意识淡薄，法律效力不足，法律体系不健全，从而致使国家治理民主化的法治后盾不牢、法治根基不稳。

三、为了更好的治理：基于民主政治建构的国家治理变革之路

民主与治理属于制度体系的两个组成部分，民主的良性运转与治理的民主化在政治发展的视野中具有统一性，他们共同决定了制度体系的质量及其政治绩效，因而也影响着政治发展的走向和进程。治理体系和治理机制的属性如果是在民主制度形态所规定的框架内，则有利于促进一个国家或地区的民主转型和民主巩固，反之，非民主化的治理机制必会导致民主的崩溃，政治发展也会陷入层层困境，而问题的解决只能诉诸民主，寻求治理与民主的适应路径，否则就只好坐等政治的全面溃败。治理的现代化过程是以危机和问题为核心驱动机制的，［10］并以不断克服治理危机，不断走出治理困境为发展动力。当代中国国家治理体系和治理能力现代化也是在危机驱动下的制度变革，是以治理制度的革新和现代化推动治理民主化进程的过程。中国的政治发展唯有以民主规制治理、以治理适应民主才能根治发展困境，并确保中国特色社会主义民主制度的生机和活力。

（一）治理理念层面：由管控型思维向民主思维转变

由国家治理体系和治理能力现代化所开启的中国政治现代化进程其首要便需要解决管控型治理思维与民主政治发展之间的矛盾，为中国政治发展确立民主的政治文化基础。

一是，坚持“以人民为中心”的治理理念，以群众观点引领民主思维。党的十九大报告明确提出，“人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量”，而“为什么人的问题，是检验一个政党、一个政权性质的试金石”。“以人民为中心”的治理就需要持续推进社会主义民主政治的发展，坚持人民主体地位，“把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中”。只有相信群众，才敢于依靠群众，才能真正的在国家治理实践中还政于民、还权于民。群众路线是党的生命线，是共产党员和官僚队伍民主作风的集中体现，也是国家在治理领域推进民主建设最直接的依据。当前中国民主发展的障碍正在于党员干部脱离了群众、凌驾于群众之上，不再相信群众、依靠群众。因而，在“以人民为中心”理念指导下，继续开展党的群众路线教育实践活动，加强党员和干部的作风建设，重塑群众思维和群众观点是国家治理民主化的当务之急。

二是，加强马克思主义民主观的宣传和教育，以民主思想统领民主观念。马克思主义对民主的理解遵循着民主的一般规定，认为民主是“人民的权力”，是“主权在民”的体现，由普通人民群众进行统治和治理是民主的本质。因此，马克思主义并未拒斥民主的一般实现形式，代议制、普选制、社会自治、公民的政治参与、公民对国家权力的监督、政府“廉洁”并“廉价”［11］等在巴黎公社中所建立的基本机制，在马克思看来是为“人民群众获得社会解放的政治形式”，“给共和国奠定了真正民主制度的基础”。［12］当代中国的民主建构中，还存在以民主的特殊性否定民主的普遍性的现象，喜欢抽象而空洞地谈论民主，在治理实践中，依然采用管控型的模式，而拒斥民众的参与。新时代的国家治理应该建立在民主理念基础上，在一定程度上回归马克思主义的民主观，促进民主的一般形式的逐步实现。

（二）制度建构层面：由注重实体向注重程序转变

就当前中国的民主发展阶段来看，程序民主在民主政治文明建构中更具有决定性意义，“在民主价值与原则得以确立的情况下，民主技术就是使民主能够运转起来的力量，直接决定着民主价值的实现程度。”［13］一定程度上而言，“没有程序，就没有现代文明的政治秩序；没有程序理性，就没有现代文明的政治秩序的理想境界”。［14］当前中国的国家治理现代化应重点推进治理领域的民主程序建设，以程序民主促进治理的现代化，进而实现治理民主与制度民主的契合。程序民主制度的建立，应着重实现民主程序的法定化、民主程序的细致化和可操作化、以及程序本身的民主化。

首先，民主程序的法定化。在立法、决策、执行、司法、监督、选举、管理、公开等各个领域确定民主程序并纳入法律体系，且民主程序的实施要经过合法性审查，凡有违法定民主程序的行为都应当及时纠正，执意不改者要追究法律责任，有利于提高程序贯彻的强制性，促进柔性民主向刚性民主的转变。

其次，民主程序的细致化和可操作化。细节往往会决定民主的成败，民主不仅是一种理念和价值，在现实中也更加需要一套可操作化的流程。民主程序的设定应基于现实操作的考量，注重细节化设计和流程化再造。

第三，程序的民主化。由民主实施的程序能否达致民主的端的，还有赖于程序本身的民主化。只有在民主的细节和程序上下工夫，并做到每一道程序的民主化，民主的过程才会形成连续的输送带，由一步步民主程序的积累而达到最终的民主价值归属。

（三）政治结构层面：由全能型政治转向合作网络

推进国家治理现代化，需要打破专制主义和全能主义政治结构，建立健全党委领导—政府负责—社会协同—公民参与—法治保障的治理结构，充分发挥社会组织、市场主体、公民个体等在民主治理中的作用，只有通过合作网络治理，才能有效推进和打造共建共治共享的社会治理格局，提高国家与社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平。

1.治理主体：从一元到多元。治理主体的多元化是民主治理的基本要求，是达至国家善治的必经途径。新时代的国家治理一方面需要充分发挥党的领导核心作用，强化政府治理权威，提升党与政府的公信力、向心力。另一方面，我们还需进一步鼓励、支持、培育社会力量的发展，建立健全社会组织参与国家治理和政治决策过程，构建度多元治理的新型格局。

2.权力配置：从集权到分权。分权是一种“民主方法”，是解决政治权力配置的一种良好机制。分权与民主之间是一种相互增量、相互促进的关系，民主国家建设需要一个分权式的政治结构。如何实现权力的分设与制约是治理民主化必须要考量的问题。在中国的体制范围内，实行党委、人大、政府权力的合理配置是可行的路径。共产党掌握国家政权，负责总揽全局、协调各方，人大代表人民掌握国家主权，作为最高国家权力机构而存在，具有监督、审查党委和政府行为合法性的权力；政府是国家的治权机关，是权力的具体执行机构，要接受党的领导，并对人大负责，受人大监督。党委领导—人大监督—政府负责的权力结构配置模式，能够最大限度的实现人民当家作主和国家的民主化治理。

3.政治体系：由层级化结构到扁平式结构。组织管理结构由层级式向扁平化转变是治理现代化的必然要求。扁平化组织结构相对科层制而言，更加注重发挥下层组织、市场组织和社会组织的主动性、积极性，通过“获得来自政治家、市场、社会和公民的价值与能力的注入，尤其通过合作和参与而实现新型治理形态——在这种情况下，政府与外部行动者的关系由管制与控制而重构为交易、协商甚至被赋权的关系”。［15］政府扁平化反映了新公共管理运动中政府职能重塑和结构再造的逻辑和走向，它通过分权、治理网络、公私合作、参与式行政、去官僚化、问责等机制体现了现代民主治理价值。在中国现代化治理行动中，减少政府层级、明定职责、建立上下级组织间的合作与对话、进行充分的授权等机制和方式进行扁平化组织结构再造，建立健全参与式治理模式，能够缩小不同组织间的距离感，增强组织承诺，进而提高治理的民主化水平和治理效能。

（四）政治运行层面：由操控、支配、强制型向自主、参与、协商共治型转变

在一定程度上而言，政治运行是否遵循民主的原则和精神会成为观照一个国家或地区民主发展状况的重要指标，它也是影响一个国家民主的陀螺能否运转起来的关键变量。在中国，民主政治的运行主要体现在四个维度，即选举、决策、管理和监督，四个层面民主的协调推进和辩证统一反映了中国特色社会主义民主政治制度的独特优势，但四个民主在现实运作中的不力也成为制约中国民主发展的瓶颈。操控型选举、支配型决策、控制型管理、柔性化监督等是“四个民主”的现实运作逻辑，其导致的结果不仅是学界关于中国民主“已死”的悲观性判断，更是引发了中国的现实治理危机。中国民主的出路在于治理的民主化，而治理民主的运转体现在四个民主的落实，因此，在新时代的国家治理过程中，应该着力实现选举、决策、管理、监督，由操控、支配、强制型向自主、参与、合作、协商、共治型的转变。

1.选举：从操控型到自主型。就民主过程而言，选举是民主最为重要的一个环节，“民主政治的核心程序是，由民主政府所管治下的人民通过竞争性选举来选拔领袖”，［16］可以说，没有选举就不会有民主，这几乎是民主理论家的共识。然而，选举在中国的发展却不尽如意，无论是在基层的直接选举，还是中高层的间接选举，选民的自主意愿表达成分少，操控型及“被代表选举”的成分多，从而严重影响了选民的效能感和选举的真实性，当选者的合法性也频频受到质疑。授权环节的“弱民主”甚至“非民主”，直接导致了权力的实际握有者对上负责不对民负责、不相信群众、不依靠群众的局面，治国理政者的民主意识也难以形成，在现实治理中民主也难以成为必须要遵循的原则。因而，建立和实施广泛而真实的民主选举是中国民主发展和国家治理民主化的必须要迈出的关键一步。

2.决策：从领导支配型到民主协商型。正如十九大报告所提出，“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”。公共政策的制定过程就是各种利益代表和争议观点的相互争鸣，共识决策的达成就意味着公共利益最大化的实现。相关的利益行动者能否通过某种谈判机制谋求妥协是民主转型成败的关键，因而，一个国家是否拥有平等而民主的协商决策机制直接关涉到民主的前途。决策过程的民主协商一直以来都是我国比较重视的工作机制，建立起了由立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商等协商决策机制构成的民主协商体系，但由于权力集中的现象一直未能根本解决，决策过程体现了弱参与性和高度的领导支配性，领导者个人的意愿和偏好直接影响了决策的结果。因而，在中国民主协商决策机制的达成，其首要还有赖于权力集中问题的彻底解决，平等的权力（或权利）主体为协商提供了可能，支配的权力必会导致支配性的决策过程。第二，还需构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽民主协商的渠道，并实现协商的制度化、法律化。第三，要建立健全决策失误与违法的责任追究机制，使领导不敢乱决策、瞎指挥。第四，要进一步提高决策的透明度，增强民众对决策过程的监督。第五，还需提高决策参与主体的协商能力，以保证共识以理性化的方式达成。

3.管理：从强制型到合作共治型。网络化的合作共治型治理模式是国家治理现代化的必然选择，它体现了治理主体多元化、治理方式民主化、治理过程合作化的特点，由管控型、强制型向合作共治型转变是治理机制变革的基本逻辑。合作共治依赖于市场组织自主性的进一步发挥、强大的社会自治网络的培育以及自主的公民个体的成长和公民精神的发育。因而要打破我国传统的由国家组织单一主导的，并把市场、社会、公民看作管控对象的治理模式，需要彻底转变政府职能，打造服务型、有限型和责任型政府，深化行政审批制度改革，建立政府权力清单，把国家权力向市场、社会下放，并以法律法规的形式重新厘定国家与社会、政府与市场的权限边界。同时国家还应进一步建立健全完善的市场组织体系和发达的公民社会组织网络，积极培育现代公民精神，拓宽市场、社会组织和公民个体参与社会公共事务管理和国家治理的渠道和方式，从而在体制、机制上为共治型治理提供良好的政策环境和社会基础。

4.监督：从柔性监督到刚性监督。民主监督既是公民的一项基本政治权利，也是规制权力运作、推进国家有效治理的重要方式。在我国要推进民主监督由柔性向刚性转变，一方面需要完善政府权力运行的监督制约体系，建立常态化的监督机制，“以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为。”另一方面，还需做到权力运作和政务信息的全景式开放，监督的前提在于政务的透明与开放，躲在阴暗角落里的权力运作和利益交易是无法进行监督的。阳光是最好的防腐剂，无公开、不透明、暗箱操作必然会导致腐败的发生，进而国家治理也会困难重重。

（五）制度保障层面：由人治转向法治。

在当代中国国家治理中，厉行法治必须要反对人治和专制。专制是法治的对立物，人治则是民主的毒瘤。法律是治国之重器，良法是善治之前提，现代法治不仅供应了国家治理所需的良法，还为善治的实现铸就了坚强的后盾，因而民主制度的稳固与治理现代化的实现必以法治为保障。在国家治理现代化的命题下，要反对人治，推行法治，构筑权力入笼的体系，应重点处理好民主与集中的关系。民主集中制既是中国共产党和中华人民共和国的根本组织原则，也是中国特色社会主义民主制度的体现。所谓民主集中制，是指民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度，其运作的基本逻辑应遵循“民主—集中—再民主—再集中”的路线，即政策议题或计划、方案的拟定不能由领导者主观臆断或凭空猜想，而应该首先经过调查研究，充分反映民众的意愿和意见，而后由政策制定者充分考虑并集中民众的意愿而设定议题、拟定初步草案，之后再经过公众参与、专家论证、民主测评、充分协商等过程和机制对草案进行评定和提出修改意见，再后由政策制定者集中各方意见对草案修改完善，最后才能付诸实施，且在实施过程中还需要经过多次的反馈、修订，从而使政策更加的科学、规范、民主。这应该是民主集中制的真谛，只有如此，才能在政策制定与国家治理领域中充分贯彻民主的原则，并消除领导者个人意志的影响，破除家长制作风存在的制度基础，为民主与法治的推行扫除障碍。

（六）能力建设层面：由注重经济发展转向注重制度创新与治理质量

国家治理体系和治理能力现代化是国家治理理路的重新建构，是由传统治理手段和治理思路向一种新型的、民主的治理理念转变的过程。在治理现代化的视野中，政府治理能力的衡量标准重心不应该放在经济增长与维稳能力上面，更应该注重的是对国家核心制度与基本制度的执行与创新能力的提高，因为，随着中国经济的发展，转型期的矛盾会越来越凸显和扩大，社会对治理民主化的需求会越来越高涨，治理与民主之间的张力会日益加剧，发展主义思路、经济绩效导向的评价、强力维稳的措施等已不足以为非民主治理提供合法性基础，只有通过民主治理制度的落实和创新才能使国家摆脱转型期的困境，保持经济新常态下的国家有序治理。因此，在新时代的国家治理中，我们应该贯彻党的十九大报告倡导的新发展理念，更加注重治理的体制机制创新，推动治理质量变革，引入全面质量管理理论，进一步建立健全政府政治绩效的考评体系，形成由上级政府、专家学者、普通群众等构成的评估主体队伍，建立定性与定量相结合的评估指标，明确评估流程，通过计划、实施、检查、改进的无限循环，实现政治绩效的梯次提升，从而促进政府治理能力由经济发展向制度创新和治理质量的转变。

四、结语

“推进国家治理体系和治理能力现代化，归根结底是为了完善和发展中国特色社会主义制度，绝不能脱离中国特色社会主义的框架来进行。”［17］治理现代化绝不可能脱离制度基础而单独存在，超越制度形态的治理缺乏生发的基础，现代化的治理体系只可能在现代政体中孕育和成长。治理的手段、机制及能力虽总会落后于制度建构，但制度形态一旦以宪法和法律的形式确定下来，便会为治理提供路径依赖，治理若长期偏离制度，即使绩效良好，其合法性也会受到质疑。中国特色社会主义民主政治制度，是在马克思主义民主理论与中国实践相结合的基础上，在追求民族独立、国家富强、人民幸福的长期奋斗和不懈探索过程中建立起来的，既具有一脉相承的理论逻辑支撑，符合人类文明的发展规律，又具有扎实的中国实践支持，契合了人类社会现代化、民主化的趋势。［18］新时代的中国国家治理体系和治理能力现代化及其对民主的追求，并不是要改旗易帜，而是要以完善和发展中国特色社会主义民主制度为基础，探索具有中国特色的民主治理路径。如党的十九大报告所言，“中国特色社会主义政治发展道路，是近代以来中国人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果，是坚持党的本质属性、践行党的根本宗旨的必然要求。世界上没有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脱离特定社会政治条件和历史文化传统来抽象评判，不能定于一尊，不能生搬硬套外国政治制度模式。”。

但与此同时，还需明确，虽然制度作为现代国家建设的重要组成部分，制度的确立、成长、巩固与发展直接关涉到国家的兴衰荣辱，但制度形态本身对国家成长而言并不会直接发生作用，制度的现代国家建构功能还有赖于其治理功能的发挥。制度与治理之间是相辅相成的关系，制度是治理的基本理据和行动框架，治理是制度的具体运转与巩固机制，“没有制度体系，治理无从谈起；没有治理实践，制度体系就无法成长”。国家治理体系和治理能力现代化是在政治现代化的进程中，推进国家治理民主化的战略举措，是民主的原则和精神在治理领域中的应用，是通过现代化治理体系的推进实现社会主义民主制度的运转，治理体系的构建、治理过程的实施、治理技术的应用等都深刻的蕴含着民主的价值。在国家治理实践中，以制度建设实现对权力的制约、以多方主体参与的民主协商实现决策的科学民主、以鼓励民间组织的发展实现社会治理的创新等机制和策略有利于促进民主治理体系的构建和完善。