深化落实基层党建责任探析

张凌凤

（中共广东省直属机关工作委员会党校，广东 广州 510600）

治国安邦，重在基层；管党治党，重在基层。基层党建工作是党的工作最坚实的力量支撑，基层党建工作落实得好不好直接关系到我们党的事业根基和前途命运。深化落实基层党建责任是实现基层党建工作目标任务的重要途径，是推进全面从严治党向基层延伸的重要保障。

一、落实基层党建责任存在的问题

近年来，随着全面从严治党不断深入推进，基层党建工作取得了一定成效，但在落实基层党建责任实践中，仍然存在一些问题。

（一）主体责任意识有待进一步提升

一些基层党组织负责人对党建责任的认识不到位，责任意识不够强，没有真正地履行好党建工作“第一责任人”的职责，基层党建工作虚化、弱化、边缘化的现象仍然存在。一些基层党组织负责人“重业务、轻党建”的思想仍然存在，对党建工作队伍力量配备不足，特别是专职党务工作人员偏弱、兼职工作人员偏多，一些党务工作人员除了负责党建工作以外，还承担了一些业务工作，分散了大量的精力，工作效率大打折扣。在基层党建工作落实过程中，党建工作和业务工作“一盘棋”的思想没有实现全覆盖，党建工作和业务工作“两张皮”“长短腿”的现象仍然存在。

（二）主体责任落实有待进一步加强

近年来，围绕落实基层党建工作责任制，基层各级党组织不同程度地掀起制定党建工作责任清单的热潮，但一些基层党组织对落实党建工作责任制还存在只部署不督导、只安排不落实的情况，一些制度、措施看似很好，却很难落地，基层党建责任制度成为挂在墙上的“花架子”，并没真正发挥作用。还有一些基层党组织没有结合工作实际，对于党建责任清单分类不明确，责任界定不具体，导致在落实党建责任过程中责任主体不明确、具体职责任务不清晰、责任清单操作性不强。一些基层党组织负责人抓党建工作没有很好地联系本单位本部门的实际情况，没有认真分析研究新情况、新问题，基层党建工作许多重点难点问题仍然没有得到实际性的解决。

（三）配套制度机制有待进一步完善

党建责任明确后，考核是关键。当前干部提拔任用机制中，“把抓好党建作为最大政绩”的党建工作责任考核激励机制难以落实，主要原因之一就是将党建工作作为最大政绩的量化考核机制不完善，对党建责任考评仍然停留在以上级考核、年终考核、台账考核为主的模式上，考评的方式过于简单、考评标准不规范、任务量化指标可操作性不强、群众参与考评不广泛等问题仍然存在。另外，在考评结果运用方面缺乏硬性指标，考评结果与干部年度考核、提拔任用等硬性指标挂钩不紧密，导致考评不能真正发挥应有的效果。

（四）监督管理机制有待进一步优化

目前，对基层党建工作的督查，主要依靠上级党组织抽查和基层单位党组织自查的方式。基层单位党组织的自查仅仅是局限于对党建工作年度计划的检查，主要以定期对报送的工作计划进展情况进行督促检查和听取党建工作开展情况汇报为主，这种单向的监督方式，多是党建工作部门“自圆其说”，具体党建工作落实情况怎么样，无法核实。上级党组织在点多面广的情况下，很难做到去实地一一查实，基层党组织述职述责过程成为年度工作的汇报过程，党建工作缺乏“亮点”“特点”和“创新点”。此外，各级党组织对党建工作的督查力度有限，尤其是责任追究方面，没有形成严格的“一票否决”制，问责、追责不严，导致党建工作责任制如同“去了爪牙的老虎”，缺乏实际约束力。

二、落实基层党建责任的价值导向

落实基层党建责任必须坚持正确的价值导向，坚持问题导向、守土有责、依规治党、权责对等、正向引导，是解决当前基层党建工作中存在的突出问题，深化落实基层党建责任的价值指引。

（一）坚持问题导向

新形势下，基层党建工作面临的问题越来越复杂，如何抓好基层党建工作的重心，尤其是如何协调基层党建工作和业务工作目标、兼顾服务中心和建设队伍两大核心任务、满足党建工作的要求和党员的实际需求、完善基层党建工作评价与业务工作考核机制等等问题，已成为基层党建工作的突出问题。完善落实基层党建责任是解决基层党建工作突出问题的重要保障，是发挥基层党组织战斗堡垒作用的重要体现，是贯彻落实全面从严治党的重要途径。落实基层党建责任必须坚持问题导向，将问题意识贯穿党建工作始终，在发现问题、剖析问题、解决问题中真正的落实基层党建工作责任，着力解决基层党建工作中存在重点难点问题，着力解决群众反映强烈的突出问题，尤其是责任主体认识不高、制度机制不健全、党员群众参与度不高等问题，从而增强基层党建工作的针对性和实效性。

（二）坚持守土有责

坚持守土有责是落实基层党建责任的前提。抓党建必须抓责任制，只有责任到位，管党才是真管，治党才能真严。不明确责任，就会乱抓一气、事倍功半；不落实责任，就形同虚设、归于落空；不追究责任，就赏罚不明、难以走远。因此，落实基层党建责任必须始终坚持守土有责，特别是基层领导干部要深刻理解和准确把握责任概念，始终把责任铭记在心、勇扛在肩、常抓在手，要聚精会神抓党建，突出严字当头，严明和厘清抓基层党建的责任清单，着力解决责任不明、考核不严、追责不力的问题，要以高度的政治自觉和对党的事业高度负责的精神，敢于担责、勇于尽责，不折不扣、拓宽载体、积极主动抓落实，切实担负起组织指导、宣传发动、协调实施和监督检查等职责。完善和落实基层党建工作责任考核和责任追究办法，切实解决领导力度“小”、领导方式“虚”、领导力量“散”的问题。同时，还要加大问责力度，坚持“有错问责”、强化“无为问责”，用强有力的责任追究和制度约束推动落实基层党建工作的政治责任。

（三）坚持依规治党

依规治党是加强落实基层党建责任的必然选择，党内法规制度是长期以来党的实践经验和理论发展的制度结晶，并在党的建设过程中不断丰富和完善，是党的建设内在规律的重要体现。以党章为根本遵循的党内法规体系是落实基层党建工作责任的根本保证和总依据。党要管党，从严治党，首先要靠党章来管党治党，要把党章作为落实基层党建工作的根本遵循，党章是划分落实党建责任的首要依据，也是问责履责的法理依据。同时，习总书记还强调，要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，提高党内法规执行力。[1]党内法规制度体系的建设是进一步落实基层党建责任的遵循依据，是提高党建科学化水平的根本途径，是督促党的各项工作有序扎实推进的重要保证。落实基层党建责任要求基层党员干部必须以党章为根本遵循，依法办事，严格落实《关于建立健全地方党委、部门党组（党委）抓基层党建工作责任制的意见》《关于落实党建工作责任制的实施意见》等系列文件要求，提高基层党组（党委）对党建工作的认识，为落实基层党建责任提供制度保障。

（四）坚持权责对等

无权责对等，就无工作责任制。责任是一种行为要求，主要表现为合法要求，权力是平衡的力量、平衡的能力，主要表现为控制力。权力要与责任挂钩，要权责一致，法无授权不可为，法定职责必须为。新形势下，服务“四个全面”战略布局，必然要求我们在落实基层党建工作责任过程中，依据权责对等原理设置权力运行边界，给责任人放权，实施权力者必须接受责任监督和责任追究，同时也要避免“上层有权无责，基层有责无权”的党建局面，从而在行使权力与承担责任之间实现良性平衡。落实基层党建工作责任，必须明确基层各级各部门党组（党委）责任人权力行使的范围、依据、程序，明确班子成员、党员干部履行好分管领域全面从严治党的责任，对“超范围用权”的作出问责处理；对“未能尽职尽责”的，或“玩忽职守”的，追究相关负责人责任。只有明确权力和责任，并对违反者问责和追责，才能将权力置于监督约束之下，才能为责任履行提供督促保障，最终才能真正取得党建工作实效。

（五）坚持正向引导

正向引导是落实基层党建责任的重要途径。目前，由于缺乏对基层党建责任的刚性要求，一些党组织负责人对基层党建“不愿抓、不会抓、抓不实”。坚持正向的规范和引导，通过制定科学有效的责任约束机制和正向激励机制，不断增强落实基层党建工作的动力。根据目标任务分解责任，量化具体责任，并落实到个人，通过建立制度执行力的测量标准和评估体系，有量化指标、有标准、有时限、有措施地对不执行或落实不到位的，根据责任划分，给予不合格处理或相应的惩罚。[2]通过建立党建责任评估反馈问责机制，对履职尽责不严格的给予相应的处理和追责，对履职尽责抓到位的，要给予充分肯定和奖励，并将党建责任落实情况作为选拔任用干部的重要依据，与绩效薪酬、精神文明建设评比挂钩。通过有效的奖惩措施，给党员干部以正向的激励和引导，确保落实基层党建工作责任从上到下，层层有压力，人人有动力，件件有落实。同时，加强对落实基层党建工作责任情况的监督检查，及时发现问题、解决问题。防止党员干部在落实党建工作责任过程中不作为、少作为、乱作为，督促党员干部尽心尽责、自觉自愿、不折不扣地落实各项党建工作，确保党建责任落实的内动力。

三、深化落实基层党建责任的实现路径

深化落实基层党建责任，需要各个环节相互配合，共同发力，不断深化完善基层党建工作责任体系，确保基层党建责任落到实处。

（一）加强思想引导，强化基层党建责任意识

落实基层党建责任必须加强思想引导，强化基层党建责任主责意识、主业意识、主动意识。

1.坚持“书记抓、抓书记”，增强主责意识。基层党组织负责人要树立主责意识，坚持党建工作“书记抓、抓书记”，基层领导干部要发挥好带头作用，基层党组织要切实承担好、落实好党建责任制度，一级做给一级看、一级带着一级干，种好自己的“责任田”、站好自己的“责任岗”，才能在千头万绪的工作中抓住重点和要害，才能充分发挥领导核心作用，才能真正把全面从严治党的各项要求落到基层。

2.坚持“将抓好党建作为最大的政绩”，增强主业意识。树立“抓党建是本职、不抓党建是失职、抓不好党建是不称职”的责任意识，不断增强基层党组织负责人抓党建工作的主业意识，坚持把党建工作责任作为第一位责任来抓，对重大问题亲自解决、重要环节亲自协调，把基层党建抓“实”、抓“到位”，杜绝“甩手掌柜”的行为。以创新思维推进党建工作实现定性与定量考核相结合，使党建工作由“虚”变“实”，使党建责任由“软”变“硬”。

3.坚持“党建工作和业务工作一起抓”，增强主动意识。必须突破传统思维惯性和利益藩篱，善于总结经验，把握基层党建工作的内在规律，不断改进方式方法，研究新情况，解决新问题，在改革创新中提高基层党建工作科学化水平。严格落实“一岗双责”，通过将基层党建工作和业务工作一起谋划、一起部署、一起考核，防止“两张皮”“长短腿”现象。广东省直机关工委为更好解决“两张皮”问题，坚持问题导向，在近年省直机关党建工作实践与全面总结的基础上，探索走出了一条融合式机关党建工作新路子，明确了当前机关党建的主要矛盾、内容、对象、方法和步骤，提出了目标、规划、力量、品牌、机制的融合之道，并将之细化为抓总、抓点、抓大、抓重、抓纵、抓横、抓学、抓纲、抓责十个精准点位，让机关党建工作有了线路图、说明书。

（二）细化责任清单，明确基层党建责任主体

基层党建工作内容繁多、覆盖面广，如果责任不明确很难把党建工作做“实”、做“硬”、做“具体”。要通过细化责任清单，明确责任主体、责任范围和责任分工，使基层党建工作有章可依、有规可循。

1.建立责任清单制度体系。党建责任清单的设置必须结合各省市、区（县）、街道（乡镇）的实际情况，特别是对一些党建工作相对薄弱的直属机关事业单位、社会组织，通过设置责任主体清晰、责任目标具体、责任层级明确、责任衔接通畅的党建责任清单制度，以条目式责任清单推动各个层级各个区域自上而下的党建责任体系的建立。根据基层各级党组织的工作职责，科学厘定责任清单，通过构建“党组、党委、支部”三级联动责任机制，明确基层各级组织责任人的党建责任，建立“上下联动、齐抓共管”“横向到边、纵向到底”的党建责任清单制度体系[3]。

2.细化责任清单内容。根据不同区域、不同级别、不同行业的党建工作情况，深入调研，不断细化党建工作责任清单，特别是抓好薄弱环节的责任落实工作，明确将各项党建工作内容整合纳入项目化责任体系，科学设置责任清单，制定细化、硬化、具体化的党建责任清单内容，确保基层党建责任可执行、可考核、可追责。

3.强化责任清单督查。通过定期对党建工作责任落实情况进行问责，加强对基层党建责任落实情况的监督。进一步健全基层党建工作考评体系，细化基层党建工作考核指标，完善考核办法，科学运用考核结果，加大追责的力度。通过建立健全年初签约承诺制与年终联述联考联评制度相结合的长效机制，以制度形式进行追责，定期查单验单，完善责任清单。广东省直机关工委为了进一步明确省直单位各级党建主体的职责要求，制定了《省直单位抓机关党建工作责任清单》按照“三级两类七岗”（“三级”是指党组（党委）、机关党委、党支部（总支）3个层级；“两类”是按组织和个人两类主体分别编制责任清单；“七岗”是指把责任清单的责任主体确定为党组（党委）、党组（党委）书记、党组（党委）成员、机关党委、机关党委书记、党支部（总支）、党支部（总支）书记七岗）的界定，明确责任项目28项，基本内容87项，具体要求20项，并通过采取专题调研、督促检查、述职评议考核、经验交流会、座谈会等措施，切实推动责任清单的落实。

（三）规范述责流程，落实基层党建责任要求

规范述责流程是落实基层党建责任的基本要求，要紧紧抓住党支部书记述职评议这个关键环节，进一步规范党支部书记述责流程，达到优化落实基层党建责任的要求。

1.明确规定述责内容。基层党组织书记述责要紧密围绕党建工作展开，避免把述责报告做成工作总结，要将抓党建工作落实情况作为述责报告的重要内容，注重用事实说话、用数据分析，述责的内容不仅要包括党建工作中的“特色”“创新”，还要包括抓党建工作中存在的不足和问题，并为下一步抓好党建工作做好打算，明确方向，对不符合要求的述责报告要责令修改。

2.积极创新述责方式。当前的述责方式主要以会议报告形式为主，在述责过程中基层党员代表参与很少。创新述责方式必须扩大基层党员群众参与力度，通过增设现场提问环节，让基层党员代表参与到述责过程中，并根据平时掌握的情况对述责对象进行提问，充分、直接地发表自己的意见建议，让述责不再只是领导干部“自圆其说”。

3.加强述责监督检查。通过采取调取资料、实地检查、随机抽查、座谈交流等方式多方面、多渠道地开展述责监督检查工作，做到全方位掌握基层党组织工作情况，防止述责过程中弄虚作假的表面现象。同时，注重发挥基层党员群众的评议作用，提高述责评议工作的公众参与度和透明度。

4.注重述责结果运用。及时将述责情况及结果反馈给述责对象，并在一定的范围内进行公示通报，对存在问题的，要求做出限期整改承诺，并制定整改方案和台账，对整改后仍不合格的，要进行问责，从而确保基层党建责任真正落到实处。

（四）实施常态化问责，推进基层党建责任落实

责任是对权力的规范和限制，推动基层党建责任落实，问责是关键。实施常态化监督和问责是基层党建责任落实的“生命线”。

1.明确问责对象和内容。明确基层党组织书记为抓党建的“第一责任人”，对本单位党建工作思路、目标任务、执行落实情况负主要责任。当党建工作受到问责，基层党组织书记要负主要责任，部门党组织负责对下属单位党组织负责人进行问责，通过建立目标责任倒逼机制，层层传导压力推动党建责任落实落细。同时，明确问责内容不仅包括“规定动作”，还包括“创新动作”，做到了既“问”日常业务，又“问”创新工作，建立全方位、多维度的党建工作问责机制。

2.完善问责考核制度。通过完善党建工作联述联评联考制度，对党建责任清单实施情况进行监督问责，做到年初建单、年中查单、年底验单，并将问责结果作为干部选拔任用的重要依据，纳入干部考察考核重要内容，如明确规定：一年内被问责2次的，取消评优资格，进行通报批评；一年内因问责被2次通报批评的，由组织部门进行组织调整。

3.建立问责整改动态跟踪机制。建立问题整改清单台账，对存在的问题整改情况进行动态跟踪，督促问题及时解决，确保整改落实到位。充分运用巡视督查、专题调查、明察暗访等方式，加强对各地各部门党建工作责任落实情况经常性、阶段性的督促检查，发现问题及时提醒消化，通过建立党建工作问责台账，对被问责单位及对象整改情况进行跟踪检查。

（五）优化考评机制，检验基层党建责任履行

通过优化基层党建考评机制，做到动态管理与静态管理相结合，进一步检验党建工作责任落实的成效。

1.分级考评和分类考评相结合。不同层级、不同领域、不同行业抓党建工作的重点和着力点不同，因此要根据考评对象的工作性质、职能职责，合理地划分考评主体，科学地设置考评目标，对机关、乡镇、街道、社区、村、学校、医疗卫生单位、国有企业、非公经济组织、新社会组织等不同基层党组织，根据其党建工作特色和实际情况，制定不同的党建责任考评指标，避免“一刀切”式的考评方式。

2.定量考评和定性考评相结合。科学、合理地设置基层党建责任考评内容，对可以分解量化的考核内容，采取定量考评方式，通过设置具体、可操作的考评标准，量化考评评分细则，确保考评可以操作实施。对考核内容难以量化分解的，采取定性考评和定量考评相结合的方式，根据考评对象党建工作特色，客观地制定考评内容，将考评目标设置与考核质量标准相结合，确保考评客观公正。

3.上级考评和群众考评相结合。既要注重发挥上级党组织的评价作用、又要注重发挥基层党员群众参与评议作用。通过建立基层党员群众参与评议机制，充分调动基层党员群众参与评议的积极性，鼓励基层党员群众从不同视角对基层党建工作作出评价。上级党组织根据下级党组织的述责情况和实地调查情况，综合评议下级党组织抓党建工作情况，形成考评结果，并督促下级党组织对照考评结果，进行整改落实，使考评成为推动基层党建责任落实的有效手段。

（六）强化责任追究，加强基层党建责任监督

强化责任追究是落实基层党建责任的重要保障。基层党建责任落实不到位，很大程度跟责任追究不力有关。

1.明确责任追究主体。除了充分发挥各级党委和纪律检查部门的监督责任外，还要充分发挥非权力客体对权力主体的监督作用，加强党员群众对党建工作责任的监督，充分调动党员群众参与监督的积极性和主动性。通过构建党员群众参与机制、扩宽党员群众监督渠道、健全党员群众沟通反馈机制，做到“主体中有主体”“监督中有监督”。

2.细化责任追究内容。追责不仅仅是出现问题的事后责任倒查，还要加强对日常工作决策和责任落实过程的监督。通过建立负面责任清单，对于那些职责范围内的事项不传达贯彻、不安排部署、不督促落实或拒不办理的不作为行为，要进行责任追究；对于那些敷衍塞责、应付对付的消极作为行为，也要进行责任追究。

3.制定责任追究标准。从源头上抓好责任制落实，明确责任追究的情形和具体处罚的依据，解决“板子怎么打”的问题。通过建立严格的刚性责任追究制度，明确责任追究标准，避免在追责过程中出现失之于宽、失之于软的现象，确保责任追究的严肃性、可操作性和惩戒性。

4.优化责任追究形式。现有对党建工作责任追究的形式主要是以内部批评教育为主，缺乏强而有力的组织处理和纪律处分，达不到警示效果，起不到对工作的促进作用。优化追责形式，既要追究责任人的责任，又要将追责与专题教育、制度建设、整改落实相结合。同时，明确追责的目的不是惩处，而是要通过追责对存在的问题进行分析，通过查漏补缺、举一反三，不断建立完善优化党建责任机制、体制和制度。

[参考文献]

[1]习近平.加快建设社会主义法治国家[J].求是，2015（1）.

[2]丁 煌，汪 震.地方政府政策执行力的动力机制以及模型构建——以协同学理论为视角[J].中国行政管理，2014（3）.

[3]倪明胜.基层党建责任落实难如何破局 [N].学习时报，2015-12-03.