试论黑龙江省三北防护林工程建设与管理

刘继锋，翁国盛，王力刚(.黑龙江省宾县万人欢林场，黑龙江 哈尔滨 5044；.黑龙江省森林植物园，黑龙江 哈尔滨 50040；.黑龙江省森林与环境科学研究院，黑龙江 齐齐哈尔 6005)

党的十九大把“坚持人与自然和谐共生”作为新时代建设中国特色社会主义基本方略之一，指出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”。作为生态文明具体表现形式的三北防护林工程是我国20世纪70年代末为整治国土、改善我国三北地区生态环境由国家组织建设的大型生态工程。黑龙江省的三北工程经过几十年的发展建设，取得了辉煌的成就。

1 建设成就

黑龙江省作为全国三北工程重要建设省份之一，一期工程为农防林体系建立了骨架工程；二期工程在完善农防林体系建设的同时，突出了小流域治理和水土保持林工程及防风固沙林工程建设，治理水土流失侵蚀沟3.2万条，面积185万hm2；三期工程在完善一二期工程建设成果的基础上，突出了嫩江流域综合治理、龙甘水土保持治理、克拜水土保持治理、中部平原经济林建设、东北部丘陵区商品林建设、哈大齐城乡环境绿化等工程；四期工程突出了防沙治沙、水土保持治理和界江防护林等建设；五期工程于2011年启动，力争在五期工程结束时实现以下目标：10年造林总任务89.1万hm2，全省森林覆盖率由41.9%提高到43.7%，全省三北地区森林覆被率平均提高1个百分点，区域内沙化土地得到全面治理，90%以上的农田实现林网化。

截至2014年，通过三北工程建设，全省两大平原区农防林面积达42.29万hm2，75%以上的农田得到庇护，营造水保林面积79万hm2，治理侵蚀沟2.3万条，治理水土流失面积463.1万hm2，基本形成了乔灌草、带网片相结合的综合防护林体系，有效涵养了水源，保持了水土，保护了农田。据统计，全省已累计完成治沙造林面积12.9万hm2，从而使沙区森林覆盖率由曾经的不足2%提高到了目前的8.7%，沙化土地得到了有效治理。大庆市“西北风口”、齐齐哈尔市“风沙口”治理工程效果明显，西部沙区八级以上大风已由建国初期年均28 d减少到现在的7d左右，森林覆盖率也由工程刚启动时的4.3%提高到了现在的12.48%，区域性防沙治沙体系雏形已基本形成，建设区生态环境得到明显改善，正在释放出越来越大的生态环境效益。

2 存在问题

尽管三北工程建设取得了十分显著的重大成就，但同时存在一些比较现实的突出问题，主要表现如下：

第一，造林用地越来越紧张，造林任务不好落实，延缓了防护林建设的进程。主要是造林成本越来越大，而造林地立地质量越来越差，多是农村废弃地，土壤瘠薄，造林难度较大，而村屯、街道、庭院绿化又受到土地问题的制约。

第二，尽管三北工程建设轰轰烈烈、举世瞩目，但比较而言，从国家层面对三北工程扶持政策与建设投入资金较少，制约了其健康有序发展。目前国家对其政策主要体现在三方面：一是退耕还林政策，二是三北造林苗木补助政策，三是地方各级政府出台的相关辅助政策；上述这些政策与国家对粮食、农机、畜牧、水利、农村危房改建、农村合作医疗等方面的投入相比，比重太少。政策与资金上短缺必然制约防护林的发展。

第三，“涉林”矛盾比较突出，影响了对现有防护林的维护。一是防护林的负效应，主要是林带胁地问题。据调查，在黑龙江中西部平原农区，一般杨树林带胁地范围为其树高的1.2～1.5倍。而目前杨树仍占全省防护林树种比例的80%以上，因此解决或缓解林带胁地问题成为当前全省农防林发展中一个很突出的问题；二是防护林更新换代，即到达主伐期防护林的林木采伐问题，以及林权证发放、抵押、继承、转让等问题成为农林矛盾比较突出的几个方面。

第四，林业在农民主要收入来源中所占比例较低，影响了广大农民营建防护林的积极性。据初步调查统计显示，全省农民目前主要收入来源有三大块：种粮收入、家庭畜禽养殖、外出打工，分别占家庭收入的30%～35%，35%～40%及10%，而林业收入则仅占7.5%，所占比例较低，且生产周期长，这样就影响了防护林建设的积极性，从而制约了防护林的发展。

第五，三北防护林建设主要是在农村社队的区域营建，属于集体林，目前还尚未享受到森林生态效益补偿基金，也影响了防护林的发展建设。三北防护林建设30多年来，在黑龙江省西部风沙严重、生态环境脆弱的地区对改善当地和全省的生态环境起到了重大作用：削弱了来自蒙古高原的大风侵袭，阻挡了黑龙江省西部的大风口，保证了松嫩平原农牧业稳产增收，产生了巨大的生态效益，却始终没有享受到国家的生态效益补偿基金。在同一地区的国有林场却在享受着这部分资金，其实集体林区与国有林区都在为国家的生态建设而做着同样的工作。因此将集体林纳入到国家生态效益补偿基金成为加速黑龙江省防护林发展的当务之急。

3 对策及建议

第一，积极寻求解决造林用地难落实的问题。针对黑龙江省广大农区第二轮土地承包中大约80%的村屯没有预留规划防护林带用地的实际，按照国家规定5%农防林用地标准纳入非基本农田，明确规定这部分林地所有权划归村集体所有，其林木所有权则为谁造谁有，从而放活林地使用权，通过竞标个人承包；依据相关法律对部分农民拱地头、蚕食防护林林地的行为进行处罚。

第二，努力探求解决国家政策扶持问题。通过申请国家及省里针对林农同粮农同样的惠林政策，解决林农同粮农平等待遇问题。

第三，不断探索解决“涉林”矛盾问题。妥善理顺好二轮土地承包的既定事实和《中华人民共和国农村土地承包法》及地方政府相关政策的关系，及时有效解决林带胁地的问题，另外可通过科技推广使该矛盾得到有效缓解。积极向上争取采伐指标，满足农民的合理要求让林农看到通过植树造林同样可获得可观的收入；积极为林农沟通、协调林权转让、继承、抵押等方面问题，做到真正为林农办实事、办好事。总之，本着“尊重历史、依据法律、照顾现状、稳妥有序”的原则，处理好涉林矛盾等诸多问题。

第四，大力推进生态经济型防护林建设，增强三北防护林发展的内在动力。在保证三北防护林生态功能的前提下，积极探索提升其经济功能的技术模式，把生态建设与产业发展结合起来。努力提高三北防护林的经济功能，从而把工程建设与发展地方经济和改善群众生产、生活有机结合起来，走林业生态产业化发展道路。

第五，建议将黑龙江省三北防护林工程建设的集体林纳入森林生态效益补偿基金。提高农民林业收入比重，从而促进农民参与防护林建设的积极性。

第六，加大对黑龙江省已建成三北防护林的管护，维持并提高其效能。据调查，在龙江、甘南等地放牧时由于看护不及时，对当地三北防护林主要树种落叶松、樟子松、杨树幼林等反复啃食而使其变成灌丛状，二十几年树龄树高不到1 m，或造成林带缺条断带，或成“光杆树”，严重影响了防护林的生长发育及功能效益；二是早期营造的防护林已进入成过熟阶段，其生态功能和防护效益明显下降，急需更新换代；三是病虫害较重，如杨树烂皮病、白杨透翅蛾、杨干象甲、青杨天牛前几年使曾经以杨树为主栽树种的防护林遭受了巨大损失，现在防护林主栽树种樟子松又受到梢斑螟严重危害，其中在拜泉、甘南、龙江等地危害十分严重。因此加强对现有防护林的管护，对保持已有成果维持并提高其功能尤显重要。因此应增加对现有三北防护林管护的投入，以保障其健康稳定持续发展。