永久基本农田数据库更新机制研究

高 军，刘怡青

(1.合肥市国土资源局信息中心，安徽合肥 230000；2.安徽农业大学资源与环境学院，安徽合肥 230000)

基本农田是耕地中的精华，是保证粮食生产、保障粮食安全、促进农业现代化发展的根本。中国人要将饭碗牢牢端在自己手中，解决十几亿人的吃饭问题是治国安邦的头等大事，也是农业发展的首要任务。习近平总书记在十九大报告中提出：“要完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作。”在基本农田前面加上“永久”二字，彰显了党中央、国务院对耕地保护和永久基本农田划定的高度重视。永久基本农田划定，一方面，促进了城市土地的节约、集约利用，体现了保护资源的要求；另一方面，划定永久基本农田把城市的边界管控起来，使城市蔓延发展的势头得到遏制，促进了城市发展格局进一步优化。同时，永久基本农田划定是落实生态优先发展战略的基本要求，党的十八大以来，开始贯彻绿色发展理念，注重保护生态环境。“望得见山、看得见水、记得住乡愁”是新型城镇化的目标，也是每一个城市人的梦想。如今，通过城市周边永久基本农田划定，将农村融进城市，让绿色、新鲜蔬果“零时差”搬上城市居民的餐桌，城市则提供便捷的交通，完善的基础设施，为村民生活和农业现代化发展创造有利条件。通过永久基本农田划定，充分发挥永久基本农田所具备的湿地、绿地、景观等生态功能，有效保护城市生态，改善城市环境质量，减少城市热岛效应，遏制雾霾的产生。划定后的永久基本农田与森林、河流、湖泊、山体等共同形成了城市生态屏障，拓宽了城市的绿色空间。

自2014年永久基本农田划定工作开展以来，全国各地通过城市周边永久基本农田划定、全域永久基本农田划定以及永久基本农田数据库建设等，到2017年6月已全面完成了永久基本农田的划定工作，形成了永久基本农田划定数据库等成果。随着土地利用总体规划的修编、国家重点建设项目因无法避让而占用、自然灾毁等因素的影响，实际上会按照“占一补一”的原则，对永久基本农田进行调出和补划。为了保证永久基本农田数据的现势性，必须及时、准确地跟踪各种变化，并科学、快捷地更新永久基本农田数据库，因此需要结合实际情况对永久基本农田数据库更新机制进行研究，为永久基本农田数据库更新提供技术支撑。

1 研究目标

随着全国永久基本农田划定工作的完成以及成果数据库的建设，国家、省、市、县目前已建立了完善的永久基本农田数据库。永久基本农田数据库发挥作用的一个重要前提是数据库要保持现势性，永久基本农田数据的动态更新将是永久基本农田数据库可以充分、准确应用的重要保证。因此，应以解决永久基本农田数据库更新业务实际问题为出发点，从永久基本农田数据库更新的工作规则、数据组织、技术方法和质量要求等几个方面入手，通过分析永久基本农田数据库更新的内容、要求、步骤和成果等特点，结合国内外的相关研究成果，提出永久基本农田数据库的更新机制。充分利用时空数据模型和时空拓扑关系理论、地理信息系统技术和数据库管理技术、面向对象的数据分析和实体关系研究等方法，构建永久基本农田更新数据库框架，规范永久基本农田数据库更新行为，满足永久基本农田数据库更新的需要。

2 工作路线与研究方法

2.1工作路线①分析永久基本农田数据更新业务的种类和特点，包括因规划修编、建设占用、自然灾毁、行政区划调整等引起的永久基本农田变化；②根据永久基本农田数据更新实际情况，对目前运行的永久基本农田数据更新流程进行分析评价，找出存在的问题；③对现有基本农田数据库结构进行分析，针对永久基本农田数据更新的特点，选择合适的数据更新方式和数据模型，提出永久基本农田数据库更新机制，确定各级永久基本农田数据库更新的主要任务和内容。

2.2研究方法

2.2.1访谈调研法。通过对基本农田数据库制定者、实施者等进行访谈调研，研究永久基本农田数据库的现状及数据库更新需求。

2.2.2对比分析法。对比永久基本农田数据库更新与其他相关数据库更新的特点、共性与差异，以更广阔的视野寻求永久基本农田数据库更新的技术思路和框架内容。

2.2.3理论研究法。针对永久基本农田数据库更新的特征，结合永久基本农田变化的过程和方法，对照数据库更新技术研究要解决的问题，分析更新数据前后的对应关系和变更数据的流向流量，建立数据库更新的理论模型。

2.2.4面向对象分析法。对永久基本农田更新空间数据对象的几何变化、属性连接等进行深入研究，以更新数据对象为中心，研究永久基本农田数据库更新模型结构和实现方法。

2.2.5模型分析法。通过模型分析方法研究现有永久基本农田数据库模型的结构，根据永久基本农田数据库更新特征和要求，分析永久基本农田数据库更新模型构建方法和内容。

3 永久基本农田数据变化分析

永久基本农田数据变化，不仅包括保护范围和保护面积的变化，还包括永久基本农田土地性质、现状地类、地力等级、保护状态等其他相关信息的变化。按照永久基本农田数据更新业务特点，可以将永久基本农田变化分为以下几种类型。

3.1土地利用总体规划修编各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划，在保障发展和保护资源的前提下，适当调整永久基本农田的数量、结构和布局。

3.2建设占用经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府应当按照国务院的批准文件修改土地利用总体规划，并根据“占补平衡”的要求，补充划入数量和质量相当的永久基本农田。

3.3自然灾毁洪灾、滑坡、崩塌、泥石流等自然灾害通常造成永久基本农田田间水利设施、耕作层、田间道路等损毁，具备垦复条件的永久基本农田应积极组织基本农田复垦，不具备复垦条件的永久基本农田应调出。

3.4其他类型其他引起永久基本农田发生变化的类型主要包括永久基本农田属性变化，如现状地类、地力等级、污染情况等变化；行政区域变化使得永久基本农田保护界线调整；土地质量退化等造成永久基本农田的毁坏、灭失；永久基本农田保护相关信息变化，如责任人变化、信息员变化等描述性数据变化；为便于管理，永久基本农田保护块(片)的分割、合并、调整。

4 永久基本农田数据库更新研究

永久基本农田数据调查与更新是准确掌握全国永久基本农田变化情况的重要技术手段。永久基本农田数据库建设将有利于实现 “以图管地”“图数一致”及信息资源共享。永久基本农田数据库作为永久基本农田划定成果之一，在土地利用调查基本农田上图数据库基础上，增加了永久基本农田划定信息及保护责任信息，全面反映了基本农田面积、地类、质量、位置和划定信息、保护责任等，完成土地利用调查基本农田上图数据和永久基本农田划定成果的“合二为一”，实现各地永久基本农田保护情况“有图可依”“有据可查”。

同时，通过信息化网络实现对永久基本农田保护区(片、块、图斑)等地类、面积、质量等级以及永久基本农田保护责任、保护界线、标志等信息的查询，更新和监测监管，实现永久基本农田保护情况的全面全程监管，可以全面提升永久基本农田管理水平。此外，作为“1张图”核心数据库重要组成部分，永久基本农田数据库的建立，补充完善了“1张图”基础数据库内容，能满足国土资源管理各项业务对永久基本农田数据共享与应用的需求，为严格土地管理、加强耕地保护提供技术支撑。

永久基本农田数据库建设完成之后，为准确掌握全国永久基本农田变化情况，保持永久基本农田数据成果现势性，依据《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》《基本农田划定技术规程》和《农用地分等规程》等，采用卫星遥感、地理信息系统等技术手段，在全国范围内开展基本农田更新调查监测与核查工作，更新基本农田数据库。根据基本农田的变化类型，采取数据库全量更新和增量更新的方式实现数据更新。

4.1永久基本农田数据库全量更新针对土地利用总体规划修编所引起的永久基本农田变化，采用永久基本农田数据库全量更新的方式更新，即按照《基本农田划定数据库标准》重新建库。

4.2永久基本农田数据库增量更新针对建设占用、自然灾毁以及行政区划调整等引起永久基本农田变化的其他类型，采用永久基本农田数据库增量更新的方式进行更新。永久基本农田数据库增量更新，即在上一次形成的永久基本农田数据库基础上，通过空间分析等技术手段，抽取永久基本农田变化数据，形成增量数据包和永久基本农田流向数据，国家利用增量包和上一次形成的基本农田数据库叠加，实现各级永久基本农田数据库的更新。永久基本农田数据库增量更新流程如图1所示。

图1 永久基本农田数据库增量更新流程Fig.1 Incremental update flow of permanent basic farmland database

4.2.1县级实施永久基本农田更新调查及建库。县级国土资源主管部门负责永久基本农田的更新调查工作，根据永久基本农田调入调出以及永久基本农田属性变化等情况，结合土地变更调查和年度遥感监测成果，调查永久基本农田变化情况。在此基础上，对县级永久基本农田数据库中已经发生变化的永久基本农田保护区(片、块、图斑)以及保护界线等信息进行统计和汇总，形成永久基本农田更新调查增量数据，建立县级永久基本农田更新增量数据库，并对永久基本农田增量数据库进行全面质量检查。

4.2.2市级进行永久基本农田增量数据库成果核查。永久基本农田增量数据库成果核查由市级国土资源主管部门统一组织，依据遥感影像，参考地方举证材料，对各地报送的县级永久基本农田增量数据库开展全面的内业核查。同时，对永久基本农田变化流量、流向不合理的开展审查，重点对新增建设占用永久基本农田和补划永久基本农田进行审查，对审查中发现问题严重的地区开展外业核查。

4.2.3省级开展基本农田增量数据库成果审查。省级国土资源主管部门对各市统一报送的永久基本农田增量数据库成果进行审查。针对数据库的合理性和规范性进行全面质量检查。同时，利用综合信息监管平台备案审批信息，套合土地利用现状变化图斑，开展永久基本农田保护信息的判别与分类。

审核完成后，将永久基本农田增量数据库成果中存在问题及时反馈地方。地方国土资源部门根据审核结果，负责组织人员及时完善永久基本农田增量数据库成果并逐级上报。

4.2.4国家完成永久基本农田数据库更新。在地方提交永久基本农田数据变更的基础上，中国土地勘测规划院组织专业队伍，通过外业调查和内业核查，对各地上报的永久基本农田增量数据库开展数据比对及数据库质量检查工作，永久基本农田数据变更成果通过部相关司局确认后，由中国土地勘测规划院组织完成永久基本农田数据库更新。更新成果逐级下发，作为各地永久基本农田管理与更新的基期数据。

4.2.5数据汇总统计与分析。地方依据更新后的永久基本农田数据库，逐级汇总基本农田变化情况，形成永久基本农田变化情况汇总报告。地方各级国土资源管理部门以更新前永久基本农田数据为基础，对辖区内永久基本农田变化的缘由、数量、流向、补划等基本农田变化情况进行详细分析，并综合形成该地区永久基本农田变化情况分析报告。国家在各地永久基本农田变化结果及分析的基础上，进行国家级数据汇总，开展全国永久基本农田变化分析工作，统一形成全国永久基本农田变化情况分析报告。

5 结论

按照永久基本农田数据更新调查整体安排，永久基本农田数据库更新工作包含“县级建库、市级核查、省级审查、国家更新”等主要环节。县级建库是指县级国土资源主管部门负责组织永久基本农田更新调查并形成永久基本农田增量更新数据库；市级核查是指市级国土资源主管部门依据卫星遥感影像或实地核查，对县级永久基本农田更新成果进行检查；省级审查是省级国土资源管理部门对市级统一形成的永久基本农田更新成果进行合法性和规范性审查；国家更新指国土资源部负责组织将各地通过检查的数据成果更新入库。

永久基本农田数据库更新成果必须遵循统一的数据质量规则，符合统一的数据质量要求，才能实现永久基本农田数据成果在全国层面上的综合应用。为此，国家应制定统一的《永久基本农田数据库更新标准》，规定增量包的格式和内容，鼓励引入市场机制开发能够满足上图入库、增量包形成、面积统计等功能的基本农田数据更新软件。在此基础上，国家应组织统一开发增量包上报与质量检查软件。由此形成：国家制定《永久基本农田数据库更新标准》、市场开发永久基本农田数据库更新软件、国家提供增量包上报与质量检查软件、县级完成永久基本农田的数据变更并形成上报国家的增量包、市级进行永久基本农田数据变化的核查、省级开展永久基本农田数据变化的审查、国家完成永久基本农田数据库的更新、逐级上报永久基本农田变化情况分析报告的永久基本农田更新的新机制，确保永久基本农田数据更新的质量，其主要特点如下：①《永久基本农田数据库更新标准》规定了永久基本农田数据库更新的内容、要素分类编码、定位基础、数据库结构、空间数据分层、文件命名规则、数据交换格式和元数据等内容，明确了增量包的内容和格式，实现了永久基本农田数据库更新的标准化。②县级国土资源管理部门依据永久基本农田变更的法定文件，完成永久基本农田变化情况的上图入库，通过数字化等技术手段，形成包含永久基本农田的空间位置和属性内容等初始状况、变化情况、变化结果的增量包，突破了传统的表格数据更新的局限性，从技术上能够满足永久基本农田数据库空间要素和属性数据更新的需要。③在《永久基本农田数据库更新标准》的框架下，通过市场主导方式开发的基本农田数据更新软件可以为地方各级组织实施永久基本农田数据更新建立公平、公正、公开的技术市场环境。④在永久基本农田数据库增量更新过程中，采用国家统一下发的增量包上报与质量检查软件，能够避免永久基本农田变化数据的错误积累，提高永久基本农田数据更新的质量水平。⑤以县为单位形成的增量包，经市、省和国家审核后，作为永久基本农田数据更新的基础，由国家统一组织实施永久基本农田数据更新，在国家层面实现了永久基本农田数据更新的可靠性、准确性和权威性。

[1] 中华人民共和国国土资源部，农业部.关于加强和完善永久基本农田划定有关工作的通知：国土资发〔2010〕218号[A].2010.

[2] 中华人民共和国国土资源部，农业部.关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知：国土资规〔2016〕10号[A].2016.

[3] 中华人民共和国国土资源部.农用地定级规程：GB/T 28405—2012 [S].北京：中国标准出版社，2012.

[4] 中华人民共和国国土资源部.基本农田技术规程：TD/T 1032—2011[S].北京：中国标准出版社，2011.

[5] 中华人民共和国国土资源部.市(地)级土地利用总体规划数据库标准：TD/T 1026—2010[S].北京：中国标准出版社，2010.

[6] 中华人民共和国国土资源部.县级土地利用总体规划数据库标准：TD/T 1027—2010[S].北京：中国标准出版社，2010.

[7] 中华人民共和国国土资源部.乡(镇)土地利用总体规划数据库标准：TD/T 1028—2010[S].北京：中国标准出版社，2010.

[8] 陈百明.耕地与基本农田保护态势与对策[J].中国农业资源与区划，2004，25(5)：1-4.

[9] 郭海旭，孙英.关于划定基本农田保护区方法的探讨[J].中国土地科学，1992(4)：24-26.

[10] 王万茂.土地利用规划学[M].北京：科学出版社，2002：20-26.

[11] 王万茂，李边疆.基本农田分级保护政策体系构想[J].南京农业大学学报(社会科学版)，2006，6(1)：1-5.