高校政府采购管理工作的“双控”体系研究

吴冠仪

(上海交通大学 招投标与政府采购办公室，上海 200240)

0 引 言

随着我国高等教育事业的快速发展，高校设施建设和教学科研仪器设备的采购规模不断增大，政府采购逐渐成为廉政风险易发和多发的领域。保证该领域的任何活动在法律的范围内进行，是提高资金使用效益、保障高校稳步发展的基础，也是高校反腐败和廉政建设的一项重要课题。打铁还需自身硬，遏制高校招投标和采购领域发生的腐败，建立采购部门工作人员自律的自控体系和健全内部各工作环节的内部控制系统尤为关键。目前，高校政府采购部门关于这两个层面的“双控”体系建设尚未完善，影响外部监督机制作用的有效发挥[1]。针对高校的特殊性，从政府采购的具体业务工作着手，选取工作流程中的关键节点，研究高校政府采购管理工作的“双控”体系建设，是高校政府采购部门“永远在路上”的一项重要工作。

1 高校政府采购的特殊性与廉政风险分析

高校除承担着人才培养、科学研究、社会服务任务外，还是国家创新、创造的摇篮。这一功能决定了高校政府采购与其他国家机关、事业单位等部门的政府采购工作相比，具有4个与廉政风险相关的显著特性。

1.1 采购计划来源分散

随着高校政府投入的增大，高校设施建设、仪器设备采购的总量不断增加。应对学科建设发展的需要，不同的学科、专业对科研仪器设备的需求各不相同，甚至不同的研究层次对同一专业领域的科研设备使用要求也不相同，很多使用功能和性能指标都是专门设计的，甚至有些设备没有定性，没有国家统一标准，需要专门研究定制，市场供应面相对狭窄。采购计划需要根据不同学科、不同专业、不同科研的具体要求来制定，仪器设备采购的品种多、数量少是采购计划来源分散和难以形成大规模集中采购[2-5]的主要原因。由于供应商不重视，投标商家数量不足，难以组织起有效的竞争。要实现政府采购价格比市场平均价格偏低的政策功能更是困难。因而，招标质疑率低，外部监督约束力不强，容易造成相关工作人员放松廉政风险的警惕性。

1.2 经费来源多元化

高校采购经费来源多元化，主要包括校级可支配预算和校级非可支配预算。前者主要来源是财政拨款和政策性收费，其相对稳定和可预见。后者的来源是纵向科研经费、横向科研经费，需通过申报、竞争、获批才能获得，具有不确定性。给预算和采购计划编制带来较大不确定性，造成超预算采购现象。

1.3 采购时效要求高

高校投入政府采购的资金，除了正常的基本建设或设备维持费投入部分可以准确做出年度预算和采购计划之外，其他申报的专项建设资金和专项科研设备由于经费数额和到账时间难以确定，编报准确的年度预算和采购计划并不现实。许多高校的设备使用部门通常要求资金到账后立即实施计划，以免因拖延经费使用被划拨单位收回，由此造成年度采购计划频繁变更的原因[6]。此外，由于招标采购受到法律规定的相关时限要求，导致环节多、战线长，带来计划落实的不确定性，增加外部监督的工作量。

1.4 专业化政府采购队伍尚未形成

受人员编制限制，目前精通高校招标专业人才缺乏，各二级院系(所)的招标工作具有很强的专业性，为保证招标仪器设备的专业标准，政府采购部门对一定额度的仪器设备，采取“重心下移”的采购办法，即“谁买设备谁招标”的方式，采购仪器设备的教师负责相关的招标，属于广义的招标人员，不太熟悉招投标法规、业务欠精通，工作中存在较大主观性，甚至有时违规操作而不知，专业层面抗风险能力有待提高。

2 政府采购管理“双控”体系建设的重要性

政府采购是一项政策性、程序性、实践性很强的工作。《政府采购法》等法律、法规对执行政府采购的方式、程序、合同签署、行政监督及法律责任等做出规范，但这些规定过于宏观，对高校内部运行的各环节难以有效监管，容易形成制度的真空和廉政风险。

2.1 提高采购人员廉洁自律的“自控”能力

由于高校具有采购计划来源分散这一特点，在政府采购的实际操作过程中，各二级学院、行政机关、实验室都会发生不同程度的采购行为，造成采购主体分散。廉政风险涉及人员较多、波及范围较广，只有保证发生采购行为的个人、集体，工作中守住廉洁底线和纪律红线，才能避免采购工作“带病运行”[7]。建立廉洁自律的“自控”体系，增强采购行为人廉政拒腐能力是高校政府采购制度建设的紧迫任务。

2.2 采购部门“内控”机制亟待完善

构成学校非可支配预算的纵向和横向科研经费的不确定性，导致预算和采购计划编制的不确定性，是造成超预算采购不可避免的原因。提高超预算采购经费的投资效益和廉政风险防范，是高校政府采购部门未能很好解决的难题，面对新情况、新问题，尽快完善采购部门“内控”机制，有效发挥“内控”机制的制度保障、监督管理和警示作用，才能确保投资安全、效益，促进学校在良好的廉政生态环境中稳步发展。

2.3 政府采购向专业化纵深防腐

高校政府采购腐败产生的内部因素与外部环境，如果离开具体的采购工作，腐败只能存其因，不能成其果。因此，采购中各环节的控制是重点，建设一支素质优良、法律意识强、操作专业化的采购队伍则是重中之重。熟悉业务流程中产生腐败的关键节点，工作中知其警戒，预防“未腐”，营造“不想腐”的政治生态，是纵深化防腐的目标。通过自控形成“不敢腐和不能腐”的机制，从而断绝腐败之缘，让腐败有其因而无其果。

3 构建高校政府采购工作“双控”体系

根据财政部《行政事业单位内部控制规范(试行)》文件精神，政府采购部门个人和单位都须加强内涵建设。个人的内涵建设即廉洁自律的“自控”体系建设，单位的内涵建设，即弥补高校政采缺乏成熟经验和制度不健全的“内控”机制；围绕招投标和政府采购工作关键环节存在的潜在风险点和不足，建立完善以风险防控、廉政建设为目标的“双控”体系是干中积累经验，促进高校政府采购工作走向成熟，提高管理水平、实现阳光采购、高效廉洁、优质服务的具体探索。

3.1 夯实以德养廉的基础

高校政府采购工作是由具体的采购人来完成，打铁强身使采购部门的工作人员拒绝带病工作，建设廉洁自律的自控体系是保障；廉政文化建设、敬畏法律、珍惜政治生命是该体系的有机组成部分。

3.1.1重视廉政文化建设

廉政文化建设是高校政府采购人员内涵建设不可或缺的途径。其建设内容包括对廉政文化的认同、践行和发展。

廉政文化的认同是其建设的思想基础，离开对廉政文化的认同谈廉政文化建设是不可能的。通过潜移默化、形式多样、丰富多彩、自然亲切、警钟长鸣等教育形式，从中华民族优秀文化中汲取廉政的精神营养，借鉴历史上反腐败的有益经验，避免政府采购人员受腐败之侵的思想偏离；结合“两学一做”“八项规定”，明确廉政文化建设的方向；学习、观看十八大以来党中央反腐倡廉纪录片，以切身的体验感受党中央以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气反腐，坚固廉政文化建设的信心。

廉政文化的践行是廉政文化建设的关键，将廉政文化的内化与个人修身密切相连，通过正心、节欲、慎独、自省，提高廉政自律能力；遵循公私分明、忠诚干净、谨言慎行、勤政廉明，强化廉政践行能力[8]。

廉政文化的发展是廉政文化生命力的源泉，面对“互联网+政府采购”时代，腐败形式不断变化，要善于研究和运用微信、微博等网络科技手段，明辨是非、强化道德观念、增强新形势下的反腐倡廉意识，巩固拒腐防变的思想道德防线，做以廉为荣、以贪为耻良好社会风尚的践行者。

3.1.2自觉敬畏法律

法律意识不强，法律知识贫乏，纪律观念淡薄是一些政府采购人员腐败犯罪的主要原因。

法律必须被敬畏，否则将形同虚设。敬畏法律的自觉是杜绝犯罪的坚实行为底线，敬畏法律的自觉包括知法、懂法、用法三个方面。

知法是懂法、用法，不触法律红线的前提。养成“泛在学习法律”的好习惯，随时随地跟进行业、专业法律、法规变化，是全面知法的前提。

懂法是用法的基础。是将法律法规与政府采购的具体工作环节有机联系在一起，必备的工作能力，而非对法律、法规在理论层面上的纸上谈兵。因此，要求每一位政府采购人员都要养成工作中联系法律的良习。

法律只有运用，才有其生命力。谋划工作要学会运用法治思维、具体工作要在法律的范围内把“权力关进制度的笼子里”。工作中敬畏法律、捍卫法律的尊严，做自觉运用法律、以法促廉、在政策高水平线上开展工作的实践者。

3.1.3珍惜政治生命

与自然生命一样，政治生命也会在纷繁复杂的环境中“生病”，需要政府采购人员精心呵护。拒腐防变、清正廉洁是政采人的立身之本，珍惜手中的权力、时刻牢记自己手中的权力是为人民服务的工具，而不是谋取私利的手段。牢固树立共产主义的世界观、人生观和价值观，在行使权力过程中，尤其不能为私情、亲情、人情所累。讲人情是中华民族的传统，但人情的表达要合法、合纪、合规、合理，情不可越规、越纪、越德、越法。始终要如临深渊、如履薄冰，时时严于律己，处处慎独慎微，时刻建立滥用职权与法律制裁之间联系，自觉防止权力异化。工作中从自身抓起，小事防微杜渐，大事才能清醒守法，在政治生命中走正路、走稳路、走好路，切不可拿自己的安全和一辈子前途做代价，造成锥心之痛的悔恨。

3.2 完善政府采购过程中的内控体系

采购部门是高校中廉政的高风险部门，内控建设就是通过制定制度、实施措施和执行程序，对高校采购的风险进行防范和管控[9]。按照《财政部关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》(财会[2016]11号)精神，从学校层面和业务层面对政府采购部门“内控体系”建设，提出了建立政府采购管理制度；政府采购合规；落实政府采购政策；政府采购方式变更等建设内容。结合对目前高校政府采购部门的工作特点和廉政风险分析，完善“内控体系”建设。

3.3 完善政府采购管理制度

目前，大多数高校都制定针对本校招投标与政府采购的管理办法以及相应的实施细则，并形成针对本校内部控制的一系列行为规范。然而，按照国务院最新关于对高校科研仪器设备和政府采购下放自主权的要求，2016年下半年相继出台中办发(2016)50号文和财库(2016)194号文，高校的政府采购管理制度也应相应调整以适应新的需要。

招投标与政府采购办公室通过采购实务的具体实践，在原有管理制度的基础上，在采购预算程序、变更政府采购方式审批流程、科研仪器设备的定义、进口科研仪器设备采购权等方面，对“上海交通大学执行政府采购开展招标投标活动实施意见”“上海交通大学货物招标采购实施细则”“上海交通大学变更招标采购方式审批管理细则”等文件进行了补充和完善。高校只有定期“回头看”总结所做过的工作，才能提高各项管理制度的适用性、规范性和可操作性，使管理理念符合时代的脉搏，实现制度引领人的行为、制度凝聚人心、制度把权力关进笼子里的良好势态。

3.4 强化办事流程，确保政府采购合规运行

高校政府采购流程不规范、不到位就无法保证政府采购项目的合法性、公开、公平、公正性，甚至出现违规、违法等现象，导致质疑、投诉甚至处罚。高校应充分发挥电子化对规范采购与招标投标行为、减少投诉、提高采购效率、加强大数据运用等方面的作用，建设功能完备、接口开放的模块化、扩展采购与招投标服务平台和监管平台，实现对采购全领域、全行业、全过程的电子化服务管理和监控，建立管理有序、流程规范、满足学校集中采购和项目单位自行采购的不同需求的业务管控模式。

为了提高招标质疑约束力，学校正在建设“阳光数字采购网”[10-11]。在该网络建设过程中，相关职能部门可进行有效对接，做到管理信息化，推进设备采购管理向管理数据共享、追踪设备管理等深层次发展。同时，主动为学校纪委、监察、审计，以及财务、基建等相关职能部门开通管理账号，分配各自查看权限，方便相关部门了解、跟踪、监控招标项目进展，实现全过程公开、透明。特别是在开标环节，安装远程监控终端，纪委监察处等监管部门可以远程监控评标实况，加强事前事中监督，切实做到招标全过程公开、透明，切实铲除滋生腐败土壤。

3.5 实施工作问责制度

围绕在招标采购方式上不合理规避公开招标、非公开招标变更采购方式失当导致违规操作、招标采购效率低下等潜在风险点，抓住依据项目规模属性确定招标采购方式、严把项目论证后的招标采购申请审核关、选好经办人等关键控制点，严格遵守国家政府采购法、招标投标法，严格执行校内各项法规，建立招标组织方式、招标方式和标段划分审核机制，实施工作问责制，强化办事人员的责任意识、利用问责的威慑力促进办事人员尽快养成廉政拒腐的良习，把工作中的权利当做沉甸甸的责任，保证招标采购方式的合法合理。

3.6 建立政府采购大数据库

为了从根本上防范和控制繁变更采购计划和超预算采购风险，高校应建立政府采购大数据库，利用大数据提供的信息[12]，实行政府采购项目论证制度及项目建设和管理的预算与绩效考核制度，使政府采购项目的论证、审批和执行有据可依，项目的变更有迹可循，超预算采购有界可控。

高校负责招投标与政府采购的部门应与财务部门建立定期沟通机制。汇总近几年本校超预算采购种类、金额的大数据，利用大数据的变化趋势，做好超预算采购预案。要求釆购预算编制人员结合大数据提供的信息，做到最大化地把釆购预算编细致、编精确、编实，将超预算的不确定性降低到学校资金可控制的范围内，降低超预算采购引发资金运转不畅和廉政风险等不良后果。

此外，还应建立政府采购计划变更数据库，收集近几年政府采购计划变更信息，汇总变更的种类、金额、时间等要素，并进行统计分析，绘出变更趋势图，以此对本年度采购计划变更情况进行预测，并将预测信息与审计和纪检等相关部门共享，简化外部监督、审计工作量[13]。

3.7 借鉴“负面清单”管理模式

为提高政府采购文件编制质量，除规范采购行为，建立健全采购文件审核制度化、标准化的工作流程外，高校可探索实施“负面清单”管理模式[14]，明晰相关政策、法规等不能操作的事项和不可逾越的底线，以弥补政府采购管理处于正面清单管理模式现状下，从业人员因对政府采购相关政策理解上的差异、政策把握不当，违规操作造成腐败的不足。如根据高校自身特点制定三类负面清单：货物类、服务类、工程类。负面清单应列明禁止和限制使用的重点审核内容，其中，货物类和服务类负面清单包含资格条件禁用条件、商务条款禁用内容、采购需求禁用内容及评分办法和评分标准四项内容；工程类负面清单有资格条件禁用条件、商务条款禁用内容、评分办法和评分标准三项内容[15]。

高校政府采购“负面清单”应在搜集法律法规、典型质疑和投诉案例的基础上，征求采购单位与评审专家、供应商的意见并经过多次论证，以确保“清单”的全面性、实用性，促进政采队伍专业层面抗廉政风险能力[16]。

4 结 语

综上所述，针对高校中廉政高风险的采购部门，建立“自控体系”，促进政采人廉政意识由内而外的自觉，实现廉政意识“入脑、入心”，夯实以德养廉的基础；完善“内控体系”建设，通过对部门工作回头看、强化工作流程、实施工作问责制、建立政府采购大数据、实施负面清单等措施，营造内部廉政拒腐的政治生态环境。在顺应反腐败斗争压倒性态势已经形成的大势下，不断完善“双控体系”建设，以积极的态度接受纪律检查等部门的监督和检查，对高校形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的政治生态将大有裨益。