论应用性社会科学的实践范式—决策咨询研究要素的若干探讨

乐 正

公共决策咨询着力解决公共决策中所面临的合法公正、科学规范和利益平衡等各类疑难复杂问题。通过确立对公共事务的基本认知、实施深入调研、公众参与，以及对政府制定政策措施所需的资源配置、利益协调、科学方法、合理规范、多样性比较和可行性论证进行系统研究，为政府决策提供科学依据。公共决策咨询研究是确保公共决策的科学性、民主性和可行性的基础性工作，也是应用型社会科学研究的重要分支。

在提高我国治理体系现代化的进程中，公共决策咨询的广泛运用，已成为政府改革、职能转变的重要成果。近些年来，各级党委和政府对公共决策咨询工作越来越重视，将其列为决策流程的重要必经环节，同时，对政务咨询成果的要求也越来越高。与此需求相适应，各类思想库、智囊团相继出现，承接咨询业务，开展专题研究，提供专业意见，在决策咨询中扮演着重要的角色。因此，如何开展高质量的决策咨询研究，进一步提高公共决策咨询的实施效能，成为提高我国治理能力和公共决策水平现代化的重要议题。

一、建立科学民主的决策咨询研究机制

（一）建立多元化的决策咨询研究主导机制。公共决策咨询研究的本质在于它的公共性，这与满足商业性需求和个体或特殊群体需求的研究报告有着本质的不同。公共决策咨询需要解决的是国家、地区发展的战略性问题，或者是影响群众生活的民生问题。因此，研究的主导方向可以来自三个方面：一是战略导向研究。主要是围绕经济社会发展战略的热点问题，例如，发展目标定位问题、规划策略问题、产业结构问题、空间布局问题、要素配置问题、民生福利问题、环境生态问题等等。二是决策者导向研究。主要是围绕当前的中心工作，研究各级领导所关心的工作问题，它往往比战略问题更加具体，也更为关键和迫切。在一些地方，已经形成了每年由几套班子领导直接点题的咨询研究机制。在每年“两会”召开之后，由领导直接布置若干决策咨询调研课题，组织相关部门和研究机构开展专题调研。由于是领导点题，这样的研究更容易进入决策程序，转化为决策结果，研究导向更加准确，效能也会更加明显。三是问题导向研究。这种研究可能来自突发事件和媒体曝光事件，可能来自基层工作和市民批评意见，也可能来自工作督察中发现的难点、痛点问题。正视并及时解决各种棘手问题，是具有较高复杂性、敏感性和挑战性的工作，是对党委领导能力和政府治理能力的考验，因此，对决策咨询研究的要求也相对要高。相关研究必须深入工作一线，摸清事实真相，找准诱发根源，平衡矛盾关系，合理选择方式，及时做出决断。

（二）完善面向公众的决策咨询信息开放机制。公共决策事项涉及社会大众的利益，公众的关注度和对公正公平的高度期望。公平公正决策的必要前提是将相关信息向社会公开，保障市民和利益攸关各方的知情权。长期以来，一些决策者仍然习惯把政府决策视为政府内部事务，拒绝向社会公开披露相关信息，甚至不同职能部门之间也相互封锁。这种对公共信息的独家垄断，完全无视公共信息本来的公共性特征，不仅使公众对决策过程和结果的公平公正表示质疑，大大降低了政府的公信力，而且也使得公共决策咨询研究变得十分困难，不得不把大量人力时间耗费在信息的采集与核实上。同时，由于大量公共信息被人为封闭锁死，利用率极低，甚至永不见天日，造成公共资源的大量浪费，公共决策的质量因此大幅降低。因此，扩大面向公众的政务信息公开是保证高质量公共决策咨询研究的必备要素和前提条件，也是强化政府公共服务职能的重要环节。

（三）倡导公众参与的决策咨询调研机制。由于公共决策涉及大量的公共利益和民生事务，公共决策要达成意见共识和利益平衡相对比较困难，因此，保证公共决策咨询在程序和内容上的开放性和民主性显得格外重要。这也是现代公共治理的一个基本特征。毋庸置疑，公众参与是听取民意，吸纳民智，平衡各方的重要环节，是科学民主决策的基本保障。公共决策咨询研究不同于一般的学术研究，其特殊性就在于要高度重视研究过程的公众参与，广泛听取利益攸关各方的意见表达，平衡实施措施的利害得失。咨询研究本身就是一次民主实践过程。在大多数情况下，民众判断事务的价值观念和利益诉求往往是不一致的，一件事务的合法、合理与合情性也经常不统一。因此，咨询调研的实施必然是复杂的、反复的、多变的，决策意见往往要反复多次协调、不断折中妥协，才能达成意见共识和利益平衡。一些重要的决策事项甚至因无法达成共识而被迫搁置。

（四）建立积极有效的咨询研究成果转化机制。公共决策咨询研究的价值在于它服务决策影响决策的效能，在于它的社会实践性。不像一些学术意见成果，主要用于学术的研讨、评奖和评职称。由于决策机制和研究机制的多种原因，目前，公共决策与咨询研究之间普遍存在着相互脱节的“两张皮”问题。一方面，时至今天，仍然有一部分决策者不重视公共决策的公共性问题，进而忽略决策程序的科学性和民主性问题，依旧习惯内部运作型的决策机制，片面追求决策程序的快捷高效，过度依赖传统经验型的决策逻辑，在决策程序中没有调研、咨询、比较和论证的制度性安排，在缺乏深度调研、科学分析、公众参与、效能评估、方案比较的情况下，简化程序，闭门造车，拍脑袋决策，从而不可避免地增加了公共利益的损失风险。另一方面，由于一些公共决策咨询研究者自身的学识水平有限，政务经验不足，调研功力不深，缺乏宏观的综合把握能力，也使咨询研究成果达不到决策要求。因此，解决好“两张皮”脱节的问题，必须供需双方共同努力，重点是决策者对决策咨询研究的重视与自觉，要从制度和体制机制上入手，在程序上、方法上确保决策的科学性和民主性，提高决策咨询研究的成果转化效能。

（五）扩大公共决策咨询研究的开放与建立国际合作机制。在发达国家，公共决策咨询研究的观念、方法、机制、成果早已超出国界，成为一种国际化的研究、交流、合作、传播现象。美国、欧洲、日本的智库机构建立较早，最早的已有100多年，美国兰德公司有70年历史。他们的专业化、市场化和独立性程度较高，形成了相对成熟规范的范式。近些年，许多国际智库在我国开展公共决策咨询业务，他们的研究早已进入到我国的相关领域。同时，我国的一些智库机构也开始越来越多地承接其他国家和地区的公共决策咨询业务，将中国改革开放的理念经验和“一带一路”合作方案传播出去。因此，要以改革开放的精神，展望未来中国的公共决策咨询事业的发展，拓展视野，整合资源，请进来为我所用，走出去扩大影响。加强公共决策咨询领域的国际合作，深化研究成果的国际交流。

二、加强新型决策咨询研究队伍的建设

（一）进一步加强体制内决策咨询研究队伍建设。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》（以下简称《意见》），要求到2020年，统筹推进党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科研院所和企业、社会智库协调发展，形成定位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理的中国特色新型智库体系，重点建设一批具有较大影响力和国际知名度的高端智库，造就一支坚持正确政治方向、德才兼备、富于创新精神的公共政策研究和决策咨询队伍。目前，我国的新型智库大多集中在由财政供养的机关事业单位，也就是过去常说的“六路大军”：党委政研室系统、政府研究机构、军队研究机构、国家科研机构、高校系统、党校系统。近年来，中国的“六路大军”已形成庞大的决策咨询研究队伍，受到了各级决策者的重视支持，活跃在决策咨询研究的一线，成果颇丰，地位提升，成为颇具社会影响力的意见领袖。但是，从决策效能和社会反应来看，目前体制内部分决策咨询人员的研究仍然存在着一些通病：一是研究者深入社会一线调研，沉下去的持久性不足，对民情民意的把握还浮在面上；二是缺乏政务工作实践经验，对事务的综合把握和利益协调能力不足，所提建议达成共识和可实施性不强；三是对政府和财政的依赖性过度，丧失了作为独立第三方的自觉意识，呈现的成果独立思考和研究不足，重视决策的可行性研究，而不重视不可行性研究；四是研究方法雷同单一，得出的结论也自然趋同，从而影响了研究的科学性和可信度。上述四点也应该从体制机制和队伍建设上加以根本解决。

（二）重视扶持独立的社会智库机构。新型的社会智库在我国只是近些年才得到重视发展。《意见》指出，要“确保社会智库遵守国家宪法法律法规，沿着正确方向健康发展。进一步规范咨询服务市场，完善社会智库产品供给机制。探索社会智库参与决策咨询服务的有效途径，营造有利于社会智库发展的良好环境。”由于目前国内智库投资主体多元化、市场化的机制尚不成熟，社会智库的成长发展面临诸多困难，在全社会的决策咨询研究中，人才吸纳能力较弱，成果质量有待提高，服务市场所占份额较低。虽然成长势头较好，但整体还处在起步阶段。目前，政府在政策和财政上予以的培育、孵化和支持力度仍然亟待加强。在政府重大课题招标中，可留出适当比例给社会智库，鼓励公共智库与社会智库合作开展研究，消除对社会智库的歧视性规定，给予社会智库公平待遇。要重视企业在公共决策咨询中的特殊地位和作用，鼓励企业设立咨询研究机构，重点进行技术创新、行业发展和市场研究，同时，也积极关注经济社会政策的走向，参与部分公共决策咨询的研究制定。在政府决策过程中，提供企业的意见，发出企业的声音。同时，鼓励企业通过资助民间智库的方式，帮助社会智库参与公共决策咨询研究，并始终保持独立研究的特点。

（三）保持一定的开放性和多样性。公共决策咨询的研究对象是包罗万象的社会问题，研究成果既要求有很强的政策性、专业性，又要求有很强的社会实践性。严格地说，任何一个研究者和研究机构都难以满足决策咨询的所有专业要求。因此，根据调研课题的不同需要，公共决策咨询研究队伍都必须对研究团队进行随机性、开放性的不同组合。组合方式可以有两种：一是对外聘请相关专家参与某一专题的调研团队，二是将课题发包委托给相关的专业机构，由他们独立完成课题调研。这两种方式有一个共同的特点，即公共决策咨询研究的团队保持着某种开放性和合作性。有的决策咨询机构甚至不养专职的研究人员，成为课题的组织者或中介，完全应不同研究需求，用发包委托方式解决研究团队问题。因此，与专业的学术研究明显不同，公共决策咨询可以说是最不专一的专业研究，研究团队随即匹配的灵活性越高，效果越好，专业性越强。与其养一大堆人，倒不如拥有一个灵活的聘用机制，和一个广泛的专业人才合作网络。

（四）构建相对独立的公共决策咨询研究系列职称评聘体系。过去很长一段时期，学术职称评聘体系是排斥公共决策咨询研究成果的，认为这不是学术研究，相关成果也不足为凭参加技术职称的评聘。这种现象贬低了公共决策咨询研究的科学价值和社会价值，造成对应用理论研究的公开歧视，给许多长期从事公共决策咨询研究工作人员带来极大的困惑，堵塞了他们的职称上升通道。事实上，社会科学研究应该包括基础人文学科研究和应用理论研究两个部分，而后者就应该包括公共决策咨询研究。因此，有必要明确将公共决策咨询研究工作者列入应用社会科学的职称评聘系列，保障相关研究人员的科研和职称评聘权益，加强相关人才队伍建设，形成相应的科研激励机制。对于在党政机关研究部门工作的人员，可以允许他们有公务员系列或是技术职称系列的两条晋升渠道选择。

（五）发挥好“60后”领导干部和专家的特殊价值。公共决策咨询与一般的社科学术研究不同，它不光需要专业的理论知识，更是一门面向社会、解决现实问题的大学问。因此，丰厚的政务经验，广泛的社会阅历，是做好这项工作的重要条件。从咨询研究的特殊需求来看，一些身体健康、思想活跃、经验丰富、刚刚退休的“60后”领导干部，是决策研究的独有资源和无价之宝，他们拥有较强的政治把握能力，领导决策的实践经验，社会阅历丰富，协调组织能力强，人脉资源广泛，这都是一些高学历的专业学者所难以企及的。因此，应该充分调动他们的积极性，发挥他们独特的优势，吸纳他们参加公共决策咨询研究，匹配一些年轻人做他们的研究助理，实现理论知识型与政务经验型优才的互补，老中青的有机搭配，形成公共决策咨询研究的理想团队。

三、练好决策咨询研究的基本功

（一）提升全领域的综合学习能力。从事决策咨询研究的同志大多数都是从高校毕业的优秀人才，受过良好的学科教育和学术训练，具备基本的理论功底，这是工作的良好基础。但由于决策咨询工作的客体涉及社会发展和政府工作的方方面面，具有系统性、复杂性、多样性和多变性的特点，需要我们从现实，从问题和政务工作的特点出发，而不是从以往学习的某一学科知识出发，从学术的本本出发。原来在高校所受专业知识的教育学习，远远不能满足决策咨询研究需求。因此，形成较强的跨学科综合学习能力，提高阅读社会，理解社会治理的复杂多变，摸清决策工作的独特规律，成为决策咨询研究人员必须具备的研究基本功。应该倡导跨学科跨领域的学习积累，拓展理论视野，提升全领域的综合学习能力，坚持在干中学，在学中干，长期持续不断地储备各类知识，促进综合研究功力的提升，形成一专多能的知识结构和研究分析方法，努力做一名功底扎实、视野开阔、知识广泛的全科智者。

（二）重视全方位的政务信息积累。持续不断学习的一个重要方面，就是要日积月累，集腋成裘，建立起丰富的个人研究信息库。平时可以多建一些专题的文件夹，将各种信息分门别类加以储存，为我所用。没有十几乃至几十个专题文件夹，没有平时成千上万的信息积累，是难以满足决策咨询研究的需要的。另外，线下的各种信息渠道建立也十分重要，需要平时广交朋友，尽量收集浏览中央各部委和我市各职能部门的信息内刊，做到眼观六路，耳听八方，开展多层次交流，建立和疏通广泛的信息渠道。党校的信息渠道有其独特的优势：机关事业单位的各级领导干部持续不断地前来参加培训。这些培训班都是送上门来的信息源泉，我们应该积极主动地参与与主体班学员的交流互动；在各种主体班教学中，增加学员之间的工作交流，合作研讨，将其工作信息交流编辑成报告文集，形成学员信息采集汇编的机制，使之成为党校决策咨询研究取之不尽，用之不竭的信息之源。当然，党校信息渠道也有明显的弱势：主要是与企业、社区和社会组织交流不足，海外信息相对贫乏。这需要与相关部门合作，通过走出去调研，另辟蹊径，加以解决。党校的信息渠道优势是一种潜在优势，需要主动开发转化。只有学会借势而为，借船出海，借力发挥，才能真正为我所用。

（三）树立决策咨询的自觉服务意识。做好决策咨询工作，要求在政治上思想上始终自觉与中央保持高度一致，与时代发展大趋势保持同步，与当前本市的中心工作保持零距离。树立服务意识，首先表现在如何选好咨询研究的课题。它们必须是领导所需，形势所迫，问题所在。

1.围绕中心工作，把握领导意图。平时就要紧绷一根弦，随时了解掌握本市市委每一个工作阶段的工作计划、政务安排，主动贴近政府的发展规划、中心工作和重大项目，关注学习主要领导在重要会议上的讲话精神，努力做到领会精神实质，抓住关键要点，积极主动谋划，找准切入选题，快捷做出反应。一般来说，服务领导的决策咨询研究有两种情况：一是积极预判，精心策划，把握要点，主动研究，上报领导。这是想领导之所未想的主动服务。二是领导招之即来，我们来之能战，整合资源，快进快出，高质量完成领导交办的调研任务。这是急领导之所急的服务。

2.关注一些重要的形势走向和热点问题。一个好的谘政选题往往就是研究取得成功的前提。因此，要下力气捕捉当下领导决策的关注点，关注宏观形势的趋势走向，关注影响本市发展的核心要素的变化迹象，主动分析本市中心工作中亟待解决的疑点难点问题。以深圳为例，当前的中美贸易战与深圳经济发展问题，与香港合作建设自由贸易港区问题，市龙头行业和标杆企业的经营变化问题，区块链、智能化与金融科技问题，粤港澳大湾区合作发展的制度瓶颈问题，国际人才引进的制度障碍问题等等。

3.建立敏锐的问题导向意识。从各种政务实践和信息渠道中查找和分析存在的问题。面对深圳发展的大好势头，始终保持冷静清醒、科学理性的头脑和危机意识，兼听各方面的不同声音，特别是来自基层一线的声音。坚持对各种事务的多角度评判，不回避尖锐矛盾，保持独立思考。选好研究课题之后，要站在领导决策的思维高度，树立咨询研究的精品意识。决策咨询研究不求成果数量，但求研究质量。只有高质量的调研成果，才能提升研究成果的效能，转化为领导决策。只有高质量的调研成果，才能不断赢得领导的重视、信任和支持，解决决策与研究“两张皮”的问题，实现有为有位的状态，树立起咨询研究的品牌和口碑。提高研究成果质量关键在于提升决策咨询的科学性、实操性和时效性。所谓科学性，就是坚持方向正确，实事求是，做到方法合理，理论有据，数据翔实。所谓实操性：就是要大处着眼，小处着手。提出的建议措施应该是具备实际操作的现实条件，拥有可决策的事权和可实践的法律依据，相关各方已达成实践操作的基本共识。所谓时效性：研究的时间节点很重要，只有在合理的时间提出的合理建议才有可能被采纳，达到合理的效果。没有踩准时间点，效果会大打折扣。一般来说，发展趋势的研究要有前瞻性，突发现象的研究要有及时性，政策文件的研究要有可持续性。

（四）提升综合调研的协调能力和质量。决策咨询研究工作，往往是多方协调，资源整合，团队合作的结果。因此，不仅依赖研究者高水平的研究写作能力，高水平的协调调研能力和深入一线的社会体验也十分关键。俗话说，三分调研，一分写作。理论的研究必须来自现实的体验。调研水平的最终质量取决于对现实的真切体会、广泛阅读和准确把握。这是开展谘政研究的底气所在。要防止出现领导天天出去调研，了解一线情况，搞研究的天天闭门造车，局限于本本上的思考的倒置现象。因此，一个优秀的谘政研究者应该具有广泛的社会阅历和实践经验，应该对经济社会的微观变化保持敏锐的触觉。为了弥补这方面的不足，应该利用各种机会和方式，经常走出去，深入一线，加强与各职能部门、社会各界人士以及问题的各利益责任攸关方面的沟通协调、扩大调研的合作参与程度。要重视建立各种合作关系，编织一张广泛、畅顺、高效的调研协作网，整合各种资源，形成调研协作，确保能够及时掌握相关部门的一手文献资料、统计数据、基层具体情况和专家最新研究成果，以提高调研的质量和效能，

（五）准确把握决策咨询研究报告的写作特点。决策咨询研究报告的写作与一般的研究报告有所不同，报告写作力求精准务实。一般来说，报告的议题应该相对简单集中，尽量做到一事一议。不要指望在一份报告中解决很多问题。报告的结构也力求简单，扁平化，不需层次叠加，过于复杂。内容布局上，应该重点凸显核心观点、结论和建议措施，把意义、必要性等讲道理的部分简化，把复杂的推演论证过程和横向比较陈述放到附录中去，供领导备查。提出解决问题的建议，应该列出实施条件。建议措施，应该预测实施效果或可能引发的问题。文字表述上，力求简洁准确，直接明了，合理利用数据表格，慎用有争议的新概念和数据。

最后，好的研究报告都是反复修改打磨出来的，形成初稿后，仍然需要多交流，听取各方面的意见，核实资料数据，做合法合规的核查。报告的论点要经得起领导的反复追问，同时，尽可能事先得到相关部门的支持，便于最终在决策过程中获得认可。