城乡一体化进程中的政府角色定位探析

刘坤丽

（首都师范大学政法学院，北京 100089）

改革开放以来，我国经济社会快速发展，但是典型的城乡二元结构难题并未破解，“城乡二元结构没有根本改变，城乡发展差距不断拉大趋势没有根本扭转”。［1］1983年苏南地区有学者首先使用“城乡一体化”概念，他们试图解决苏南地区乡镇企业在发展中遇到的城乡分隔障碍。90年代中后期，城乡发展中政策等差异使得差距进一步拉大，学术界将研究视线转移到如何缩小城乡经济差距上。［2］周叔莲在分析如何把握城乡经济和社会发展的态势、特点和面临的问题基础上，提出了促进城乡经济及社会协调发展的思路和对策，认为“城乡经济协调发展的关键在于农村经济的振兴”。［3］陈吉元、韩俊等认为保持工农业与城乡经济的合理协调发展，才能解决因体制原因造成的城乡经济差距的现实问题。新时代背景下，城乡发展失衡带来的问题不断显现出来，探析政府在城乡一体化发展中的角色定位以及所担负的责任，具有重要的现实意义和价值。

一、城乡一体化进程中发挥政府作用的必要性

作为公权力代表的政府在加快破除城乡二元结构、促进城乡发展一体化中有着极其重要的地位与作用。一方面，政府是推进城乡一体化发展的责任主体。城乡一体化进程中的指导思想、战略规划很大程度上由政府给予指导，适应新时代要求的国家政策和公共服务由政府制定与提供，行政管理体制、户籍制度、土地制度等的改革探索由政府主导。政府的宏观调控可以弥补市场的固有缺陷。在市场机制的自发作用下，“市场的力量往往倾向于扩大而不是缩小地区差距”，［4］这就需要政府运用经济、法律和行政的手段加以引导。另一方面，在国家治理体系与治理能力现代化的要求下，人民参与国家社会事务的能力逐渐增强，政府需要回应更多在城乡发展问题上的要求，汇集民意与民智，输出符合大众利益的政策。回顾以往历程，中国的城镇化道路一定程度上是“以抑制农村、农业、农民的经济利益来支持城市发展，导致不能兼顾效率和公平的非协调道路；是片面追求城市发展的数量和规模，而以生态环境损失为代价的非持续道路。”［5］3在中国特色社会主义进入新时代的背景下，涉及各方利益的声音需要同时重视，政府有权也不能任性。

二、政府在推进城乡一体化进程中面临的问题及原因分析

中国在2011年城镇化率首次突破了50%，这意味着“中国城市人口首次超过农村人口”。［5］3在取得成就的同时，我国一些地方政府存在发展导向偏差、缺乏整体设计与科学协调、服务理念贯彻不到位等问题。探究其背后的原因，一方面是因为二元结构体制的遗留问题与影响、城镇管理体制的特殊性；另一方面是政府职能模糊，没有具体明确的服务目标，服务理念贯彻不到位所致。

（一）发展导向出现偏差

城乡一体化旨在打破城乡二元结构，实现城乡人口、资本、资源等要素相互融合。与城镇化所不同的是，城乡一体化发展是中国在缩小城乡差别的实践中所要追求并要实现的战略目标。真正的城乡一体化发展，不仅仅是缩小城乡差别的社会实践，也不是单纯的GDP的增长、城镇的简单建设与扩张或者户籍上的“农村”户口转变成“城市”户口的字符变更等。作为享有公共权力的政府，其职能不单单是促进经济的发展，营造一个公平正义、井然有序的社会环境，保持政策的连续性、支持欠发展区域、统筹城乡一体化发展也非常重要。

然而，城镇化建设过程中，一些地方政府却在错误的理念指导下，简单规定各项数字指标，热衷于加快城镇建设速度，热衷于政绩工程，希望城市在短期内发生大改变而忽视了城乡一体化发展是一项长期的艰巨工程。这样的发展导向偏差会催生“人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、住房紧张和就业困难”等城市病并使之恶化。［5］8这些城市病的深层次因素在很大程度上和我国二元结构体制的遗留问题与影响息息相关。我国建国后为实现工业化与城市化发展，采取了从农村获取工业资源的方式来实行工业优先发展战略，辅以户籍制度、就业制度、土地制度等措施，形成了严重的二元分割体制。这些举措使得城镇与农村的发展差距拉大，城乡差别、工农差别明显。尽管改革开放以来采取了一系列措施，如改革就业政策、督促城乡统筹、倡导工业反哺农业、倡导城市带动乡村，可是二元体制的影响却很深远，城乡壁垒依然存在，“由体制因素和发展阶段共同决定的城乡二元结构明显、城乡发展一体化程度低的局面仍十分明显”。［6］12再者，一些地方片面追求GDP增长、先发展后协调的观念根深蒂固，在工业部门与城市优先发展的认识下实行偏向工业与城市的政策，在这种情况下发展速度本就缓慢的农村要赶上拥有优势资源的城镇，可谓举步维艰，拉大了的城乡差别在短期内难以缩小。

（二）缺乏整体设计与科学协调

城乡一体化是一项复杂的系统工程，是城乡间经济、社会、生态、文化的协调发展过程。尽管目前我国政府提出了城乡发展一体化的战略目标与行动指南，却在相对具体的操作与指标衡量上没有较为科学的规定。在管理上，“城市和农村依然沿用二元结构体制下的运行管理方式，城市管理部门管理城市的事情，农村管理部门管理农村的事情，城乡界限依然比较清晰。”［7］54在基础设施建设上，常常出现规划不配套导致重复拆迁与重复建设的例子。在公共服务与资源供给上，出现重视城镇、忽视农村，重视东中部、忽视西部的偏差，东西之间、城乡之间生产要素的投入和流动不合理，甚至是在社会保障上采用的是两种社会保障管理办法与标准。在指标选取上，普遍采用“城乡居民人均收入比、城乡居民人均工资收入比、城乡居民人均消费支出比与城乡恩格尔系数比”来反映城乡经济一体化结果，［8］34但是由于城乡发展一体化涉及的内容非常广泛，现有指标体系的构架难以涵盖各个方面，政府在推进解决城乡二元结构过程中面临着不少困难，而中国城镇管理体制的特殊性在这其中更是起了推波助澜的作用。

中国现行的城镇管理体制是按照行政等级划分的，并且城镇间普遍存在着上下级行政管理体制。这种等级化的城镇管理模式，是以行政级别为基础形成的，行政等级高的城市更有权力掌握用地指标、投资等资源的分配，又通过户籍制度将行政区域间的公共服务差别化，公共资源流向高等级的城市。“从中央向地方分配的项目、资金和建设用地指标看，除非特定的指向性支持农村发展的项目之外，一定是要按照行政级别的管理方式，逐级分解。”［9］31这样看来，按照行政等级的城镇体系决定的资源走向，意味着人口流动的基本格局，意味着地方财政上缴的流向，市场化的资源也会按照这个方向流走以寻求更多的回报。因而，在我国的城乡资源配置中，行政等级高的城市是既得利益者。政府需要做的远不只是处理处理日常公务，因推进城乡发展一体化涉及政治体制改革的内容及利益结构的调整，政府在整体设计与科学协调上还需要有战略眼光与排除万难的勇气。

（三）对政府职能与服务目标认识不明确

我国部分地区政府职能不明确，片面追求政绩，热衷于政绩工程，追求经济数字的增长。而这一味追求指标、数字的增长带来的后果，使土地城镇化增长快于人口的城镇化，忽略了以人为本发展理念，不利于经济社会的可持续发展。在1991－2010年中，城市建成区面积扩大了2倍以上，而城镇化率增长了不到1倍，“土地扩张速率是人口城镇化速率的2.38倍，可以看出城市土地扩张与城市人口密度相背离。”［5］5在城镇化过程中，城市建设占用大量土地却将依附在土地上的农村人口排斥在城镇发展之外，这就与城乡一体化的战略目标相背离。以农民工市民化为例，“虽然城乡二元制度对农民进城务工经商的行政限制已经基本消除，但是仍然不能给予农民以市民身份，他们虽然实现了职业的非农化，却没有社会身份的市民化。”［10］74农民和农民工在医疗卫生、社会福利以及子女教育等公共服务问题上得不到同等的待遇，他们被排斥在流入地的公共服务体系之外，不能享受城市发展的成果。这些保障的无法实施使得农民工仍以城市的过客身份穿梭在城市各个角落中，身份处于尴尬境地。究其原因，这跟政府职能模糊与服务目标认识不清有很大的关联。

政府作为推动城乡一体化发展的主体，应在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面承担必要的责任。政府的服务目标不仅是为城市的建设、经济的发展，政府更有责任为创造一个公正和谐的环境，更有责任去促进居民与农民工、农民的相互融合，确保进城农民工有质量的生活。反观现实生活中，政府部门仍然存在管理职能的缺位、越位现象，在具体的事务操作过程中，农民工权益得不到有效保障，城乡一体化中失业再就业问题突出，适应市场经济体制的法律法规不完善，解决问题的渠道不畅通等，部分地方政府存在扭曲的政绩观，片面追求经济增长，将政府的职能与责任限制于经济的发展，忽视政府社会管理与公共服务的社会职能。这就会导致政府在推进城乡一体化发展的过程中，片面地推进城乡经济发展，片面地重视城镇而忽视农村，忽视政府在推进城乡一体化进程中应实现的可持续发展目标，再加上偏向城市的公共政策，会进一步加剧城乡发展失调。

三、对城乡一体化进程中政府角色定位的思考与建议

城乡一体化发展进程中，政府是推进城乡发展一体化的关键。政府应以城乡一体化发展的战略指导者为基本定位，做好城乡一体化发展工作的统筹者，并以服务型政府的建设工作为具体要求，以户籍制度的管理与改革探索为工作的重点与难点，力争早日破解城乡二元经济社会结构的难题。

（一）政府要以城乡一体化发展的战略指导者为基本定位

二元体制对中国城乡关系的影响深远，目前的状态是社会资源会随着行政资源的走向流向更高等级的城镇，又在市场的作用之下具有资源优势的城市会越来越吸引农村各项生产要素，这就使得城市越来越具有竞争力，而农村因为资源的流失及薄弱的第二、三产业发展基础而丧失发展的人力资源支持与动力。在这种情况下，政府有责任、有能力去发挥城乡一体化发展的指导作用。城乡一体化发展是一项复杂的综合性工程，它涉及到政府、市场、农民、各级城市等不同主体间的博弈与合作，涉及到经济、政治、文化与生态等各个方面的城乡协调，政府需要在其中扮演战略指导者的角色，并做出长远的发展规划。政府既要吸收世界各国城乡一体化建设经验，同时立足于本国城乡一体化发展的实际，统筹规划，在尊重城镇化发展规律和市场规律基础上，规范政府行为，深化城乡一体化改革发展。

（二）政府要做好城乡一体化发展的统筹者

城乡发展一体化是经济社会发展到一定阶段的产物，是解决“三农”问题的根本途径。政府在推进城乡一体化发展的进程中，能有效整合各种资源、快速推动产业化和基础设施建设、有效保障弱势群体的利益等等。从战略层面来说，推进城乡发展一体化对于实现国家富强、民族复兴、人民幸福具有重要意义。为此，政府有必要将城市与农村作为一个整体来统筹规划建设，全面推进城乡在规划布局、基础设施建设、产业发展、公共服务、社会保障、环境保护等各个方面的一体化，使城市与农村居民共享现代化成果。本文认为，政府应该在延伸公共服务上下工夫。因为城乡一体化中最突出的问题集中体现在农村的基础设施水平低，与城市居民享受的公共服务存在着相当大的反差，广大的弱势群体得到的公共服务严重不足，远不能满足他们对公共服务的基本需求。一定程度上说，这种城乡一体化中公共服务与公共需求之间的不平衡，直接制约着城乡一体化发展的进一步推进，需要政府做好统筹者的角色并给予重视。

（三）政府要以服务型政府的建设工作为具体要求

政府是推动城乡发展一体化的主体，同时又是城乡一体化发展进程中需要不断转变职能、不断提升发展的对象。当前中国政府职能随着现实需要发生改变，不再是单一的以经济建设为中心，而是把城乡社会发展放在一个统一、平等的层面进行统筹考虑，调整经济结构和调控收入分配、提供均等化的公共服务日益成为当前政府的主要职能。一方面，在推进城乡一体化发展建设进程中，政府需要对自身进行审视、定位，避免错位、失位或越位，才能做好服务型政府的建设工作。建设服务型政府，要树立以人为本的理念，把政府定位于服务者，切实履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能的政府。另一方面，在社会主义市场经济的条件下，市场在资源配置中起决定性的作用，因而政府仍需要处理好政府与市场关系，考虑其介入方式、介入的时机与退出的机制。

（四）政府要以户籍制度的管理与改革探索为工作的重点

城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，而形成于我国计划经济时期的城乡户籍制度被认定为二元经济结构的最显著标志之一，改革城乡户籍制度成为共识。因而，政府要突破城乡二元结构体制障碍，首先需要重视户籍制度的管理与改革。1958年颁布实施的《户口登记条例》是中国现行的户籍制度法律权威文件。该条例施行以来，其中部分内容不适应社会管理的需要，政府也根据现实情况进行部分调整，但户籍制度改革的进展较为迟缓，“户籍制度的实施标志着中国的走的是一条限制城镇化发展的道路”。［9］14户籍制度的本质上就是“将中国国民分为城市居民和农村居民，将中国国土分为城市国家所有和农村集体所有，中国城乡居民的就业、社会福利保障等一系列公共服务和公共产品供给都是按照城乡有别的权利体系，按照城乡各自所属辖区政府或社区群体，依靠不同标准进行保障的。”［11］64也就是说，户籍成为中国公民从生下来就具有的福利身份制度。这也意味着它与共同富裕、社会公正等系列社会进步发展的要求与社会主义宗旨本质不相适应。政府将自身定位于户籍制度的管理者与改革探索者，其改革方向不应限制于改变户籍而在于减少医疗、养老、教育、住房等公共服务和社会保障的城乡差异，并注意不降低对城市居民的公共服务这个底线。因此，政府的改革思路首先是将社会福利与公共服务逐步剥离户籍制度；其次，逐渐将户籍转换成做身份登记制度，改变以往以户籍人口作为城市基本社会福利的依据，代之以常住人口；最后，因地制宜，逐步实行城乡一体的居民登记制，“积极推进户籍制度改革，是从制度上推动城乡发展一体化的重要内容。”［12］户籍制度及与户籍制度密切相关的土地制度、财政制度和基本公共服务制度等方面的管理与改革探索，是作为改革探索者的地方政府与中央政府在今后推动城乡发展一体化的一大挑战。

结语

城乡发展矛盾使得城乡一体化发展的研究成为必要，探讨城乡发展一体化的思路与路径有很多，但是作为城乡一体化发展的责任主体，政府在其中的正确定位与关键作用不可缺少。从宏观上来看，政府需要给城乡发展一体化树立一面能指导方向的旗帜，需要中央政府创新相关管理制度与政策，需要地方政府提高治理能力，这是我国政府在城乡一体化发展进程中最根本的定位。从其职能与服务理念来看，政府定位于城乡发展一体化的统筹者，是城乡发展一体化内涵的需求，而以人为本、为民着想、为民服务的理念，是政府一切活动的出发点和落脚点，是政府做好城乡发展一体化各个方面工作的根本要求。让人备受争议的户籍制度改革则是政府在各项制度改革中要担起的重担，与之相随的户籍制度背后的一整套的财政、社会管理体制和法律权利体系，对政府来说又将是一个重要的挑战。但即使未来道路曲折艰辛，也仍要负重前行。