以“土地整治+”理念助力田园综合体建设 推动乡村振兴发展

□ 海盐县国土资源局 彭郭英

党的十九大报告提出要实施“乡村振兴”战略，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，加快推进农业农村现代化，浙江省委省政府提出全省要统筹推进“大湾区”“大花园”“大通道”建设，推进绿色发展。海盐县委县政府则提出“生态立县”“文旅兴县”，海盐县已列入全省第二批全域旅游示范区创建。在当前新形势下如何更好地立足农业农村，服务生态文明建设，助推田园综合体建设，打造美丽乡村，是各级政府部门面对的重要理论和现实问题。农村土地整治在促进新型城镇化发展、在配置农村土地资源要素方面有着独特的优势。

▲ 2017年12月，安徽省蚌埠市国土资源局实地参观学习海盐县土地综合整治工作

一、海盐县农村土地整治工作的特色与成效

海盐县位于浙北平原，近年来，随着城镇化步伐的进一步加快，用地计划指标不足，城镇化发展用地难等问题矛盾突出，严重制约社会经济发展。为破解此难题，从2009年起，海盐县以农村土地综合整治为抓手，充分利用城乡建设用地增减挂钩政策，优化农村用地结构，极大地保障城镇化发展的合理需求，统筹城乡发展走在全省前列。截至目前，全县实施土地整治项目77个，整治建设用地1.4万亩，投入整治资金近36亿元，通过整治获取增减挂钩指标1.34万亩，批准建新用地1.6万亩。

1.农业增效，整治内涵稳步提升

海盐县的土地整治，坚持整村整组整区域推进，实施过程中有效结合土地开发整理和高标准农田建设，补齐农业基础设施短板，整治后的农田集中成片，质量产能提升，为发展现代农业奠定了基础。在整治过程中，海盐县建立了土地整治与农房集聚、土地流转、现代农业经营主体培育、农民就业“五位一体”同步推进的工作格局，把土地整治作为破解城乡二元结构、解决“三农”问题的重要抓手，最大限度地发挥土地综合利用效益。2009年，海盐县在全省率先组建农村土地流转和产权交易中心，抓好土地整治后的连片流转，稳步推进适度集中规模经营，大力发展现代农业。截至目前，海盐县已累计流转土地20.17万亩，农地流转率达62%。2016全省现代农业园区和粮食功能区建设暨互联网+现代农业现场会在海盐县召开，实地展示的华星农场区域是全县土地整治的典型代表之一。同时，海盐县充分发挥土地流转后的规模集聚效应，积极培育壮大农民专业合作社、农业龙头企业、家庭农场等农业经营主体。至2016年，全县已有农民专业合作社289家、农业龙头企业53家、家庭农场535家，有力推进了现代农业发展。

2.农房集聚，美丽乡村逐步形成

农村土地整治作为城乡统筹发展的重要抓手和平台，有力地促进和加快农房集聚改造。根据海盐县新一轮村庄布点规划，全县规划新市镇社区9个、城乡一体新社区69个，通过土地整治，累计搬迁农房1.04万户，全县9个新市镇和已启动的新社区土地落实、农房集聚、环境优美，极大改善了农民生活条件和农村面貌。新市镇如武原街道光明景苑、北荡佳苑、秦山街道欣欣社区，新社区如于城镇江渭村，已形成一定规模，吸引了大批农户要求进点建房。同时，针对新增用地空间紧张矛盾，充分发挥指标杠杆的撬动作用，结合土地整治探索打造“有机更新”模式的村庄改造。主要做法是在存量用地较大的“X”点和村庄保留点，推行以存量利用为主，配置少量新增建设用地，以增量撬动存量方式对原有村庄进行重新规划设计，实现既合理高效利用土地，又适当保留村庄特色的“双重功效”。如于城江渭村王家组将相邻承包组的村民迁入该组，农居建造设计中利用原有水系、保留古树木，彰显村庄历史文化。通过零星散户向村庄有机更新点不断靠拢过程中，逐步形成一个完整的更新点。2016年全县美丽乡村重点建设的农耕文明线涉及串连的于城镇江渭村、武原街道红益村、金星村、秦山街道丰山村等都是土地整治实施村，土地整治使美丽乡村不仅体现在农居环境上，更展现在田园风光中。

3.存量挖潜，整治外延不断扩大

在开展土地整治初期，以粗放利用的农村宅基地整治为主，引导农房集聚，解决农民建房用地需求。近年来，从单纯的农居点整治逐渐扩张，紧密结合低效用地腾退和“三改一拆”“双拆双引”等县中心工作、重点工作同步推进。通过政策引导，将不符合建设规划要求的“低、散、小”企业用地、大量出租存在安全生产隐患和环境污染的老旧村部、逐步关停的砖瓦厂、废弃矿山用地等纳入整治范围，在明确土地权属、确保土壤质量安全的基础上进行拆除复垦还田，利用增减挂钩推进“退低进高”“退二进一”，实现土地节约集约利用和用地空间的合理布局，集中优势资源支持发展新型产业。如通元镇新友工业园区、澉浦镇部分符合整治条件的废弃矿山、武原南洋砖瓦厂、于城江渭砖瓦厂等一批淘汰关停工矿用地已纳入整治范围，用地空间和指标腾挪到环保设施齐全、交通便捷、产业集聚的工业园区。至2017年10月全县77个项目整治建设用地1.4万亩，其中包括工矿用地0.12万亩。

4.资金盘活，融资渠道更加畅通

2009年海盐县以土地整治项目为依托，以新型城镇化建设包装获国开行授信32亿元，成为启动全县“两新”工程（新市镇、新社区）建设的主要资金来源 。2013年海盐县建立了增减挂钩指标交易平台，在全市首创节余指标调剂方式，第一批193亩统筹指标实现交易费用9662万元，目前调剂交易费用已达1.49亿元；2015年10个整治项目以统一打包形式向嘉兴银行融资2.5亿元，武原、开发区、秦山和百步6个土地整治项目作为就地城镇化提升项目的重要组成内容获农发行获授信20亿元，其中明确整治项目作为首批放款项目。同时，通过积极与金融机构开展银政合作，对2014年通元、于城、沈荡和元通共7个项目发放增减挂钩节余指标凭证，以指标质押方式融资，427亩节余指标按50万元每亩70%计算，实现融资1.4亿元。目前诸多商业银行都推出了以农村土地综合整治为平台的融资授信项目，采用以一定区域内整治规划计划为授信内容，具体项目批准后审核逐步放款，挂钩地块再以安置房建设、用地供应等方式再次贷款，资金全面盘活，大力助推城镇建设发展。

二、海盐县农村土地整治工作存在的问题和不足

1.重工轻农现象突出

片面追求增减挂钩指标的取得，缺乏全域规划、全域设计、全域整治的理念，土地整治综合效益并未显现，仅从建设用地指标的获取、新农村建设等方面来理解土地整治，申报项目主要以二三产业用地需求为目的，没有认识到建设高标准农田促进农业农村发展也是开展土地整治的重要的目的。这不仅导致部分项目在申报时，对拆旧区的选择仍按以前零星复垦模式来操作，点多面广，没有成片、集中开展整治，实施时对复垦质量没有高标准、严要求，也导致土地整治的农业效益没有明显显现。

2.规划众多统筹不足

据不完全统计，目前在农村一块，建设部门有村庄布点规划、农房改造示范村村庄规划、村庄规划设计等，侧重于农村建设用地方面，农业部门有农业产业发展规划、粮食生产功能区规划、农业园区规划，侧重于农业种植方面；国土部门有土地整治规划，对拓展边界外的农村建设用地和农用地进行专项规划；美丽乡村规划注重点、线、面结合，重点在于保留村庄的打造。此外，还有水利建设、旅游开发等其他涉农的专项规划。但是，缺乏最能统筹土地这一重要资源要素的综合性的规划，统筹在乡村建设中的空间、土地资源要素如何重新合理配置、高效利用。

3.整治推进后劲乏力

海盐县“十二五”的土地整治工作依据2012年编制的《海盐县土地整治规划》，将全县农村建设用地中房屋建造年代较久、农户搬迁建房意愿较高、户均宅基地面积较大、农房分散易于实施的区域纳入整治范围。同时，村庄布点规划的几番调整，农民建房刚性需求的旺盛，近些年农村未批先建、危房翻建情况给整村整组开展整治带来阻力。农村土地整治潜力趋少，节地率趋小，而实施难度不断加大，继续推进整治的困难和经济成本显著增加。

4.农户参与意愿降低

经过几年来的工作推进，一大批具有示范性农村新市镇和新社区形成，对广大农户产生强有力的吸引力，农民群众要求土地整治积极性高，部分乡镇因势利导，取消以往对搬迁农户采取评估补助的方式，而采用“一口定价”的奖励方式鼓励搬迁。因个别乡镇仍采取评估补助方式，横向与纵向对比都存在补偿标准差异性较大问题，对暂时建房需求不足的农户，因补助降低参与整治意愿也降低。同时，近些年农村交通改善、环境好转、土地增值明显，也造成部分农户不愿搬入规划点集聚建房。

5.资金效益体现单一

整治项目资金投入主要为搬迁农户房屋补偿和新市镇点基础设施投入两块，资金平衡来源为挂钩地块出让收益。当前工业土地出让价格普遍较低，获取用地指标成本与用地出让价格存在一定逆差，造成整治项目静态收益大部分处于亏损状态。同时，整治项目实施资金来源相对单一，主要来源于政府融资平台贷款，当前对项目融资限制多，资金到位难，并且随着中央对政府融资平台的清理和风险管理力度的不断加大，融资门槛高，借贷难度大。

三、田园综合体建设对农村土地整治提出新的挑战

田园综合体以美丽乡村建设和现代农业发展为基础，其建设保持田园乡村景色，完善公共设施和服务，实行城乡一体化的社区管理服务，拓展农业的多功能性，发展农事体验、文化、休闲、旅游、康养等产业，实现田园生产、田园生活、田园生态的有机统一和一二三产业的深度融合。

1.土地整治要实现数量型向生态型服务型转变

党的十八大和十九大均提出“推进生态文明建设”，并将其纳入社会主义现代化建设“五位一体”总布局。作为对低效利用、不合理利用和未利用土地进行治理的土地整治工程，符合节约资源和保护环境的基本国策，推动了农村生产方式和生活方式变革，本质上服从并服务于生态文明建设。今年的《政府工作报告》中提出“推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能”“推进土地整治，大力实施中低产田改造”，要求从国家战略的高度来认识、谋划和推动土地整治，适应新常态，立足问题导向，发挥土地整治的平台作用，主动对接经济社会发展需求，更好地服务于农业供给侧结构性改革，培育农业农村发展新动能。

2.土地整治应与乡村休闲旅游紧密结合

“十二五”以来，各省市地区在开展土地整治过程中，结合当地特点和群众需求，主动发挥土地综合整治的平台作用，按照“土地整治+生态建设”“土地整治+旅游开发”等理念统筹规划，展现了“土地整治+”综合效应。如湖南省安仁县的稻田公园建设，通过土地整治平台，打造了集农业示范、农耕体验、科普教育、旅游观光、休闲娱乐于一体的“农业湿地公园”；上海市以土地整治示范项目（郊野公园）为载体，促进乡村转型发展，如在金山区廊下镇开展“土地整治+体育”实践，将马拉松“健康”的理念和廊下“绿色、健康、生态”的定位无缝衔接，结合项目区田间道路、农田林网规划建设乡村马拉松赛道，打造“田园马拉松”特色小镇。这些实践突破了传统的土地整治服务对象农民、农业和农村的单一性，将农村空间打造为广大市民共同享受自然的休闲、游憩空间和美丽田园的生态空间，城市和农村边界逐渐消失并逐步融合。

3.土地整治应注重综合效益

海盐县近年来在开展土地整治过程中，在提升农业效益、打造美丽乡村、建设生态文明这方面做了有益的探索和实践，如武原街道金星村、于城镇江渭村通过土地整治平台，挖掘乡村资源，传承乡土文化，打造美丽乡村。但是这些还不足以充分发挥土地整治的综合效应，整治过程中乡村如何发展、乡村景观风貌保存和后续新业态如何培育等方面未给予综合考虑。百步镇得胜村是海盐县第一个整村搬迁并实行全域整治的村庄，形成的近4000亩农业用地,受制于当时认识水平，没有在农业综合效益叠加方面多考虑，导致目前该区域范围内开发彩虹生态园建设受到规划、用地等方面的限制。海盐县通过整治已形成的元通街道新兴村、武原街道华星村等诸多集中连片的农田区域仍只单一的农业用途。

四、借力“土地整治+”平台，推进田园综合体建设的举措

1.构建土地整治与乡村旅游联动发展机制

田园综合体建设应以推动乡村休闲旅游业的发展为先导。随着人们收入的增多、现代交通通讯的发达、休闲时间的富余、生活方式的改变和家庭机动化水平的提高，乡村游、田园游已成为旅游潮流、主流。乡村休闲旅游的元素非常多，包括山水自然及田园风光、古村古街与古建、农耕用具与农耕文化、乡村风水文化、农业劳作过程与农业生产过程等。特别是近几年比较火爆的乡村“民宿”业态更是突显其乡村休闲功能。乡村休闲旅游是一种综合一体化的现代乡村休闲旅游模式，简单来说，就是要让游客来到乡村之后，有休闲放松的项目，有参与体验的项目，有度假生活的项目，也就是能吸引人，能留住人。而土地整治项目的实施，特别是对一些具有重要文化价值区域的保护性开发，客观上促进了乡村休闲旅游业的发展。

党的十九大报告指出：“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”。浙江省委省政府提出打造环杭州湾大湾区建设，海盐位于沪、杭、苏、甬四大城市的区位中心，在湾区经济的都市圈内打造生态宜居的全域旅游示范区，乡村旅游将是优势之一。作为推动城乡要素有序流动的有力抓手和有效平台，农村土地整治应该跳出城乡建设用地增减挂钩的狭隘观念，以更高角度、更宽视野来认识和开展。

2.统筹规划，彰显田园综合体功能

一个完整的田园综合体应该包括六大功能：食物保障功能、就业收入功能、原料供给功能、旅游休闲功能、生态保育功能和文化传承功能。忽视了田园综合体功能的多元性，正是市场原理优先造成的典型偏见，完全以工业生产的经济逻辑来看待农业，各个地区的自然条件特性，以及农业的产业特性被无视。

一是应按照城市规划的理念和方式去编制土地整治规划，要树立统筹兼顾的规划设计理念，统筹农业、旅游、文化等方面的产业发展规划，综合考虑农村发展、农村旅游、农业业态、乡土文化传承等方面的结合，按 “全域规划、全域设计、全域整治”的目标开展土地整治。二是要对整治区域内的项目工程进行整合，整合如村庄整治 农村旧房改造、农村道路建设、土地开发、高标准农田建设、农业综合开发、水利建设等各方面的涉地、涉农项目与工程，加大资金投入扶持，发挥资金叠加效应。三是要加强规划引领，一张蓝图绘到底，严格村庄规划实施，严控点外建房、未批先建等行为，严格按村庄规划审批农民建房，引导农民建房往新市镇、新社区规划点内集聚，探索建立宅基地有偿退出机制。

3.健全土地整治统筹协调机制和公众参与机制

土地整治作为田园综合体建设的基础平台，要发挥出“土地整治+”的效应，需要对区域进行统筹谋划，综合整合发改、农业、旅游、文化、财政、水利、建设等多部门的智慧，实现资源整合、优势互补。要坚持“政府主导、统一规划、产业融合、整体推进”原则，按照“生态化、规模化、项目化”要求，进一步调整完善相关制度，建立一个有力的主抓部门来进行协调、沟通，着眼顶层谋划、部门联动参与机制。同时，要搭建土地整治公众参与的平台，畅通公众参与渠道，加大宣传力度，建立公众协同参与机制，让农民享受到土地整治带来的好处，促进农民群众“被动参与”向“主动参与”转变。

4.创新整治模式，实现田园综合体建设的联动发展

探索多种途径的土地整治实现模式，实现区域田园综合体建设的联动发展。目前整治项目实施多以镇、街道为主体，整治村庄规模较大，集中度高，整治目的性单纯，就是取得增减挂钩指标，同样，镇对项目的投入人力物力财力也强，但是难以覆盖其余未纳入整治却有需求的村庄区域，因此，可以探索以行政村（社区）为主体，以实际农房翻建需求户为对象，充分发挥村级组织和基层群众的主观能动性和积极性，规划小型土地整治项目，以时间来换取指标与空间，以差异化的“补”来合理引导、分流农房搬迁，以适当“收”基础设施费来弥补村级组织资金不足。同时可以建立县级增减挂钩节余指标收储与交易平台，实施主体在满足搬迁安置的情况下可将节余的用地指标提交县级平台收储或直接交易，实现土地资源利益最大化，建立起既有利于消化镇、街道暂时无法消化的节余指标，又有利于村级集体经济组织和农户积极参与土地整治，充分贴合实际需求，推动土地整治多途径、多方式开展。

5.拓宽融资机制，保障田园综合体建设

以土地整治为实现路径的田园综合体建设，需要稳定而持续的巨额资金投入，完全依靠财政、银行和农户的资金投入远远不够，还需要大力引入民间资本。为此土地整治应构建多元化融资机制，多渠道、跨领域地鼓励和吸引社会投资，从而保障资金供给。一方面设立专项基金，把耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、土地复垦费和用于农业土地开发的土地出让收入集中起来，作为资金的固定来源；另一方面是整合其他部门的涉农资金，如交通部门的农村道路基础设施建设资金、水利部门的农田水利建设资金、农业综合开发部门的专项资金等。

此外，可以探索多元化融资机制。鉴于土地整治项目具有基础性、公益性强的特点，非常适合引入当前广泛实施的PPP项目融资模式。通过PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。通过创新融资机制，实现了政府、集体、农民和经济实体共同投资的多元投资渠道，通过项目招标、合作、合资等形式广泛吸引社会闲散资金参与土地整治，实现田园综合体建设目标。