浅析抚仙湖水域环境保护制度

姚艳平　李佳穗

摘要：云南省境内的抚仙湖无论是在生态层面上还是经济层面上都具有极高的价值与作用，对其保护是关系到子孙后代生存与发展的大事。尽管政府和相关部门对抚仙湖的保护力度越来越大，但由于诸多因素，抚仙湖水域的水质近些年来确实存在了下降和反复的现象，对抚仙湖水域进行保护并实现其可持续发展迫在眉睫。笔者从制度完善层面出发，以实证的方法来探寻抚仙湖水域环境保护的有效途径。

关键词：抚仙湖；水域环境；法律法规；污染

抚仙湖是云南高原上的一颗灿烂的明珠，在国内外享有“滇中碧玉”和“南国明珠”的佳誉，总体水质长期都能维持在I类标准。近来年，抚仙湖的水域环境因为工农业及旅游业的高速发展受到了严重的污染，这点在局部水域的体现尤为明显。尽管相关部门一直在坚持对水域的治理，但是水质透明度等指标一直都处于下滑状态。究其原因，尽管执法部门和监管部门一直在加大对抚仙湖水域的管理力度，但在立法层面上，国家法律并不能够完全贴合抚仙湖水域的复杂管理与治理情况，而当地的相关制度也不够完善，惩罚力度有所欠缺，给了很多别有用心之人可乘之机。坚持对水污染的防治是符合国家资源战略要求的，同样也是造福子孙后代的。

一、抚仙湖水域环境现状

抚仙湖位于滇中玉溪市境内，水深最大时可达159米，总面积216平方公里。蓄水量长期都能保持在200亿立方米。抚仙湖是我国蓄水量最大的湖泊，属于南盘江水系，湖平面是南北方向的葫芦形，径流面积1053平方公里。作为我国蓄水量最大的湖泊，抚仙湖自然被委以“战略水资源储备”的重任，其水质长期都保持在一类标准。

但近年来伴随着工业、农业与旅游业的高速发展，抚仙湖的局部区域已经有被污染的迹象，环境保护面临的压力愈发的大。

环保部门的监测表明：

显然，抚仙湖已到了Ⅱ类水质的边沿。又比如湖水透明度已经下降到4米左右的标准，TN与TP这两大指标也一直在Ⅱ类与Ⅲ类之间徘徊，只有有机污染指标还在I类标准。根据调查数据，每年都会有大量的四类水质与五类水质流入抚仙湖，湖泊的淤积速度也在加快，水土流失和富营养化现象更是严重。尽管目前水质总体还维持在I类，但面临的危机越来越严重。。

目前有关管理机构试图通过源头水源的保护、中途截污控污及湖泊水体保育等诸多手段让清水注入，从而让水循环起来，最终达到自净的目的。

二、水域环境保护的重要性

对水域环境进行保护十分重要，这对社会经济真正实现可持续发展是能起到很积极的正面作用的。

（一）有利于社会经济的可持续发展

实质上，人类社会可持续发展的基础便是人们对水域环境保护意识和保护要求的提升。抚仙湖是当地人们生产以及生活的重要水域资源，并且在一定程度上这种资源的作用会从当地向周边地区辐射，而且该水域也是排洪泄涝的重要通道，为当地居民提供了充足的水源及渔业资源。一方面，水可以带来很多的经济效益，比如以水为核心打造的产品和渔业经济；另一方面，水资源还直接關系到整个社会的经济，农业经济中离不开水的灌溉，工业中的众多环节也都需要水的参与。如果水域环境被污染，人们的用水需求就会受到影响，甚至会波及到社会和生活各方面的环境，社会经济的发展也将面临更多的阻力。所以，水资源的循环利用是实现社会经济的可持续发展的重中之重。

（二）有利于城市的不断发展

假如说山与大多数的城市有关，那么水就与所有的城市都息息相关。水对城市的发展有着十分重要的作用。海滨和水乡城市等反映出城市与水的密切联系；水域的分布某种程度决定了城市的风格与景色。水孕育着城市的生命，凝聚着城市的灵气，在一定意义上还制约着整个城市的发展。人们的生活离不开水，城市的公共服务设施对水的需求量和依赖性都非常大，可以说，水就是城市的灵魂。然而，城市化的发展及城市人口的越来越多，农药化肥的使用所产生的农田污水；没有经过处理就排放的工业废水，以及居民堆放在河边的各种生活垃圾等不仅造成水质的污染，更是阻碍了城市的发展。面对日益严重的水污染问题，我们更要采取各种措施去解决眼前的和未来可能发生的水污染问题，合理利用和保护水资源，最终保护好我们的城市，促进城市的不断发展。

（三）有利于促进人类与环境协调发展

环境保护，人人有责，对水域环境的保护也是如此。水是人类生存重要的物质基础。保护好水域环境就是保护人类自身。除去水资源之外，良好的水域环境也能满足人类生产和生活的需要，同时促进人与环境协调发展。但是，在社会快速发展的同时，经济发展所带来的环境问题亦越来越突出。水域环境的污染问题，也成为世界范围内共同关注并且高度重视的问题。如果水体都被污染，人类将面临无水可用的窘境，生活质量自然就不能得到保证；其次，水域环境的保护也就是指人类生产和生活所产生的水体污染不能超过水环境的承载能力，否则，将会出现一系列的水环境问题，甚至对水域环境生态系统造成损害。总之，为了提高人类的生活质量以及环境质量，为了保证资源的可持续利用，对水域环境进行保护，促进人类与环境协调发展都是十分必要的。

三、抚仙湖水域环境保护制度的现状及缺陷

虽然从国家乃至地方政府部门为了保护抚仙湖水域环境都做出了卓绝的努力，但是在抚仙湖水域环境保护制度层面依然存在着很大的缺陷。

（一）国家立法层面

50年代以来，卫生部门就开展各种工作防治水污染，但他们的工作重点仅限于饮用水卫生管理方面。《中华人民共和国水污染防治法》是在1984年通过的，1989年通过了《中华人民共和国水污染防治法实施细则》，此后又颁布了一系列相关法规。近年来，相关的法律也一直在完善。然而即使国家层面对水域环境进行立法保护，缺陷也是不可避免的。缺陷主要有三个方面。其一，尽管国家层面设立的法律条文一直与时俱进在不断进行修正，但对法律条文进行修订是一个非常严苛与浩大的工程，而水域环境的变化又是每时每刻都在发生的，即法律条文的修订速度跟不上水域环境的变化速度；其二，国家层面法律条文往往是从整体进行立法考虑的，对于细节地方并不够细致，也没有给出相应案例的解决方案或者给出的解决方案比较模糊，给了很多投机分子钻漏洞的机会；其三，我们现在探讨的是对抚仙湖水域环境的立法保护，对抚仙湖水域环境的管理一直是以国家法律为最终准则的，但是国家法律是针对国家全局的，并没有根据抚仙湖的具体情况进行法律说明，所以有时候国家层面的部分法律条文对抚仙湖的参考价值并不大。

（二）地方立法层面

近年来，玉溪市在保护抚仙湖水域环境方面采取了很多措施。如制定了有关抚仙湖治理和保护的机制，提出要严格控制抚仙湖旅游项目的取水和垃圾处理，成立抚仙湖生态与旅游发展管委会等。但仅仅有这些措施还不够，抚仙湖水域环境还存在问题，水域保护的相关立法也不尽完善，仍需要我们不断改进。

1.管理机构不清楚

目前抚仙湖水域的管理依然处于相对混乱的状态且相关权利的也没有被明确划分。根据《云南省抚仙湖管理条例》，渔政和水政等的行政处罚权都在抚仙湖管理局手中。但在这些方面，澄江和江川的相关部门也在通过自己的方式进行管理，存在着过度管理的现象。当有相关的法律责任需要某些行政机关承担时，法律责任的界定还相对模糊，以致相關机构在实施管理时发生混乱。根据最新规定，抚仙湖的保护工作由玉溪市政府统一负责，各个行政区域内抚仙湖的保护工作则由县区自己负责，并应该指定一些专门的人员负责日常的管理。虽然有责任的分工，但混乱的情况仍然时有出现。

2.保护范围不明确

抚仙湖水域面积很大，所以对抚仙湖保护的管理范围做出明确界定也是十分必要的，但是《云南省抚仙湖管理条例》还没有达到“明确”的标准。相应的管理措施也很不全面，在许多本应该面面俱到的地方却大而化之，这会给抚仙湖水域的管理与保护带来许多不利的影响。抚仙湖被划分为一级和二级两个保护区，前者包括有水域和湖滨带，这是根据功能和相关要求划分的。二级保护区则指除一级保护区外集水区以内的范围。但实际情况是，这种精确划分过分强调了理论性，真正划分起来因水域的变化很难有明确界限。

3.农村污染无规制

从目前抚仙湖水域的污染状况来看，农村的面源污染是抚仙湖水域主要的污染，但因管理条例的制定年限过于早，针对农村面源污染的管理规定在现行的管理条例中并没有出现，相应的法律责任条款更是无从谈起，对农村面源污染的依法管制便成了老大难问题。

4.制度设计不合理

管理条例中条款缺失和设计不合理的问题一直存在，虽然管理条例与时俱进做出过一定的修订，但是改动幅度非常小。比如“公众参与制度”在成熟的管理条例中都有被明确规定，但现行的抚仙湖管理条例对这块内容的涉及却很少；又比如现行的管理条例中主要都是“惩罚”相关的规定，对法律责任的确定却比较模糊。更新过的保护条例里仍然存在着这些方面的问题。

四、完善抚仙湖水域环境保护立法。实现可持续发展

目前，我们正处于建设生态文明的新时期，随着经济的发展、科学技术的进步，新能源和技术的应用将促进生产力的发展。但是我们也面临着严重的环境问题。我们必须认真研究当前存在的这些环境问题，找到解决问题的方法，并完善相关的法律制度，实现人类社会和自然环境的可持续发展。

（一）完善环境行政管理体制

环境立法想树立权威，就要建立相对健全的环境行政管理体制，并强化相关的管理职能，建立起统一的环境管理机构。因在管理条例中行政管理部门职能未被明确规范产生，行政管理工作混乱和不作为也就不足为怪了。制定健全的管理体制及明确各管理部门的职责是使抚仙湖保护工作落实到位的前提与关键。想要解决多头管理的问题，必须对抚仙湖进行集权管理。例如将水源保护专项规划的制定工作交给玉溪市政府，又比如将行政处罚权交给抚仙湖管理局。为从源头上解决行政不作为和违法问题，行政机关必须做到依法行政和严格执法。对那些行政不利者和行政不作为者，监管部门有必要依据各项管理条例来问责。

（二）健全相关法规，明确保护范围

1.管理条例要与现行法律法规、制度相协调

我们都知道，《云南省抚仙湖管理条例》是1993年就已经出台的，距离现在过去了整整24年之久。即使在2016年对其进行了修改并出台了新的规定，但因施行时间不久，很多细节的地方仍不完善。比如管理条例总则的第一条规定“为加强对抚仙湖的保护和管理，改善生态环境，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国环境保护法》等有关法律法规的规定，结合抚仙湖实际，制定本条例。”但2016年7月《中华人民共和国水法》刚完成最新一次修订，2015年1月新的《中华人民共和国环境保护法》也开始全面实施，也就是说《云南省抚仙湖管理条例》参考的一些法律都进行过修订。《云南省抚仙湖管理条例》的相关法律是结合抚仙湖的实际状况演化而来的，所以也应该对这些已修订过的法律做出回应。

2.对抚仙湖进行划区保护

划区保护并且将划区保护的相关规定加进《云南省抚仙湖管理条例》是非常有必要的，因为原先的管理规定依然停留在对抚仙湖水域进行统一管理的层面上，但这与现在的抚仙湖水域污染治理与管理的实际状况已经不相适应。只有对每个保护区都采取不同的保护方式，才能更好的保护抚仙湖水域。假如《云南省抚仙湖管理条例》执法过严，那么会给离岸较远的居民和经营者产生很大的负面影响，如果执法过松则又会对抚仙湖水域的保护产生不利。所以我们在对抚仙湖进行划区保护时，可以借鉴其他地区的相关规定，从而将对水域的保护进行区域划分、分区域制定不同的管理法规和政策推动下去。

同时要在抚仙湖的核心保护区域停止一切娱乐项目和商业活动。显而易见，这种做法会在一定程度上对当地政府的旅游收入起到削减效果，但是基于对自然环境的保护和经济可持续发展的需要，当地市政府不应该将目光仅仅停留在眼前利益上。如果抚仙湖水域被大规模污染那么再大的经济利益也都成了空谈。而且只是在生态环境相对复杂、脆弱和人工不易管理和治理的核心保护区停止水上娱乐项目和商业活动，还远远谈不上使得当地政府的旅游收入伤筋动骨。水上娱乐项目和商业活动被禁止以后，周边旅馆和饭店的数量将会逐渐减少甚至消失，违章建筑晴况也将得到很大的改善，商业污水排放现象也会得到极大的好转，这对减轻抚仙湖水域一带的污染是非常有帮助的。

（三）在法律中规制农业面源污染

当前，农业的面源污染已成为抚仙湖水域最主要的污染原因之一，这和《云南省抚仙湖管理条例》的制定背景差距很大，且管理条例中对此并没有做出相应规定。根据湖体污染控制能力的分析报告，农业面源污染的主要种类是农业径流面源污染和畜禽养殖污染，污染物负荷总量占到入湖总量的80%。抚仙湖周边的禽畜养殖业都是规模很小的分散养殖，污染源的分散将直接导致集中治理难度加大。所以，应在法律中规制农业面源污染，并出台一些有关城镇污水治理和湖泊生态建设的规定。

五、结语

抚仙湖污染状况愈发严重，我们有必要从根源出发，将抚仙湖水域环境进一步恶化的趋势扼杀在摇篮里。制度的完善不仅可以实现水域环境保护的有法可依，而且能更好的应对生态破坏与环境污染的严峻形势。在之前的水域环境保护制度的基础上，建立更加健全的制度，从而实现生态的改善和污染的下降。保护抚仙湖的水域环境绝不仅仅只是一个空谈或者说一个短期的任务，它在长远上看来是一件利国利民的大事，不仅仅是在保护水域环境的基础上带动当地经济发展，更是为全国的水域环境保护起到带头兵的作用。可以这么说，如果抚仙湖水域污染得到彻底整治，这将给全国乃至世界的水污染治理起到一个很好地样板作用。