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内部审计在价值增值方面的作用与路径

2018-03-30赵城晖

审计与理财 2018年3期
关键词:内审人民银行职能

■赵城晖 程 凯

人民银行内审全面开展工作的十几年中,尤其是IIA对内部审计的重新定义和《中国人民银行分支机构内部控制指引》出台后,有关内部审计的理论内涵和外延不断更新和扩展。

一、内部审计理论内涵的历史沿革

1947年至1999年间,国际内部审计师协会(IIA)先后7次对内部审计的基本职能进行了重新定义,表1从职能、服务对象、服务内容、目标4个方面对内部审计核心要素及其变化进行了归纳,集中反映了国际组织对内审理论内涵认识的不断深入,也反映了社会对内审职能和作用的不断深入挖掘。从表1中,我们可以看出,监督和评价始终是内部审计的两大核心职能,且范围在不断拓展、层次在不断提升。内部审计在实践中迅速发展并不断适应组织需求,逐渐站在管理层甚至组织的高度,为组织增加价值成为其重要目标。

1999年6月,国际内部审计师协会理事会通过了基于增加组织价值为目标的内部审计新定义和新的专业实物框架(PPF),中国内部审计师协会翻译为:“内部审计是一种独立、客观的保证和咨询活动,它的目的是为机构增加价值并提高机构的运作效率。它通过应用系统的、规范的方法,来对风险管理、控制及治理程序进行评价,提高它们的效率,帮助组织实现其目标。”2005年进行了翻译调整,使之更加准确:“内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动,旨在增加组织的价值和改善组织的运营。它通过应用系统的、规范的方法,评价并改善风险管理、控制和治理过程的效果,帮助组织实现其目标。”

表1 IIA对内部审计的七次定义表

从表1中可以清晰看出,最后一次定义与之前各类定义,有两点需引起特别关注:一是引入“增加价值”的概念,明确内审职能是为组织完成目标服务;二是增加层次更高的“咨询活动”,提出内审主要职责是鉴证和咨询型服务。这两点大大拓展了内部审计内涵,全新诠释和完整提出了现代内部审计的发展趋势和时代特征,鲜明突出了内部审计活动的价值增值主张,充分反映了内部审计的最终目的就是帮助完成组织目标,实现价值增值。

二、以增加组织价值为目标对促进央行内审深化发展的必要性

(一)以增加价值为目标定位是人民银行内部审计发展的需要。

人民银行内审部门成立至今,始终坚持自我完善和发展。审计内容从财务审计向绩效审计、系统审计、管理审计逐步拓展;审计手段从手工操作向信息技术辅助审计方向逐步转变;审计品种从全面审计、专项审计到经济责任审计、履职审计、内控审计、信息技术审计、审计调查等逐步丰富。这种发展和变化是人民银行内审工作顺应内外部环境变化而进行的适应性调整。

变化原因总结起来有三个:一是服务人民银行中心工作的现实需要。2003年银监分设后,人民银行的职能定位发生深刻变化,在传统职能不断深化的同时,又增加了新职能。在此情况下,内审工作必须顺应这种变化做出相应调整。二是内部审计自我发展完善的必然结果。内审工作从无到有、从易到难、由浅入深,这是自我完善和发展的必由之路。世界各国央行内审部门都在不断寻求自我完善和发展,人民银行的内审工作也必然遵循这一规律。三是顺应国际内部审计发展趋势的需要。内审工作深化发展是一个不断变化的长期过程,是人民银行内部审计不断贴近国际标准的过程。以增加价值为目标定位正是顺应人民银行内审工作深化发展的需要,既是对过去的传承,更是一种延伸。

(二)增加价值目标定位是进一步拓展人民银行内部审计职能的需要。

人民银行内审部门成立初期,其职能定位主要体现在监督职能上,以查错纠弊、堵塞漏洞为目的。事实表明,以对账检查的方法来审计人民银行业务很有必要。但长远看,审计活动发挥作用的层次、外延、深度等明显不足,仅满足于查错纠弊,既达不到监督目的,也无法体现内审本质特征,这种监督导向型内部审计所固有的局限影响了内部审计发展。

一是单纯将审计目标定位于查错纠弊,仅满足于合规性审计,审计发挥作用的空间有限。许多问题老调重弹、屡查屡犯,内部审计的评价和咨询职能被忽视。二是随着管理加强,操作行为规范,业务部门的差错和漏洞越来越少,内审工作更不能只停留在查错纠弊、堵塞漏洞上,而应向不断优化内部控制系统,增强其控制有效性的方向和思路上发展,以帮助管理层有效履行管理职责,改善管理绩效、增加组织价值。目前人民银行内部在如何看待内部审计潜能与内部审计发挥何种功能还存在着预期差距,为有效处理此种差距,需重新定位内审职能,找准定位,不断寻求新的服务领域。

(三)增加价值目标定位是人民银行加强风险管理的需要。

内审工作深化发展的目的,概括起来就是要更好地发挥内审作用,把风险降到最低,使央行职能更好履行。在实现中央银行职能时,内部审计会面临很多风险,如市场风险、操作风险、法律风险和声誉风险等,同时应重点管控外部环境风险,减少外部环境、政策变化对人民银行正常履职所带来的影响,提高履职效能。如,党的十八大以来,在全面依法治国、全面从严治党、严肃财经纪律等方面,对作为行政机关的人民银行提出了更高的标准和更严的要求。

因此,内审部门在开展审计后,基于对风险要素的综合考量,通过对被审计对象管理过程中存在的漏洞与缺陷的分析,对内部控制适当性、遵循性、有效性做出评价,并结合被审计对象的实际提出针对性整改建议,使审计在强化管理、规范业务操作、提升履职水平方面发挥更大的作用。审计部门充分发挥确认与咨询职能,将有助于全面推动央行风险管理,促进人民银行职能有效发挥,持续改进内部控制与治理过程,实现内审工作的价值增值。

三、以增加组织价值为目标,促进人民银行内审工作深化发展的路径

(一)观念更新是人民银行内审工作增值的前提。

人民银行陈旧的内部审计观念主要表现:一是工作理念上,仍满足于一般性的查错纠弊。二是在审计内容上,仍满足于微观操作层面。三是在审计评价上,仍以合规性为主,对审计对象履行职责的效果性、内控的有效性、资源配置的效率性监督评价不够。四是在审计建议上,仍以就事论事为主,未能充分体现审计建议的建设性与整体性。五是在审计视角上,仍受惯性思维限制,创新意识缺乏、创新能力不足。

为此,要全面推动内审深化发展,首先要打破常规,勇于接受新的审计理念,重新进行审计理念定位。其次要深刻认识内审深化发展需求,即审计理念要检查与评价并重、纠错与治理并重;审计职能上要强调审计为组织服务以帮助其实现目标;审计类型要以绩效审计和管理审计为主;审计内容要重点关注评价和改进风险管理、控制和治理过程的效果;审计方式要向全过程审计转变;审计手段要更多地利用信息技术辅助审计,从大量的手工操作中解脱出来;审计建议要从制度漏洞缺陷方面提建议,制度漏洞缺陷才是上级行、本级行党委关注的问题。

(二)增加价值是人民银行内审工作深化发展的路径。

充分发挥人民银行内部审计增值作用,必然要求人民银行各级审计部门正确地把握审计价值导向,以组织的发展战略、工作目标作为一切判断标准,从完善内控机制,强化内控管理的角度,将充分体现价值目标和最优监督效能的项目作为审计切入点,确保审计增值作用最大化。

1.控制成本。根据成本管理理论,成本与其产生的价值在一定的条件下成正比关系,即审计成本投入越多,审计增加值就越大。但超出一定限度时,审计成本增量与审计增加值之间的关系就成反比。人民银行内部审计的成本控制,需做到以下两个方面:一方面,控制审计项目成本要重点控制审计变动成本。为此,安排审计项目时要高度关注风险高的领域,如会计财务、基建工程、大额采购、发行、保卫、国库等领域,要重点围绕高风险领域进行系统化的风险排序,逐步实现以点带面;另一方面,具体到审计项目要控制审计过程中人、财、物等各类资源的耗费以降低审计现实成本。为此,从设计方案开始,就需抓住审计重点,科学运用审计抽样方法,关注高风险点和重大管理决策事项,合理分配审计资源,提升审计增值能力。

2.重塑流程。人民银行管理目标的实现和各类业务的操作均需要完善的管理流程和业务流程作为支撑。发挥内审增值作用,就要求内审工作立足于管理层的需要,重点评价人民银行各类管理流程和业务流程是否科学合理,审计人员的关注重点要从账簿本身上升至管理层次,结合组织业务流程的特点,利用分析方法,及时帮助管理部门调整、优化或再造业务流程,使各类流程更加符合实际,更加合理、有效,以充分发挥增值作用。

3.风险评估。风险评估是发挥内审增值作用的另一重要领域。内审部门通过对被审计对象总体风险的评估、计量和报告,综合分析被审计对象业务流程和风险管理中存在的问题,结合被审计单位实际提出防范风险隐患、强化风险管理的建议,以此推动各级行实施风险管理,确保人民银行依法履职。

4.扩大外延产品。根据差异化理论,应扩展外延产品,增加服务产品的附加价值。为此,内部审计可凭其“专业能力”,为人民银行在运行管理过程中遇到的问题出谋划策,提供解决方案。审计过程中,内审部门除关注被审计对象履职方面存在的问题,也要结合被审计单位实际,从微观和宏观方面提出改进管理、堵塞漏洞的审计建议。含金量较高的审计建议作为内审成果的重要产品,能体现审计工作价值和创造性,充分发挥咨询职能。

5.探索参与式审计。在现实生活中,当人们感到彼此利益与共、目标一致时,更易相互支持。当被审计人员能够参与对自己进行的审计工作时,其对审计工作的抵制也会变少;当被审计人员能够参与制定关于今后工作的改进措施时,对落实这些措施的工作热情也会更高。参与式审计就是让被审计人员在方案制定和现场检查时参与到审计项目之中,与审计人员共同讨论审计中发现的问题和改进措施,并在项目实施过程中进行问题整改,再由审计组核实整改情况,以取得最好的审计效果。

(三)手段更新是人民银行内审工作深化发展的抓手。

人民银行倡导和推进内审工作深化发展,并非要放弃合规性审计。在当前和今后仍要加强合规审计,充分发挥合规审计纠正违规、揭示风险、促进管理、服务决策的作用。从内审工作实践来看,推进内审工作深化发展,关键是手段更新。要充分借鉴国内外先进的审计手段,探索开展管理审计和绩效审计。

管理审计是建立在财务信息真实性和全面性的基础上以内部控制和风险管理为导向的审计。通过开展合规性审计可以掌握被审计单位第一手资料,在此基础上利用管理审计的理念对审计结果进行分析研究,发现管理上存在的不足与漏洞,进而提出合理的审计意见和建议,可以更有效地解决问题。而绩效审计是人民银行内审部门对人民银行各级职能机构履职过程中管理、运用资源的经济性、效率性和效果性进行审查、评价和提出改进意见的审计活动。开展绩效审计可以通过转换审计视角,从关注审计对象履职“对不对”向“好不好”、“能否更好”转变,审视被审计对象在绩效管理方面的缺陷和疏漏,提出更具实用性、前瞻性和全面性的意见和建议,有效履行内审确认和咨询职能,实现审计帮助组织提升管理、增加价值的目标。

(四)独立地位是人民银行内审工作深化发展的目标。

对于内部审计而言,独立性一直是个难题,而如何保障审计确认的客观真实性决定了内部审计的存在价值,更决定了内部审计增加价值作用的发挥程度。由于组织内外部环境日益复杂,内部审计报告客观性受到诸多因素的威胁,IIA曾列举了自我检查、社会压力、经济利益、私人关系、熟悉程度、文化、种族与性别歧视、认知偏差等威胁因素。由于人民银行至今未对内部审计管理体制进行技术型处理,“统一领导、分级管理”使内部审计需要平衡多个责任主体的利益,行长负责制决定了内部审计报告的客观性受行领导的大局意识、风险理念和对内外部压力的承受能力等主观因素的影响。

如何对现有内部审计管理体制进行技术型处理以提高审计报告的客观性?为顺应内外部环境变化和人民银行履职调整,赋予内审部门相对独立的地位,更有利于内审部门自我完善、创新求变。对于总行提出需求、进行统一安排的审计项目,建议由总行严格控制审计标准和质量,审计报告直接向总行负责,以便总行对各类风险进行通盘管理和全面控制,这是最大化内部审计为管理治理提供价值增值服务的必要条件,也是人民银行内部审计走向现代化和国际化的趋势。此外,也可考虑借鉴部分商业银行内部审计模式,建立独立垂直的内部审计体系,各省内部审计机构由总行派驻,以保证内部审计的相对独立性。

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