浅析新疆绿色发展的困境与法治应对

王萍

（中共新疆区委党校 法学教研部 新疆 乌鲁木齐 830002）

绿色发展是指导我国“十三五”时期甚至是更长时期的科学发展理念和发展方式，也是指导新疆实现可持续发展的战略举措和目标。新疆的绿色发展包含均衡发展、节约发展、安全发展、低碳发展、清洁发展及循环发展等方面。随着新疆绿色发展的不断演进与深入，其面临的困境也日益突显，主要包括一些职能部门责任的缺失、自然环境的破坏、司法救济的不足以及现有立法的不完善等，为了应对这些困境必须积极寻找相应的法治举措，以期为新疆绿色发展的可持续性提供思路。

一、职能部门责任的缺失与法治应对

一些职能部门责任缺失已成为阻碍新疆环境污染治理的根本原因，也是阻碍新疆绿色发展的现实因素。职能部门在实现绿色发展这一目标上原本应承担三种角色：公共环境的托管者、良好生态的捍卫者、良好生态的参与者，但新疆近些年发生的诸如偷捕黄羊、鹰等野生动物等行为不仅严重破坏了生态环境，更突显了一些职能部门责任的缺失。针对职能部门责任的缺失应采取以下举措：

1.借鉴境内外环境立法的有益经验，进一步强化责任意识。尽管《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第54条①《中华人民共和国环境保护法》第54条：国务院环境保护主管部门统一发布国家环境质量、重点污染源监测信息及其他重大环境信息。省级以上人民政府环境保护主管部门定期发布环境状况公报。县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息。县级以上地方人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公布违法者名单。强化了政府责任，但他山之石可以攻玉。因此，新疆可以借鉴其他国家的有益经验，如《日本环境基本法》第1条规定：“本法的目的，是通过制定环境保护的基本理念，明确国家、地方公共团体、企（事）业者及国民的责任和义务，规定构成环境保护政策的根本事项，综合而有计划地推进环境保护政策，在确保现在和未来的国民享有健康的文化生活的同时，为造福人类作出贡献”，以及《加拿大环境保护法》第2条“政府的义务”的相关规定，都强调了政府对于环境保护应承担的主要责任。同时，国内其他省份如《深圳经济特区环境保护条例》第二章“政府责任”的相关规定（制定环境责任及年度实施计划；定期将环境责任目标的执行情况向社会公布；落实环境保护实绩考核制；建立环境影响评价制度；制定政策环评、规划环评，环境保护规划；严格环境功能区划和生态功能区划；定期公布限制使用的严重污染环境的有害物质名录；建立环境信息共享制度；建立生态补偿机制；鼓励和支持环境科学技术的研究和应用；积极开展环境教育宣传活动等），《贵州省生态文明建设促进条例》在生态补偿方面的严格规定，《重庆市环境保护条例》对刷卡排污制度的创新，《江苏省生态农业环境保护条例》针对土地二次开发的相应规则以及台湾地区《环境法》第4条“国民、事业及各级政府应共负环境保护之义务与责任”的相关规定，都为新疆维吾尔自治区在环境污染治理方面强化政府责任提供了很好的经验。

2.职能部门环境责任法定化并加大其执行力度。相关职能部门既要承担积极责任也要承担消极责任。所谓积极责任是指地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，并积极主动地承担其应负的责任。所谓消极责任是指当地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门有违反《环境保护法》的相关规定时要承担相应的责任。即如果违反我国《环境保护法》第68条①《中华人民共和国环境保护法》第68条：（一）不符合行政许可条件准予行政许可的；（二）对环境违法行为进行包；（三）依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的；（四）对超标排放污染物、采用逃避监管的方式排放污染物、造成环境事故以及不落实生态保护措施造成生态破坏等行为，发现或者接到举报未及时查处的；（五）违反本法规定，查封、扣押企业事业单位和其他生产经营者的设施、设备的；（六）篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据的；（七）应当依法公开环境信息而未公开的；（八）将征收的排污费截留、挤占或者挪作他用的；（九）法律法规规定的其他违法行为。规定的行为之一的，将对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职。虽然我国相关法律已将政府环境责任以法律的形式确定下来，但在执行方面仍然需要进一步加大力度。

二、自然环境的破坏与法治应对

新疆生态环境极其脆弱，而可持续发展最为现实、最为关键的就是生态环境问题。近些年，新疆由于工业的快速发展使自然环境遭受不同程度的破坏，其中一些煤田企业对新疆整体环境带来的不可逆转的负面影响最为突出。如新疆北部某煤田企业，是我国最大的整装煤田，国内几大电力龙头企业以及几十家国内煤炭行业重点企业均汇聚于此，专门从事煤电煤化工产业的开发。这些高能耗、高污染的企业在自治区花大气力固沙保护环境的同时，却将一些未经处理的工业垃圾和生活垃圾直接堆砌在荒漠里，导致大片宝贵的植被被破坏，带来严重的生态危机。因而，新疆自然环境破坏的法治应对应从以下方面加以完善：

1.完善规则，杜绝形式主义，突出义务和责任。

要改变当前环境影响评价制度中的形式主义及造假严重的现象；改变现行环境信息公开制度中顾虑重重、遮遮掩掩的弊端；纠正排污收费制度中标准过低、制约乏力的做法；完善限期治理制度中遥遥无期、操作困难的局面。做到程序详尽，责任严厉，措施周全，标准严格。

2.编织严密的法律控制网。加大法律责任制裁力度，提高违法成本，如可引用按日计罚制，要求违规单位恢复原状，强化个人的责任承担、中介机构的连带责任等。完善社会控制体系，将控制主体多元化与控制手段多元化充分结合，如强化第一方控制（自律），第二方控制（合同控制及对合同对方的控制），第三方控制（如社会力量、非政府组织）等多元主体的控制能力。同时，可在环境合同、行政指导、社会监督、经济制约等方面加大力度，实现控制手段的多元化。如绍兴市政府印发的《绍兴市区工业污泥清运处置管理暂行办法》②《绍兴市区工业污泥清运处置管理暂行办法》对“工业污泥”的概念进行了限定，专指“纺织印染企业在污水处理过程中产生的属于一般固体废物的污泥”。同时提出“五个统一”，即“统一台账、统一清运、统一处置、统一价格、统一结算”，并且要求产生工业污泥的单位，不得擅自委托不符合要求的单位或个人进行清运和处置。“五个统一”的核心在于统一价格和统一结算。根据《办法》，污泥清运和处置将实行预收制度，由各污泥产生单位在银行开设专用账户。每季度初，根据环保部门核定的季度污泥产生量向专用账户预存相应的处置款项;每季度末，根据企业实际污泥产生量进行统一结算。对污泥偷倒乱倒行为起到了明显的遏制作用。

3.积极贯彻落实《新疆维吾尔自治区煤炭石油天然气开发环境保护条例》。2015年3月1日正式施行的《新疆维吾尔自治区煤炭石油天然气开发环境保护条例》③《新疆维吾尔自治区煤炭石油天然气开发环境保护条例》规定：煤炭、石油、天然气开发单位的生态保护和恢复治理方案内容应当向社会公布，接受社会监督。同时这些单位应当在矿井、油井、气井关闭前，向县级以上环境保护主管部门提交生态恢复报告并提请验收。此外，县级以上人民政府环境保护主管部门还应当对煤炭、石油、天然气开发区域的环境质量加强监测。开发单位要对污染物排放及对周围环境的影响进行环境监测，接受环境保护主管部门的指导，并向社会公布监测情况。（以下简称《条例》），是根据新修订的《环境保护法》精神和新疆能源资源开发环境形势的发展变化所制定的积极预防和治理煤炭、石油、天然气开发造成的生态破坏和环境污染、保护和改善生态环境的适时之举。因此，面对新疆自然环境的破坏，煤炭、石油、天然气开发单位应该严格按照《条例》规定制定生态保护和恢复治理方案并予以实施。

三、司法救济的不足与法治应对

近年来针对环境案件的损害赔偿大部分属于行政主导的救济（如康菲漏油事件①2011年6月，位于渤海的我国最大海上油气田、康菲石油中国公司与中海油的合作勘探开发项目蓬莱19-3油田发生溢油事故。事后，国土资源部、环境保护部、交通运输部、农业部、国家安监总局、国家能源局联合调查组发布报告称，这是一起造成重大海洋溢油污染的责任事故，污染了6 200平方公里海水，其中870平方公里海水受到重度污染。作为该油田的作业者，康菲公司应承担溢油事故的全部责任。），这种由行政主导的处理方式引发了民众对法律的不信任。此外，由于大多环境案件审理困难、赔偿标准偏低等问题也充分表明了针对环境诉讼案件的救济明显不足。因此要完善侵权救济机制需从以下方面着手：

1.充分运用环境公益诉讼制度。环境公益诉讼制度②《中华人民共和国环境保护法》第58条对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。有其特殊的优势，其有利于打破利益阻力，有利于社会的普遍参与，有利于督促环保部门尽责。现行《环境保护法》将民间力量有序纳入环境治理机制、设立环保公益诉讼制度，是环境司法迈出的一大步。自其实施以来，2015年的前11个月，我国法院受理环境公益诉讼的案件就达48件，接近从2007年至2014年七年间的总和（65件），③数据来源于2015年12月30日的《北京青年报》。这表明当前我国在环境公益诉讼方面取得了显著成效。此外，我国由检察机关提起公益诉讼改革试点方案于2015年7月正式启动，根据全国人大常委会的授权和改革试点方案，制定出台试点实施办法，并选择在北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区、直辖市开展试点。其中，贵州省福泉市法院当庭宣判确认锦屏环保局怠于履行监管职责行为的违法案件成为我国首例环境行政公益诉讼案件。④贵州首例环境行政公益诉讼案在黔东南苗族侗族自治州锦屏县开庭审理，跨区域管辖的贵州省黔南布依族苗族自治州福泉市人民法院依法对这起由检察机关提起的环境行政公益诉讼案作出一审判决，判决确认被告锦屏县环境保护局2014年8月5日至2015年12月31日期间对鸿发、雄军等企业违法生产的行为怠于履行监管职责的行为违法。（《人民法院报》2016年01月14日）

2.充分发挥环境立法对新疆绿色发展的保障。

关于专门的环境立法，历史上出现过两次立法高潮。第一次是1972年以前，以美国在1969年制定的《国家环境政策法》和1972年前后的斯德哥尔摩宣言为代表；另一次高潮是在1992年前后，以英国在1990年制定的环境法、荷兰在1990年制定的环境管理法、日本在1993年制定的环境保护基本法以及1992年前后里约热内卢宣言为代表。

我国关于绿色发展的制度变革也经历了由散见于民事法律制度、诉讼法律制度及刑事法律制度的保障到专门的环境法的保障，其进程与世界也是基本同步的。我国环境立法的重点主要集中在污染防治、资源利用和保护以及生态保护三个方面。我国目前已经颁布了一部环境保护基本法即《中华人民共和国环境保护法》以及30多部环境方面的法律和100多部行政法规。在污染防治方面有《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国噪声污染防治法》等法律；在资源利用与保护方面有《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》等法律；在生态保护方面有《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国野生植物保护条例》《中华人民共和国自然保护区条例》《退耕还林条例》等法律法规。此外，我国还建立了一系列重要的环境法律制度，如环境标准制度、限期治理制度、环境信息公开制度、环境公益诉讼制度、环境监管制度、环境法律责任制度等。这些专门的法律法规及相关制度对新疆的绿色发展起到了至关重要的作用。因此，要进一步完善司法救济的不足，必须充分发挥相关环境立法的作用。

四、现有立法的不完善与法治应对

1.我国现有法律对绿色发展的保障。我国现有环境立法已基本成体系且相对比较完善，但散见于民事法律制度、诉讼法律制度和刑事法律制度在绿色发展保障方面还有诸多不完善之处。

一是民事法律制度对新疆绿色发展的保障。其中，《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）对产权进行了界定，对权利进行了限制，并对公共利益、自然资源、耕地保护、用益物权制度、环境相邻权等作出了相关界定，体现了物权的取得和行使应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益的原则性要求，包括国家绝对所有（如对矿藏、水流、海域）和国家、集体均可所有（如土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂）的物权。如《物权法》第120条规定：用益物权人应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定；第43对耕地作出了保护，规定“国家对耕地实行特殊保护、严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地”；第129条规定“未经依法批准，不得将承包地用于非农建设”；第90条规定“不动产权权利人不得违反国家规定，弃置固体废弃物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质”。新修订的《中华人民共和国民法总则》第124条也规定“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”《中华人民共和国侵权责任法》第八章“环境污染责任”中第65规定了“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任”等。这些规定无疑是为我国绿色发展提供了保障，也为新疆的绿色发展保驾护航。

二是诉讼法相关法律对新疆绿色发展的保障。《中华人民共和国民事诉讼法》第55条规定了公益诉讼制度，指出“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这个“有关组织”实际上就是《环境保护法》第58条中规定的依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记或者专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的组织。

三是刑法相关法律对新疆绿色发展的保障。刑法第六章第六节“破坏环境资源保护罪”对破坏环境资源的行为进行了约束，并在其他各章也对破坏绿色发展涉及到的罪名作出了相关规定。如第134条规定了重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪，第152条规定了走私废物罪，第342条规定了非法占用农用地罪，第343条规定了非法采矿罪、破坏性采矿罪，第345条规定了盗伐林木罪及滥伐林木罪，第407条规定了违法发放林木采伐许可证罪，第408条规定了环境监管失职罪，第410条规定了非法批准征用、占用土地罪等，这些罪名的设定及相关规定对于惩治破坏生态犯罪、保护新疆绿色发展起到了至关重要的作用。

尽管我国已有相关的法律法规对新疆的绿色发展保驾护航，但其对于新疆来讲针对性依然不强，因此需进一步完善新疆立法才能保证绿色发展的可持续性。

2.进一步完善新疆立法保障绿色发展。目前，新疆制定与绿色发展相关的地方法规多达40多件，其中，自治区级法规22件，较大市级地方法规5件，形成了富有地方立法特色的绿色发展的相关法规体系。如2005年3月25日修订了我国第一部规范流域管理的《新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例》。之后，相继修订颁布了《新疆维吾尔自治区环境保护条例》（以下简称《自治区环境保护条例》）《新疆维吾尔自治区煤炭石油天然气开发环境保护管理条例》《新疆维吾尔自治区湿地保护条例》等地方性法规，为新疆生态立区提供了较全面的法治保障。尽管如此，新疆在绿色发展方面的立法仍有不足，如重城市、轻农村的倾向依然存在，针对农村环境保护立法体系中污染防治立法仍然缺失，立法的可操作性不强等，要进一步完善新疆与绿色发展有关的地方法规。

其一，要重新修订《自治区环境保护条例》并建议制定《新疆维吾尔自治区农村环境保护条例》。《自治区环境保护条例》于2011年修订，其时间早于2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》，因此没有充分体现出我国环境保护法对农村环境保护的特别要求，仅是体现了以城市环境保护为主的目的，这不利于新疆农村的发展与建设，也不利于整个新疆绿色发展的整体推进。因此，建议制定《新疆维吾尔自治区农村环境保护条例》，在此条例中应重视新疆农村环境监督管理制度的创新，如在新疆各乡镇设立环保所，制定新疆农村环境监督管理制度以及建立新疆农村排污登记制度等。此外，在现有地方法规的基础上，还要制定《新疆维吾尔自治区牧区草原生态环境保护条例》，并完善《新疆维吾尔自治区突发环境事件应急预案》的相关规定与内容。

其二，要以地方立法的形式，保障新疆各族人民的环境参与立法权。要充分利用新疆拥有自治立法权的优势，探索各民族积极参与环境立法的制度，结合新疆少数民族的一些禁忌习俗（如禁止污染水源等）中的环境保护意识进行深入研究，旨在使其能更好地符合新疆农村环境保护的需要及实现新疆绿色发展的实际要求。

其三，要完善新疆农村环境纠纷的救济体系。应当健全新疆农村村民调解委员会组织，使其与党的组织充分协作，完善其作为民间环境保护机构的调解功能；要强化乡政府的功能，加大少数民族地区乡政府对于纠纷处理的工作力度，充分解决发生在农村与绿色发展相关的行政纠纷事件等；要完善诉讼救济制度，尤其是要加大环境公益诉讼的广度与力度，使环境公益诉讼成为农村解决环境纠纷，实现绿色协调发展的主要途径。