基于财政政策供给侧改革视角的精准扶贫对策研究

■周 山

做好新时期扶贫开发工作，确保十九大报告提出的到2020年在现行标准下农村人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，进而解决区域性整体贫困是我们党提出的庄严承诺。目前脱贫工作最难、最艰巨的任务在农村，尤其是贫困地区的农村，由于受自然历史等条件限制贫困地区的基础设施落后，脱贫工作难度大、进展缓慢，面对十九大提出任务要求，如何实现财政政策供给侧改革，进而实现高效供给，在政府投入作为扶贫开发中承担主体和主导作用的背景下显得格外重要。

一、当前财政政策在助力精准扶贫中存在的不足

（一）财政扶贫政策制度设计上存在缺陷，部分扶贫对象识别不精准。

财政资金通过转移支付向贫困地区倾斜，贫困地区不但能够免费得到无偿的财政资金，而且可以获得各种各样的财政、税收等优惠政策，但是由于在制度设计上缺乏科学有效的贫困地区识别和退出机制，已经脱贫地区为了继续享受政策红利却不愿意“摘帽”，现实中存在着部分贫困县却在申请小康县、百强县的怪相；当前识别贫困对象的方式仍然存在识别不精准，且缺乏动态管理机制情况，导致已脱贫的贫困人口没有退出，返贫的没有及时纳入，真正需要得到帮扶的贫困对象没有及时得到帮扶，背离了精准扶贫宗旨。

（二）地方政府的财力有限与财政扶贫资金运作效率不高现象并存。

贫困地区地方财政收入有限，用于实现脱贫的基础设施建设投入的资金更是有限，影响了贫困地区脱贫的可持续性，加大了脱贫攻坚难度；而与此同时财政扶贫资金常常被分散到财政、发改、农业、林业、民政、扶贫等部门，从项目立项、申报、争取、计划下达到资金拨付等往往缺乏整合统筹，各自为政，造成了扶贫项目多头立项、分散使用和反复投入现象，扶贫资金碎片化、分散化现象严重，有限的扶贫资金未能形成合力，运作效率不高。

（三）财政扶贫项目缺乏科学性、扶贫资金使用不规范影响了扶贫效果。

1.扶贫项目缺乏精细化管理。

部分扶贫项目缺乏科学论证，未能对项目的可行性、效益性以及是否做到因地制宜做出全面考虑，很多项目前期调查流于表面形式，缺乏与扶贫对象沟通，对项目实施风险估计不足，由于缺乏科学论证造成部分立项项目安排了预算，但却无法形成支出或形成无效支出，导致部分扶贫资金大量闲置、滞留国库或者损失浪费；除此之外，部分扶贫项目还存在着只重视前期立项、建设，而对项目建成后维护管理和运营以及收益分配等事项不重视，造成了不少扶贫项目没有真正发挥效益，损失浪费现象比较严重。

2.财政扶贫资金监管不到位。

根据2017年审计署公布的全国158个贫困县财政扶贫资金审计结果显示，部分扶贫资金阳光化管理没有严格落实，导致日常监管不到位，发生骗取套取、违规使用、借机牟利3.81亿元，其中部分贫困县将扶贫资金用于弥补日常公用经费不足、市政建设等非扶贫项目，挤占了本来就稀缺的扶贫资源；在实际扶贫资金使用过程中，一些基层财务人员在报账时往往只注重审核发票的合规性而对于项目基础信息和真实性不关注，部分项目为了更多地获取财政扶贫资金，存在着通过虚报工程量、降低工程质量来达到多获得收入、降低成本的目的，扶贫项目竣工验收时由于财政扶贫资金项目验收制度设计上的缺陷以及专业工程审计力量的缺乏，导致套取财政扶贫资金案例频频发生。

（四）财政扶贫与金融扶贫未能形成合力。

在当前政府投入依旧在扶贫中占据主体和主导地位，金融扶贫的撬动作用未能充分发挥，导致财政资金和金融扶贫在供给侧未能真正形成合力，当前贫困地区资金需求和财政投入资金有限的矛盾仍然是扶贫开发中的主要矛盾。由于贫困户难以提供借款资金必要的抵押物、担保物以及信用意识淡薄，不按时偿还本金的现象经常出现，加上扶贫贷款收益低，违约风险较大。虽然政府提供财政贴息但是本金形成坏账的风险未能有效化解，贫困地区的金融机构缺乏支持扶贫贷款的内在动力。

（五）缺乏科学的财政扶贫资金绩效考核和审计机制。

尽管各级财政对扶贫资金的投入越来越大，扶贫事业取得了不小成就，但是由于缺乏科学的绩效考核体系导致部分项目只注重贫困地区短期利益和眼前经济利益的改善，并没有从可持续脱贫视角统筹规划使用财政扶贫资金，造成当期数据指标脱贫，过后又返贫现象；而审计机关对于财政扶贫资金审计在实务中往往更多地关注财务收支使用情况，真正意义上的绩效审计还不是重点，更多地还是关注财政扶贫资金使用的真实性、合规性，也制约了财政扶贫资金使用效果的提升。

二、提升财政政策供给侧质量的对策

（一）精准识别扶贫对象。

要通过严格的事前评估、民主评议、村内公示等方式精准识别扶贫对象，并做到建档立卡，详细记录家庭收入、贫困原因、脱贫方式等，并做到联网实时更新，通过信息精准带动精准扶贫，充分运用大数据平台，加强人保、财政、公安等部门信息共享，定期对纳入贫困人口信息进行核查评估，建立贫困人口进入退出机制，做到动态化管理，打破过去财政扶贫资金“撒胡椒面”的管理方式，做到财政资金精准发力。

（二）加强财政涉农资金统筹整合力度。

加强对贫困地区基础设施建设的转移支付力度，建立贫困地区一般性转移支付稳定增长机制，重点解决制约贫困地区经济发展的瓶颈因素，为实现贫困地区脱贫夯实基础；当前财政涉农资金和扶贫资金多头管理、使用分散、交叉重复已经严重制约着精准扶贫的效率和效果，必须要深入推进涉农领域资金改革，推进审批权限下放，充分赋予地方自主统筹涉农资金的权利，将各级财政安排用途相近的涉农资金统一管理、统一组织实施、统一组织验收，真正做到“多个渠道引水，一个龙头放水”以及地方政府在精准扶贫中财权、事权的统一。

（三）加强财政扶贫项目和资金使用的管理。

1.精准安排扶贫项目。

扶贫项目立项前要做好前期规划和可行性研究，科学地进行评估论证，与贫困家庭进行座谈交流，充分了解困难群众最关心最急迫需要解决的问题，提高扶贫项目选取的科学性、针对性和精准性；积极推进项目库管理，提升入库项目的质量和可操作性，充分发挥项目库作用，将项目库项目作为年度资金安排、使用以及绩效考核的依据，未进入项目库的项目不能作为扶贫项目实施，县级政府不予立项，及时根据脱贫情况和贫困地区产业发展状况进行动态调整。

2.强化财政扶贫资金监管。

财政部门要加强对财政扶贫项目报账监管，严格审查报销凭证的合规性，对于每一个扶贫项目都要做到专户管理、专款专用、专账核算，对于财政扶贫资金形成的资产要明晰产权，明确具体的管护主体和责任以及后续维护经费的来源途径，让扶贫项目真正成为能够带动贫困人口发家致富的好项目；审计部门要充分发挥在工程审计中的专业优势，通过政府购买服务委托社会中介力量对扶贫项目工程量和造价进行审计等方式来弥补审计力量不足，坚决识别骗取套取、违规使用财政扶贫资金以及借机牟利行为，充分与纪检监察机关积极配合，形成监管合力，确保扶贫资金使用安全和高效。

（四）充分利用财政扶贫资金撬动金融资本扶贫。

充分发挥财政和金融资本的协同效应，设立扶贫贷款风险基金，用财政扶贫资金支持商业银行坚守风险管理底线，变直接投入财政资金为撬动金融资本参与扶贫，提升金融资本助力扶贫事业的内生动力，从而真正从制度设计层面解决贫困地区贷款难的问题。

（五）建立科学的财政扶贫资金绩效评价体系。

强化“花钱必问效，无效必问责”的财政绩效评价体系，扶贫、财政部门根据项目实施情况建立相应的绩效考评机制，充分运用定量、定性以及约束性事项等方式来考核扶贫项目产生的效果以及带来的经济、社会、生态效益；审计部门要充分认识扶贫资金绩效审计的重要意义，强化绩效审计理念，做到资金、项目和政策绩效审计，通过绩效审计着力解决挤占挪用、损失浪费、损害群众利益的问题，保证国家扶贫政策落实到位。

[1]寇永红，吕博.财政扶贫资金绩效审计工作现状及改进措施[J].审计研究，2014，（4）：19－22.

[2]周宜强，张晓丽.财政精准发力助力扶贫攻坚[J].农村金融研究，2016，（9）：13－18.

[3]余卫民.财政支持脱贫攻坚政策研究[J].经济研究参考 2017，（22）：40－43.