关于我省地税系统内部控制机制建设的思考

□张东霞

税务部门内控机制是指税务机关通过加强内部行政管理和税收执法全过程的协调和监督，确保正确执行税收政策法规、提高税收工作效率、防范税务管理和行政管理风险的一种工作机制。作为国家财政收入集聚和调节分配政策的直接执行者，加强和完善税务部门内控机制建设，是打造科学、高效、规范、廉洁的税务干部队伍，推动党风廉政建设和制度建设，防范税收执法和税务部门行政管理风险的重要保证。随着全国税务系统深入推进集制度、流程、信息、监督“四道防线”于一体的内部控制机制建设，内控工作也正在成为新形势下提高我省地税部门公共服务效能和内部治理水平的有力切入点。

一、开展内控机制建设的必要性研究

税务部门相对于一般行政事业单位有着独特的工作特性特点，决定着税务系统必须组织和实施好内控，以进一步防控风险、优化服务、提升形象。主要概括为以下方面：

（一）管理层级多。地税系统自省局以下实行地方政府和上级税务机构的双重领导。相比其他行政机关，管理层级多，条块关系共存，容易引发双向信息传递风险。

（二）队伍规模大。我省地税系统是行政主管部门中所辖人员最多的单位之一，机构庞大、人员众多的情况,容易引发思想认识不一致、政策理解不一致以及行动步调不一致的风险。

（三）工作责任重。税收是实现国家财政收入的主要手段，也是实行经济宏观调控和调节收入分配的重要方式，对完善国家治理具有基础性、支柱性和保障性作用。税收还直接关系着公民的切身利益，税制改革、税收执法、纳税服务等工作越来越受到公众的关注。

（四）执法风险高。税务部门直接面对纳税人，是真正的“窗口单位”，执法事项存在“点多线长面广”的特点，在税务征收、管理、稽查过程中，执法风险点不可避免。

二、我省地税系统内部控制工作现状

山西省地税系统以省市督察内审部门全面承接内控机制建设日常管理工作为契机，有序组织推进内部控制工作。

（一）组织机构保障方面。各级地税机关均成立了内部控制工作领导小组，实行内控“一把手”负责制，建立联席会议制度，配备内控专人专岗，构建起了“内控领导小组全面抓，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，管理部门和主责部门各尽其职”的集智聚力共治格局。全系统各单位、各部门共确定承办内控建设工作人员（兼职）428人，其中，省级26人，市级22人，县区（分局）380人。

（二）制度体系建设方面。在转发税务总局《全国税务系统内部控制基本制度（试行）》、《全国税务系统内部控制管理制度（试行）》和《全国税务系统应用软件内控内生化管理制度（试行）》等总纲性制度的同时，省局制定出台了《山西省地税系统税务稽查风险内部控制制度（试行）》等9项专项制度和操作指引文档，涵盖税收法规、政策制定、征管、纳服、稽查和人事、财务管理、政府采购与政务管理等各工作领域，经省局内部控制工作领导小组集体审议后通过，于2017年11月1日正式施行。市、县级地税机关正在按照专项制度和操作指引的要求，结合本地实际，明晰岗位职责，细化工作规程。

（三）信息技术支撑方面。按照税务总局“制度+科技”要求的技术参数指标，完成内控监督平台上线的基础软硬件环境配备及上线前培训的师资培训；完成对金税三期上线后仍在继续使用的所有税收业务软件和行政管理业务软件的内控内生化控制情况、软件运行情况、风险控制结果及内生化改造计划的调查摸底和内控总体评价。

三、推进内控机制建设的困难与挑战

（一）思想认识不够统一。一些单位缺乏把内控机制建设融入日常税收管理和行政管理各环节的意识，不同程度地存在重管理轻防控的现象；有的部门将岗责风险单纯归结为操作失误风险，没有真正从内控机制的角度查找廉政风险点和执法风险点；还有一些税务干部对内控制度的理解接受程度不够深入，存在“事不关己论”思想，认为内控是单位、部门领导或是纪检、巡视、督审等部门的工作，未能在工作中发挥好内控作用。

（二）落地基础仍较薄弱。一是协作机制方面。内控工作是一项需要各个层级、各个部门和全体干部全面参与的全局性、系统性工程，需要加深部门之间、各业务环节之间的科学性制衡设计，形成综合防御、合力凝聚的控制监督良性互动局面。二是制度落实方面。部分单位存在照本宣科、照搬其他单位做法，未能按照内控建设工作要求，认真梳理本单位业务流程，查找风险点和薄弱环节，有针对性地制定有特色的内控建设措施并融入日常管理，制度的执行依赖基层干部的自觉，没有真正起到全面覆盖、认真落实、有效防控风险的作用。三是考评追责方面。考核工作定性与定量的依据不够明确，过错认定与责任追究方式不够明确，影响了内控建设工作的实际成效。

（三）技术支撑仍显不足。税务总局内部控制监督平台上线运行之前，信息化手段在税收业务与行政管理风险防控中的运用仍不够到位，软件内控内生化工作仍需加强评估研判。

四、推进内部控制机制落地的对策探讨

在深入推进税务系统内控机制建设的落地中，建议需关注三方面关系。

（一）顶层设计与实践落地的关系

1.组织到位。税务总局已经明确了内控机制建设的“一把手”负责制，各级地税部门应根据内部控制基本制度（试行）清晰界定内控管理部门和各主责部门的职责分工，进一步完善健全多层级组织保障体系，初步形成“全面覆盖、全员参与、全过程、全方位”的内控运行闭环，积极推动内控主体责任落实到位。

2.管理到位。目前，税务总局制定内控基本制度、管理制度及10个专项制度和省局制定的9个专项制度及操作指引，基本实现了对于税务工作“面”上的全覆盖，但在落地过程中，还需要基于工作实际进行属地化的细化补充。各级地税部门应考虑从制度设计、手段适宜性、执行效果等方面进行深入剖析，推行岗位运行流程规范化，选配业务骨干负责内控管理，理清省、市、县三级分层管理脉络，明确相应岗责要求；同时加快探索各专项制度的“山西地税版”操作规程，为内控专项制度有序推进落实打好基础，形成横纵互联、纵合横通的内控管理网络。

3.契合实际。要坚持问题导向和目标引领，从梳理风险防控关键点入手，着力防范具有代表性、高发易发的风险点，着力重点关注税务干部最关心、最顾虑的问题，重点关注“非金三”岗位风险防控机制建设，对照业务流程、权力运行轨迹横纵双线并行开展风险点自检，进一步核查金税三期所有业务内控内生化有效性，逐一验证风险指引与现行业务岗责、流程的适配程度，处理好一般和重点之间的关系，优先防控高风险事项，进一步修复漏洞，确保整个防控系统“活”起来。

4.强化考核监督。坚持以绩效考核为指挥棒，通过有效监督发现内控机制运行过程中的问题，并及时采取措施纠正偏差，确保内控机制有效运行。

（二）全局内控与部门职责的关系

税务系统内控是全面内控，内控监督平台不仅内控管理部门用，业务主责部门也要用，具体到其中的内控子系统而言，更多的需要业务主责部门使用。因此，处理好主责部门和管理部门的关系、处理好“上控”和“下控”的关系、处理好疑点核查和督察内审的关系尤为重要。

1.强化宣传动员。要充分调动业务主责部门的积极性，在明确主责部门职责的基础上，内控管理部门做好培训、辅导工作，帮助主责部门起好步。在干部队伍中强调要以新视野、大格局和长远眼光认识内控工作的重要性和必要性，持续深化宣传教育。通过多种形式、利用新媒体扩大对内控工作的宣传覆盖面和影响力，营造内控氛围，培植内控文化，激发行为自觉，引导各单位实现从“要我控”到“我要控”的思想认识上的转变。

2.明晰职责分工。总局层面“管控结合”的二元组织架构体系基本理顺，效果正在逐步显现。省局以下层面，研究好、研究透主责部门与管理部门之间的关系，是推动内控工作良性互动的根本所在。应充分考虑合理分解职责与工作量，督察内审部门作为内控工作的管理部门，负责组织、协调、推动工作；各业务部门作为主责部门，在内控建设和实施中起决定性作用。全国内控试点单位的经验表明，只有主责部门积极参与，积极作为，内控机制建设才能顺利推进。

3.注重任务分配。省、市、县三级的落地任务各有侧重，省局要充分发挥主导作用，多承担制度整合等工作，发挥示范带动作用，减轻基层负担；同时鼓励基层创新，自上而下推动内控工作的落实，更加契合基层实际，打消各级思想顾虑，激发活力和动力。

4.重视疑点核查。总局内部控制监督平台已经开发完成，正在部署全系统的全面推广上线。平台上线后，各级地税部门应充分利用平台扫描疑点，发现问题，有针对性地开展督察审计工作；基层单位可以利用平台疑点筛查功能，前端性地核查化解执法和管理风险。既要不断拓展监控的覆盖面，也要突出重点，着力抓好重点领域、重点事项、重点风险防控，循序渐进地向纵深发展。

（三）信息支撑与防控到位的关系

1.加大内控内生化覆盖。内控要有生命力，要有力度，就一定要实现内生化。内生化的基本要求是把风险防控内置在工作制度、工作流程和工作软件之中，实现内控功能的内生化。内控不是对于税收业务流程的简单重复，也不是对现有制度的颠覆，而是内生依附于税收业务，并通过信息反馈形式发现现有制度的缺陷和不足，以实现税收业务制度体系的不断改进和完善。

2.用好用足平台补充防控。平台上线运行后，要多用多试，优化平台功能，完善平台指标。一方面对内生化的情况进行管理和监督，一方面也利用平台实现相应的防控功能，对于在主体业务软件中没有内生化而又应该防控的风险，运用平台进行补充防控。应鼓励各单位多在补充防控上下功夫，把平台的功能充分发挥出来。同时，依托平台继续实施以数据分析为先导的信息督察模式，加大执法风险数据的推送、应对及反馈的监督力度，探索科学高效的远程督察模式，强化廉政数据源管控，增强科技防控能力，推动内控治理现代化。

3.做好技术支持保障。信息内控对技术支持保障工作提出了很高的要求。要采取内部挖潜、外部借力、点面结合的方式协同推进工作。既保障前期上线平稳，又为后期运维培育专业人才，同时提高广大税务干部主动应用信息平台应对风险消除隐患的主动性和能力，真正构建起适合本系统特色的内控体系。

五、内部控制工作的机遇和展望

随着全国税务系统内部控制工作的全面展开，我省地税内部控制工作还有着很大的潜力与发挥空间。

（一）全面从严治党新格局的重要环节。通过构建制度防线、流程防线、信息防线、监督防线“四道防线”，将单项分散的内控措施整合到内控机制建设中，将各级地税机关党组的主体责任、各职能部门的管理与监督责任分解到岗、落实到人，形成各部门各层级分工负责、系统运作、整体协调的内控联动机制，能够成为打通风险事前提醒、事中控制、事后监督的全流程管理链条、落实全面从严治党和党风廉政主体责任体制化、机制化的有力抓手。

（二）提升税收治理能力的重要手段。在当前全面贯彻落实党的十九大精神、服务资源型地区经济转型发展与“放管服”改革的新局面、新任务下，内控机制建设正在成为服务“带好队、收好税、造环境、促转型”中心工作，确保《全省税务系统优化税收营商环境服务经济转型发展实施意见》（晋地税发〔2017〕118号文件）落地扎根的有力依托。通过编织“横纵覆盖、一体运作”的税务工作风险防护网，能够确保各级部门在出活、出彩、出亮点的同时，做好防问题、防漏洞、防风险的扎实保底，为提高我省地税公共服务效能和内部治理水平、推动实现税收现代化目标提供积极的保障。

（三）有效推进依法治税的重要力量。依法治国是当前我国实现国家治理体系和治理能力现代化的基本方略。地税部门作为国家重要的经济执法部门，队伍大、战线长、管理层级和执法环节多，风险管理压力较其他部门重。将内控理念融入税收执法与行政管理之中，形成源头防控、实时纠正、全程留痕、及时跟进的内控管理机制，从内部做起，从基础做起，使内部监督挺在外部监督前面，变被动应对为主动防控，能够有效防控、缓解各级执法风险压力，堵塞漏洞，消灭“蚁穴”。

（四）强队伍优管理的重要保障。习近平总书记在十九大报告中指出，坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重。省地税局党组提出了“带好队、收好税、造环境、促转型”的中心工作思路，其中“带好队”是根本前提，“善待”队伍一方面是为干部职工创造良好的工作生活条件，另一方面“严管”是最好的“善待”。内部控制监督正是各级党组治税管队、严管善待干部队伍的重要手段。以内控制度与操作指引明确“可为”与“不可为”，以内控监督平台发现风险、立行立改，减少队伍“越线”“触电”风险，治未病、保平安，是从根本上保护干部、维护税务干部队伍形象的机制性保障。