完善和规范投资审计的思考

■钟儒沁

为进一步完善和规范投资审计工作，落实《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》（审投发〔2017〕30号），推动投资审计工作持续健康发展，更好地发挥投资审计监督的职能作用。笔者认为：

一、认真落实全国人大法工委对投资审计的研究意见

2017年2月，全国人大法工委印发《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》，将地方性法规中明确以审计结果作为政府投资或者政府投资为主的建设项目竣工结算依据分为三种情况：一是直接规定审计结果应当作为竣工结算的依据；二是规定建设单位应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据；三是规定建设单位可以在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据。

全国人大法工委明确指出，地方性法规规定的第一、二种情况，在法律上存在两个问题：一是扩大了审计决定的效力范围，即将适用于被审计单位的审计决定扩大适用于被审计单位的合同相对人，限制了施工企业正当的合同权利；二是限制了民事权利，超越了地方立法权限，这两种情况都应当予以清理纠正。地方性法规规定的第三种情况，即规定建设单位可以在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据的，不存在与法律不一致、超越地方立法权限的问题。

针对以上存在的问题，审计机关必须自查自纠，予以纠正。

二、当前投资审计应规范的方面

1.在审计结果运用上，存在审计结果作为竣工结算依据的做法。在投资建设活动中，负责政府投资和以政府投资为主建设工程的建设单位与施工单位是平等的民事主体，双方签订的建设工程合同属于民事合同。审计法规范的是审计机关与被审计单位的行政监督关系。审计监督作为公权力，不能介入平等主体的民事权利，除非它们在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据。

2.在项目计划管理上，存在“凡投必审”的现象。地方政府规定投资项目达到一定的金额都要送审计机关审计，有的甚至规定所有投资项目都要审计机关审计。巨大的投资审计工作量，严重超出审计机关和审计人员承受能力。在审计程序上，有的审计机关开展投资审计实行所谓“简易程序”。

3.在审计内容上，承担了一些超越投资审计监督职责的事项。如有的代替建设单位承担工程结算审核、征地拆迁费用审计（核定）；有的参与投资项目概（预）算编制、标底审核、材料价格认定、隐蔽工程验收签字等决策和管理环节，有的开展招标控制价审计，超越了审计权限。

4.在审计目标上，定位在工程造价的核减金额。由于各种原因所致，一些审计机关开展投资审计时，把主要精力放在审减项目投资额、结算款上，忽视工程建设中的管理漏洞、责任缺失等，偏离了审计监督的内在要求。

5.在防控风险上，廉政风险存在隐患。一些地方强制要求将投资审计结果作为竣工结算的依据，部分审计机关甚至直接参与施工单位结算、决算的确认和审核，使得审计机关和审计人员深度介入建设单位与施工单位的利益纠葛，成为施工单位乃至社会中介机构等利益相关方“公关”、“围猎”的对象，存在严重的廉政风险。

三、完善和规范投资审计的相关建议

1.各级政府法制部门应组织人大法制工委、财政、审计和相关建设单位对投资审计的有关规范性文件进行清理纠正。认真落实全国人大法工委印发《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》。文件中“对地方性法规中直接规定以审计结果作为竣工结算依据和规定建设单位应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的条款，应当予以清理纠正”的规定，必须落实到位。平等民事主体在合同中约定采用审计结果作为竣工结算依据的，审计机关应依照合同法等有关规定，尊重双方意愿。

2.各级政府应支持审计部门在法定职责权限内开展审计工作。大力支持审计机关今后不再参与工程项目建设决策和审批、项目概（预）算编制、征地拆迁、工程招标、标底审核、物资采购、材料价格认定、隐蔽工程验收签字、质量评价、工程结算等管理活动，确保审计机关依法、独立开展监督。

3.审计机关要主动向当地政府汇报，加强与相关部门之间的沟通和协调。审计机关年初在安排项目计划时，要根据本地区公共投资项目实际情况，按照围绕中心、服务大局、突出重点、量力而行的原则，统筹制定年度投资项目计划，做到审计计划与审计力量匹配，不得规定所有的投资项目或一定金额以上的投资项目都必须经审计机关审计。

4.审计机关要按照国家审计准则要求，严格执行审计项目计划，履行规定流程和审批复核程序，严格审计报告和公告制度。加强对政府投资为主，关系全局性、战略性、基础性的重大公共基础设施工程的审计监督，紧紧围绕重大项目审批、征地拆迁、环境保护、工程招投标、物资采购、工程结算、资金管理等关键环节，合理确定审计重点，运用先进技术方法，提高审计工作质量和效率。

5.审计机关在投资审计工作中确有必要购买社会服务的，应当规范中介机构的准入机制，严格遵循公平、公正、公开原则选取中介机构，并对中介机构出具的结果报告进行必要的复审和抽审，并建立有效的付费机制和中介机构考核和奖惩机制。要加强全过程监管，对弄虚作假、恶意串通等严重失信和违反职业道德的社会中介机构、执业人员要加大通报和责任追究力度。

6.审计机关和审计人员要严格遵守审计“八不准”等廉政纪律、保密纪律、工作纪律，坚守审计职业道德，不得利用审计职权、个人影响谋取私利。坚持公开透明，加强对审计权力运行监督、加强审计项目廉政回访等监督检查，抓好廉政制度贯彻落实工作，切实防控廉政风险和审计风险。