着力促进政府和社会资本合作（PPP）可持续发展

■涂时昌

2014年国务院、发改委、财政部下发关于开展政府和社会资本合作（以下简称PPP）的有关文件以来，特别是地方政府融资被严令禁止以后，由于地方财力有限，各级地方政府便把PPP作为当地建设的主要抓手，只要有建设的需要，第一个想到的就是PPP。于是，不是政府公共服务范围内的项目成了PPP项目，无运营的项目成了PPP项目，无现金流的项目成了有现金流的PPP项目等等。为了地方建设，地方政府的保证收益、保底承诺、全额回购出现在PPP项目合同中，有的甚至以PPP的名义，出具承诺函、担保函、安慰函等借道变相融资，PPP成了地方政府违规举债的新通道，变相融资的新渠道，加重了地方政府债务负担，加大了债务风险，完全偏离了吸引民营资本或社会资本，去撬动国有资产或国有企业的改革创新，以及提升效率效能，拉动经济增长，减轻地方政府债务负担，防范地方政府债务风险的初衷和本意。着力促进PPP可持续发展，成了当务之急。

促进PPP可持续发展，要着力解决好思想问题、项目问题、管理问题、主体问题和队伍问题。

一、加大宣传力度，统一思想认识

党的十九大提出，“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。全国财政工作会议要求着力支持打好防风险攻坚战，重点是有效防控地方政府债务风险，坚决制止违法违规融资担保行为，严禁以政府投资基金、PPP、政府购买服务等名义变相举债。当前我们的首要任务就是要在大力、广泛、深入地宣传好十九大和全国财政工作会议精神的基础上，认真学习，深刻领会，全面把握十九大和全国财政工作会议精神，统一思想认识。深刻认识PPP是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点以及“稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险”的重大改革举措，而不是地方政府融资的新渠道，更不是违规举债的通道，彻底打消中央政府会“买单”、会“兜底”的“幻觉”，为 PPP可持续发展奠定思想行动基础。认认真真、扎扎实实地贯彻、落实好十九大和全国财政工作会议精神，严禁各类借PPP模式变相举债融资的行为，坚决防止把PPP模式异化为地方政府新的融资平台，打好防风险攻坚战。

二、严格入库标准，打造好项目库

一是坚持在公共服务领域范围内选择项目，做到“四优先，一审慎”。即：强制性项目（即垃圾处理和污水处理项目）优先；存量项目（即已经建设完成的公共服务和基础设施项目）优先；社会付费项目优先；现金流全覆盖的项目优先；审慎实施政府全付费项目。二是坚守底线原则，触及底线不立项。选择打造项目库时要确保PPP项目当年的累计支出，不超过当年财政一般公共预算支出的10%；不借PPP之名变相举债；不实施无运营、无考核、社会资本不承担风险的PPP项目；社会资本方必须按时足额缴纳项目资本金、不以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份。三是按互利共赢的原则谋划项目，充分考虑项目资源的优势与劣势、机遇与挑战，做到好中差互相结合，综合平衡。比如：旅游公路建设，可以把公路建设和公路沿线的城镇规划、土地开发、产业发展结合起来；再比如：可以把体育馆、大剧院，城市河流、湖泊、景观等已建设完成的项目打造成经营性或准经营性的PPP项目。努力把项目打造成符合可持续发展要求的PPP项目，建立可持续发展的PPP项目库。

三、强化PPP全生命周期管理

不管是国家投资的项目，还是PPP项目建设，都有其自身的建设规律，都必须遵守。PPP项目全生命周期包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交“五大步”，“十九小步”，程序多样，结构复杂，不能急于求成，要环环相扣，稳步推进。项目识别阶段，一要做实做好项目前期准备工作，提高项目的科学性、规范性和可行性。各项规划、许可、评价、勘察设计要走在前面，决不能搞边勘察、边设计、边施工的“三边工程”；二要做好物有所值评价、财政可承受能力论证。物有所值评价和财政可承受能力论证是PPP项目实施的必经之路，也是坚守PPP项目当年的累计支出，不超过当年财政一般公共预算支出的10%底线的法规要求。项目准备阶段，一要在完成设计和预算的基础上做好项目财政预算评审，财政预算评审是坚持“估算控制概算，概算控制预算、预算控制决算”原则的制度安排，是降低建设成本，提高资金使用效率，防控风险的客观要求；二要组建好管理架构，编制并审核好PPP项目实施方案。项目采购阶段，一要把好社会资本准入关。按《政府采购法》和《招投标法》做好项目采购；二要按财政部《PPP项目合同指南（试行）》做好PPP项目合同设计。项目执行阶段，一要把好项目建设质量和进度关。保证项目按质按量按期完成；二要把好项目建设成本关，在保质保量的前提下，把项目建设造价控制在合同造价之内；三要把好项目产出（产品、服务）质量和定价关。项目的产出要达到项目预期，要满足公共服务的需要，要社会、公众、政府皆满意，价格要与当地的经济发展水平相适应；四要把好资金财产管理关。要严禁不法抵押、融资，严防抽逃资金、隐匿转移财产；五要建立健全绩效考核机制。不论项目获得回报的方式是使用者付费，还是政府付费或可行性缺口补助，都要“事前设定绩效目标、事中开展绩效跟踪、事后实施绩效评价”，全面实施绩效管理。项目回报要以项目绩效评价结果为依据，综合考虑项目产出质量、可用性指标、产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率等因素，做到项目回报与公共服务绩效考核挂钩。尤其是政府付费或可行性缺口补助项目，更要建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制，项目建设成本与运营成本均应根据绩效考核结果支付，且建设成本中参与绩效考核的部分占比不得低于30%，既避免固化政府支出责任，又保证合作期内财政支出连续、平滑，避免某一时期内财政支出压力激增。项目移交阶段，要按规定进行项目整体评估，明确项目产权、明确债权债务等权属关系，按规定的条件和程序办理好项目移交、项目产权登记和资产入账等，建立好PPP可持续发展的监管机制。

四、积极引导多元社会资本参与

已经立项的或是已经进入省、国家项目库的PPP项目，一个明显的特点是：很少看见民间资本的身影。国家规定除法律法规明确禁止准入的行业和领域外，一律向民间资本开放。因此，只要国家法律法规没有明确禁止，每一个PPP项目采购招标文件中都应增加“支持鼓励民间资本参与”的规定表述，从政策、法规、环境等各方面，积极支持民间资本参与，支持民间资本控股PPP项目；对投资规模大、合作期限长、工程技术复杂的项目，鼓励民营企业相互合作，或与国有企业、外商投资企业等合作，通过组建投标联合体、成立混合所有制公司等方式参与PPP项目，充分发挥不同企业比较优势；鼓励民间资本成立或参与投资基金，将分散的资金集中起来，由专业机构管理并投资PPP项目，获取长期稳定收益，提高民营资本参与率；鼓励民营企业、混合所有制企业、外商投资企业、国有企业等各类型企业，按同等标准、同等待遇参与PPP项目，鼓励“民企+国企”、“民企+外企”、“国企+外企”等多种联合体形式参与PPP项目。为PPP可持续发展培育除政府以外的多元多样化的主体、公平的市场，引入充分的竞争。

五、强化专业培训，提高能力水平

一是要培训好地方政府领导，尤其是分管PPP的领导。PPP是政府与社会资本合作，领导的重视和支持是PPP成败的关键。培训首先要让政府及其领导知晓PPP，掌握PPP的政策，知道什么项目可以做PPP，什么项目不可以做PPP，什么情况下可以做PPP，什么情况下不可以做PPP；知晓PPP的程序、步骤，不急于求成，不把PPP项目做成“三边工程”。取得政府及其领导对PPP的高度重视和大力支持，为促进PPP可持续发展奠定领导基础。二是要培训好PPP从业队伍。采取请进来和走出去相结合的方式，邀请 PPP的专家、学者、教授，讲授、讲解 PPP；组织PPP从业人员到高等院校、有资质的专业培训机构以及有实施PPP成功经验的地方去学习PPP，通过PPP专业理论的学习和专业技能的培训，深刻理解PPP的实质、内涵，熟悉PPP的政策法规、实施范围、步骤、操作的流程和管理的方法等，悟深悟透PPP，解决PPP的疑难问题，使PPP从业人员对各类PPP的要求心中有数，对各种PPP项目的操作了然于心，不断提高PPP从业人员的专业素养，提升PPP从业队伍的专业操作技能和PPP执行力，为促进PPP可持续发展提供人才和专业技能保障。