治理网络视角下PPP特色小镇项目的风险分配

陈彦华，雷明燕

（江西理工大学经济与管理学院，江西 赣州 341000）

1　新能源PPP项目的网络治理

在我国的能源结构中，石油、天然气等一次非可再生资源占据了极大比例，新能源项目的开发与实施对缓解我国能源压力、调节能源结构具有重要意义。但是，由于新能源项目与传统能源项目相比技术不成熟、项目规模偏小、建设周期长、投资成本高、市场竞争力差，新能源项目在传统的融资结构中受到了很大的发展限制。在新能源项目的建设中运用PPP融资模式，可以充分利用PPP将政府资本与社会资本相结合，缓解新能源项目的融资压力，并且能够在政府资本与社会资本之间建立一种合理的权利责任以及风险共担机制，实现新能源项目从投资、建设到运营全过程的有效服务和供给机制。

但是，由于PPP项目是一种多主体参与的项目，在项目各参与主体之间形成了错综复杂的关系网络，这些参与主体之间依靠项目协议建立合作关系，具备很明显的网络治理特征。由于新能源项目各参与主体之间具备明显的利益诉求差异，例如政府通常将经济效益与社会效益作为衡量新能源PPP项目的价值依据，社会资本则更多地从自身利益出发进行考量，这种社会效益思想与利己效益思想之间往往会发生冲突，成为新能源PPP项目的主要风险来源。因此为了降低新能源PPP项目的风险概率与损失，本文运用网络治理理论建立了一个基于新能源PPP项目的多元化风险治理机制。

2　新能源PPP项目风险识别与治理思路

2.1　风险识别

多主体参与、主体利益诉求差异化明显是新能源PPP项目的主要风险特征，要想在各主体之间寻求有效的风险治理网络必须建立在各个主体之间相互信任、及时良好沟通、后期有效风险控制的机制，使风险在分配过程中可以充分结合各主体的特点与实力，风险分配的结果更加合理有效，降低因风险分配不合理带来的损失。

从引起风险的因素来看，新能源PPP项目的风险主要分为外部风险和内部风险。造成项目外部风险的因素主要有项目所处的自然环境、政治环境、经济环境以及法律环境；造成项目内部风险的因素则来自于项目主体之间信任、沟通以及监督机制的建立是否完善有效。新能源PPP项目风险识别表如图1所示。要进行项目风险网络治理必须对项目风险进行识别与划分，风险识别错误或者是风险分类模糊都会造成风险治理结果的严重失误。

图1　新能源PPP项目风险分析

2.2　风险治理思路

在风险准确识别的基础上进行风险网络治理机制的构建，如上文所述，有效网络治理机制必须建立在参与各方良好的信任、沟通与监督基础上。在新能源PPP项目的风险分配中应当遵循PPP项目风险分配的四大原则，即有效控制原则、风险限额原则、权责对等原则、成本最低原则。在这四大原则的基础上，按照新能源PPP项目的参与主体特征设计了风险分配思路。

（1）项目建设前期。网络治理理论是一种基于多元主体出于共同的利益目标在分析各主体实力与特点的基础上实现协同合作的理论。在新能源PPP项目的建设前期，项目风险的识别工作主要是由政府等公共部门开展的，公共部门通过风险的初步识别和可行性分析，进行风险的初步划分，并开展项目招投标工作寻找符合风险担当条件的合作者，在这一风险划分阶段中，政府公共部门是风险的主要控制方，在这一合作建立期双方信任机制的建立直接影响着双方后期合作的开展。

（2）项目建设期。在新能源PPP项目的建设期，政府与社会在初步风险识别与分配的基础上，双方会对风险进行进一步的讨论与研究，以便在合作初期对项目运行中可能出现的风险因素进行明确的责任与义务分配，明确风险的分配比例并在此基础上建立合理的补偿机制。

（3）项目建设及运营期。在本阶段的风险分配是对前期制定的风险分配机制的监督与控制。关注项目风险的产生状况是否与风险全面分配阶段的预测状况相符，偏差情况，偏差产生的原因，应对这种风险偏差以及风险的再次分配等。

3　新能源PPP项目的风险网络治理框架

参与主体的多元化与差异化是新能源PPP项目的重要特征，在项目目标的实施过程中，项目所需的资源与信息不可能独立掌握在单个的参与主体手中，这就是各方合作的必要性。风险的网络治理是一个动态的过程，在这个过程中基于双方之间良好的沟通和分配原则进行风险的调整,新能源PPP项目风险网络治理框架图如图2所示。

图2　新能源PPP项目风险网络治理框架

3.1　政府部门的风险承担

有效控制原则是风险分配的一项重要原则，公共部门在新能源PPP项目的决策与可行性研究阶段是项目风险的主要识别者和控制者。项目在这一时期面临的风险主要是外部风险，由于政府及公共部门对新能源项目的政治和法律环境具有很好的影响力和控制力，由公共部门承担项目的主要外部风险符合风险的有效控制。在社会资本进入项目之前，公共部门负责整个项目的整体规划，基于对外部环境的控制力来进行风险的分析，预判政府和社会部门在风险控制中的能力和责任，完成初步的风险分配。与社会部门建立合作的关键是有效的信任机制建立，在我国以往的公共基础设施建设项目中，政府和国企一直是能源项目建设的主导者，而在PPP合作模式中，政府必须转变这种传统的单项主导思维，构建多元化的治理理念，在相互信任的基础上提高自身管理能力和信息透明度，为实现统一的项目目标付出行动。

3.2　社会部门的风险承担

社会部门作为社会主义市场经济的参与主体，具有良好的项目资金、建设、运营和管理优势，有效弥补了政府或者国企在项目建设效率与创新力上的不足，对商业性的建设及运营风险控制力更强，因此社会部门在风险治理网络中主要负责技术、安全、工期以及费用风险等内部风险。风险对等原则要求承担风险的一方也必然要享受相应的补偿，基于此原则建立的风险回报机制激发了商业资金参与项目的积极性。在新能源PPP项目中融资、建设与运营过程中的风险都具有明显的商业性，所以由社会部门作为内部风险的主要承担者可以降低内部风险的控制成本。主体利益诉求差异性大是这一类项目的重要特征，社会部门从自身利益出发进行网络运行是项目风险的一大来源。为此，社会部门应当基于相互信任的基础上对风险的控制情况做出及时正确的反馈。

3.3　双方共同承担的风险

新能源PPP项目的风险分配是存在于项目合作全过程的一项复杂性工作，风险的识别与分配受到很多方面的影响，往往是不明确的和不具体的。关系风险是社会部门与政府部门的共担风险中的一项主要风险，这是因为关系的协调需要双方的共同努力，无法由一方承担。

4　结语

通过PPP模式建立项目不同参与主体之间的合作关系，利益共享与风险分担是PPP模式最显著的两大特征，风险网络的识别与治理对于实现项目目标、节约项目成本具有重要意义。依靠项目阶段法对新能源PPP项目进行风险识别与分类，依照主体利益诉求差异性理论建立风险网络治理的框架，是进行新能源PPP项目风险治理的有效途径。

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