深刻认识党和国家机构改革的重大意义

文 楚雄师范学院马克思主义学院特聘教授

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）指出，深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。这次机构改革具有广泛性、深刻性、彻底性的特征，是实现全面深化改革总目标的重大战略举措，对于提高党的执政能力和领导水平，广泛调动各方面积极性、主动性、创造性，有效治理国家和社会，推动党和国家事业发展、保证国家长治久安、实现人民幸福安康具有重大意义。

党和国家机构改革是坚持中国特色社会主义道路的必然要求

上层建筑的变革是推动经济社会发展的重要动力。历史唯物主义认为，经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础，是人类社会发展的基本规律。上层建筑对经济基础的反作用表现为两种情况，当上层建筑适应经济基础时，就能够促进经济基础发展，成为推动经济社会的动力；而当上层建筑不适应经济基础时，就会阻碍经济基础的发展，成为经济社会发展的阻力。经济基础不是静止不变的，而是不断发展变化的，因此要求上层建筑不断变革，以适应经济基础的发展需要，从而推动经济社会发展。上层建筑包含多方面的内容，其中政治体制是上层建筑的重要组成部分，甚至可以说是核心部分。在我国上层建筑、政治体制中，党和国家机构职能体系是重要组成部分。党和国家机构改革，不是一般意义上的改革，而是我国上层建筑的一次重大变革。

《决定》对深化党和国家机构改革作出了全面系统深入的部署。这次改革不同于以往单纯的行政体制改革、局部的机构改革，是对党和国家机构职能体系进行全面的、深入的改革，涉及范围广、触及层次深。党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是我国上层建筑的核心部分，是国家治理体系和治理能力的重要支撑。习近平总书记指出，我国经济不断发展，社会不断进步，人民生活不断改善，要求上层建筑适应新的情况不断进行改革。对这次改革的重要性和紧迫性，不能仅仅从局部范围、短时期的意义上来认识，而要从我国新时代背景、长远发展战略来认识。深化党和国家机构改革，是坚持和完善党的领导、完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务，关系改革开放和社会主义现代化建设全局，关系全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦。

党和国家机构改革，对于推进全面深化改革、加快推进经济社会各方面各领域改革具有决定性意义。改革开放以来，我国改革取得重大成效，特别是党的十八大以来，我们党着力推进全面深化改革，我国经济社会发生历史性变革、取得历史性重大成就。习近平总书记指出，改革没有完成时，只有进行时。随着经济社会各领域改革范围不断扩大、改革层次不断深入，改革进入深水区，面临各种险滩，需要解决一些尖锐复杂的矛盾和问题，需要进一步扫除严重制约经济社会发展的体制机制障碍。当前社会上产生一种“改革推不动、改不下去”的焦虑。为什么“推不动、改不下去”？一方面因为阻力较大，另一方面因为动力不够强。在这样的形势下，怎样进一步推进全面深化改革，需要一种强大的动力，这种动力来自领导体制机制的改革，这种体制性改革是经济社会各方面改革的重要保障和强大动力。邓小平同志曾经指出：“不搞政治体制改革不能适应形势。改革应该包括政治体制的改革，而且应该把它作为改革向前推进的一个标志。我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通”。这次党和国家机构改革，是我国政治体制改革的一次重大进展，是全面深化改革向前推进的一个重大标志，必将强有力推动我国经济社会各方面各领域改革更广泛、更深入地进行，对推动国家发展、社会进步具有深远重大的历史意义。

党和国家机构是国家治理体系和治理能力现代化的组织载体

这次机构改革的根本目的是“推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理体系就是国家制度体系，国家治理能力就是国家制度执行能力，因此，要从制度学角度深刻认识这次机构改革的重要意义。任何一种完整的制度体系都包含三大要素，即行为主体、行为规范、职能机构。行为主体包括制度制定者、制度执行者、制度遵循者，这三种主体在职能上有所分工，但在实际社会活动中则是综合交叉的。行为规范是行为主体在制度所规定的社会活动中必须遵守的原则、规则和程序的总称。职能机构是制度运行的组织载体，是制度实施执行的实体支撑。在制度体系中，职能机构是基础性要素，行为主体必须在一定的职能机构中活动，其身份和行为才具有制度合法性；行为规范只有借助一定的职能机构，才能运行实施。“制度安排”是由行为主体、行为规范和职能机构有机构成的整体，缺少其中之一，都不是完善的制度安排。在一个制度体系中，即使有行为主体和行为规则，如果机构设置不合理、职能设定不科学，也不是一个完善的制度体系。

《决定》指出，党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是我们党治国理政的重要保障。中国特色社会主义制度是一个庞大的制度体系，是由多层次、多领域制度构成的，包含党政军群事企社各方面的具体制度。这个制度体系是由行为主体、行为规范和职能机构有机构成的整体。中国特色社会主义制度的优越性要充分发挥出来，必须有高素质的行为主体、科学严密的行为规范体系，还要有设置科学、分工合理、运行高效的机构职能体系，这是中国特色社会主义制度的实体支撑。在这样的机构职能体系中，制度行为主体才能高效执行制度，制度行为规范才能有效发挥作用，同时也能够进一步提高制度行为主体素质，进一步改进完善制度行为规范。

全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。国家治理体系包括制度规范体系和机构职能体系，形象地说，制度规范体系是“软件”，机构职能体系是“硬件”，好的软件需要有好的硬件作支撑，才能高效运行并发挥作用，科学严密的制度规范体系需要有科学合理的机构职能体系作为组织载体，才能有效实施执行。再好的制度规范体系，如果没有相应的机构职能体系作支撑，是无法有效实施执行的。制度执行能力是通过制度主体的活动发挥出来的，而制度主体是存在于一定的职能机构中的，制度主体的活动总是发生在一定的组织机构中的。脱离一定的组织机构，制度主体无法进行活动，制度执行能力也就不能发挥出来。国家制度执行能力是一种综合性的整体能力，体现在党的执政能力，各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领，党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力。这些能力的形成、提高并实际发挥作用，也必须以科学合理的机构职能体系为载体。在科学合理的党和国家机构职能体系中，制度规则体系才能有效实施执行，制度执行能力才能充分发挥作用，国家治理体系才能高效顺畅运转，最终才能实现国家治理体系和治理能力现代化。

坚持问题导向,深化党和国家机构改革

《决定》指出，加快推进国家治理体系和治理能力现代化，努力形成更加成熟、更加定型的中国特色社会主义制度，这是摆在我们党面前的一项重大任务。《决定》体现了强烈的问题意识，强调必须坚持问题导向，深化党和国家机构改革，着力解决党和国家机构设置和职能配置同新时代新任务新要求不完全适应的问题。

实现国家治理体系和治理能力现代化，就是要构建系统完备、科学规范、运行高效的国家治理体系。这个治理体系应该包含科学严密的制度规则体系、高素质的制度行为主体和科学合理的机构职能体系，这三个方面有机统一，缺一不可。从现实情况看，第一个方面还需要进一步完善，第二个方面还需要不断提高，但当前的突出问题主要表现在第三个方面，就是党和国家机构职能体系不适应的问题，这个方面的问题解决不好，第一个方面的完善、第二个方面的不断提高，也会受到严重制约。不论什么改革，根本目的就是要解决问题。一项重大改革的意义，最根本地体现在它所要解决的突出问题上。正是在这个意义上，《决定》强调必须坚持问题导向，不回避问题，明确指出党和国家机构职能体系中存在的问题，要求必须抓紧解决这些问题，这也就是这次党和国家机构改革的重大现实意义所在。

《决定》指出，在党和国家机构职能体系中还存在“两个不完全适应”，具体表现为十个方面的突出问题。针对这些问题，《决定》提出了深化党和国家机构改革的指导思想和目标，要求遵循坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持优化协同高效、坚持全面依法治国四个重要原则，从五个主要方面作出了改革部署。在党的领导体制方面，要健全党对重大工作的领导体制机制，强化党的组织在同级组织中的领导地位，更好发挥党的职能部门作用，统筹设置党政机构，推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革。在政府行政体制方面，要合理配置宏观管理部门职能，深入推进简政放权，完善市场监管和执法体制，改革自然资源和生态环境管理体制，强化事中事后监管，完善公共服务管理体制，提高行政效率。在党政军群社事机构设置方面，要完善党政机构布局，深化人大政协司法机构改革，深化群团组织改革，推进社会组织改革，加快推进事业单位改革，深化跨军地改革。在地方机构改革方面，要赋予省级及以下机构更多自主权，构建简约高效的基层管理体制，规范垂直管理体制和地方分级管理体制。在编制体制改革方面，要依法管理各类组织机构，强化机构编制管理刚性约束，严格机构编制管理权限和程序。通过这些重要方面的改革，科学设置机构、合理配置职能、统筹使用编制、完善体制机制，将构建起一个系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，进一步发展和完善中国特色社会主义制度，实现国家治理体系和治理能力现代化，为全面建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴奠定坚实的国家制度基础。