社区矫正经费保障制度研究

郑朋达

摘要：社区矫正制度作为新社会环境下替代刑罚的法律制度，有其独特的功能和作用。它综合教育、矫正、刑罚为一体，使法律不再单单依靠强制力、惩罚性去实现价值。我国社区矫正制度实施这么多年来，遇到了很多无法回避的实务问题，例如社区矫正经费保障、风险控制等等。本文论述通过社区矫正经费保障制度的构建，可以更加充分实现社区矫正制度的功能。

关键词：社区矫正；经费；保障制度

社区矫正是指作为一种在社区环境下，通过刑罚的各种替代措施或者非监禁性刑罚，使罪犯避免监禁可能带来的各种副作用，使他们留在社区充分利用社区资源接受教育改造的一种罪犯处遇制度。”它近年来深受全世界法学研究的重视，原因之一在于社区矫正的特殊性以及满足刑罚效益原则的要求。社区矫正的特殊性比如矫正的环境是公民居住的社区、矫正对象有极大的自由、拥有正常的社会交际等等。满足刑罚效益原则是指对比监狱矫正来说，它所耗费的人力、物力等要少很多，而得到的刑罚的教育效果却并不比监狱矫正差。

纵观世界各国的财政支出，监禁型刑罚措施所耗费的社会资源占据了很大的比重。就算对于很少使用监禁型刑罚措施的美国和加拿大来说，这方面的消耗也是巨大的。加拿大关押一个犯人一年要花费六万多加元，美国要两万多美元。美国政府近年来在监狱方面的总开支高达260多亿美元，比用于福利和社会保障的开支多出近五成。除此之外，另一方面的消耗是对矫正对象本身社会价值的消耗。一般来说，个人生活在社会中或多或少都能创造一定的社会价值，犯罪人员也不例外，但是在监狱服刑的犯罪人员处在一个封闭的环境，与社会脱节，其本身的社会生产能力与其社会资源消耗不成正比。而社区矫正的优势在于其所耗费的社会资源少，不需要像监狱那样需要长期固定的场合提供给矫正对象生活、学习，只需要有一个固定的办公场所就可以。矫正对象能够像正常的公民一样，上班、工作，通过自己的努力满足家庭生活的需求以及为社会生产贡献出自己的力量。尽管社区矫正有其独特优势，相比较监狱系统经费全部由国家财政负担，其经费根本不能满足目前的工作展开。在我国还没有建立相关社区矫正经费保障制度情况下，在绝大部分地区也没有把社区矫正工作经费列入到当地的政府财政预算的现状下，矫正工作每年工作经费只能依靠司法机关拨付的办公以及其他经费和地方政府的临时性拨款。

社区矫正的费用可以分为两部分，一是直接成本，二是间接成本。直接成本包括政府购买公共服务费用或者说委托费用，包括基本人力成本、办公成本等。间接成本是指社会资源投入以及志愿人员投入。现阶段直接成本在社区矫正经费中占据大部分，但是，笔者认为在不久的将来，间接成本的比重会越来也越大，这符合社区矫正本身的特殊性，需要社会团体和社会资源的介入。如何平衡直接成本与间接成本的比例问题？如何建立社区矫正费用保障制度都是我国目前社区矫正工作继续开展的关键问题，笔者也想在这一点上提出自己的一些看法。

一、社区矫正工作经费保障现状

最近几年，国家司法部、财政部等都为社区矫正工作经费问题作了巨大努力，包括笔者所在的地区，也在相关工作上花了不少心思。但通过笔者在基层司法行政单位的调研，从司法工作人员的反馈来看，社区矫正经费保障工作还是存在很大的问题。笔者主要从以下几点来说明。

第一，虽然有些地区规定了社区矫正经费应纳入到各级财政预算，但是从基层司法行政单位的反馈来看，各级政府对于司法行政机关的经费都是以辦公经费的名义下拨的，并不是以社区矫正专项经费或者社区矫正费用中的某某项专门经费下拨的。众所周知，办公经费只能满足一个部门日常办公费用的需求，这对于承担社区矫正工作的司法基层行政单位来说是远远不够的，特别是对一些人口数量众多，当地政府财政预算比较吃紧的地区来说。

第二，社会工作者的工资低，无法保证对矫正工作服务的积极性。按照目前天津市基层司法所的配备，优秀司法所要配备3名司法干警和2名社会工作者，合格所要有2名专职司法干警和3名社会工作者。从工作人员比例构成可以看出，社会工作者可以说起着中坚力量的作用，但是他们的工资却只比天津市最低工资高出一小部分。更何况社会工作者走的是民政部门的招聘，司法机关想在自己的能力范围之内再给点补贴都做不到，一是经费不够，二是没有相关名目。有一个道理是显而易见的，待遇不好，人才留不住。社区矫正是一项需要经验的工作，基层司法所所负责的每位矫正对象的矫正工作在时间跨度上比较久，如果基础司法所的社会工作者一直处在不稳定的状态，时常换人，那么对于其矫正工作百害而无一利。

第三，矫正机关组织矫正培训或者辅导没有充足财政经费保障。菲利说过：“同样的犯罪，从人类学和社会学方面说，由于犯罪的原因不同，对各种人格的罪犯需要采取不同的治疗方案，”放在社区矫正中也是同样的道理，针对不同类型的社区矫正人员也要进行不同的矫正活动。比如针对过失犯罪人员加强就业技能培训或心理辅导等。对矫正人员进行培训、辅导需要邀请相关专业人士进行。然而现实中社区矫正的财政经费不足以支撑全年有规模、有计划地组织相关培训或讲座。取而代之的做法是司法所工作人员靠自己的人脉关系去邀请专家进行义务劳动，而且次数和质量都不可控。由此可见社区矫正经费的紧张程度。

二、现阶段法律对社区矫正经费的规定

目前在我国法律对于社区矫正的规定还不够全面，虽然《刑法》《刑事诉讼法》等都做了规定，但目前社区矫正工作最主要的依据还是2012年由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发的《社区矫正实施办法》（以下简称《办法》），《办法》中对于经费的规定只有模糊的一句话，即第三十九条规定：各级人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关应当切实加强对社区矫正工作的组织领导，健全工作机制，明确工作机构，配备工作人员，落实工作经费，保障社区矫正工作的顺利开展。这条规定并没有详细指出经费的来源，项目以及相关制度安排，对于现实中的社区矫工作经费的实际保障没有实际效果。而真正在实务中产生影响的则是《财政部、司法部关于进一步加强社区矫正经费保障工作的意见》这个文件，该文件详细的规定了社区矫正经费的种类，以及提出了各地要建立社区矫正经费制度保障和加强相关经费管理的目标。在这个文件中，它把社区矫正经费分为三部分，包括司法行政机关社区矫正工作指导管理费、工作经费以及社区矫正设备费。司法行政机关社区矫正工作指导管理费包括社区矫正工作宣传经费、培训经费等。社区矫正工作经费包括适用社区矫正调查评估费、社区矫正执行变更案件办理费、档案文书费、突发事件处置费等。社区矫正设备费，包括社区矫正人员定位管理设备购置费，社区矫正信息管理系统购置费等费用。从该文件的规定中可以看出，社区矫正经费的范围涵盖量上非常大，包涵了矫正工作中的方方面面，这为将来经费保障制度化之后的各项开支提供了依据。除了对经费的种类进行规定之外，该意见还明确规定了各地应将社区矫正经费列入同级财政预算予以保障，应统筹社区矫正和司法行政其他基层业务经费保障，通过进一步加大对司法业务经费的投入，提高社区矫正经费保障水平。一旦社矫经费能够进入各级政府的财政预算，各级司法机关就能一定程度上保障相关经费的充足。

三、社区矫正经费保障制度设计

俗话说兵马未动，粮草先行。一项法律制度的实施需要有充足的经费保障，特别是像社区矫正这种涵盖面广、对象数量庞大的法律制度更是如此，笔者也希望以下几点设想可以推进现阶段的社区矫正经费保障制度进行一点完善。

（一）明确立法保障，细化经费保障制度

现阶段关于社区矫正费用保障规定只在《办法》中进行了模糊的规定，这是远远不够的。首先，社区矫正作为刑罚执行的一部分，它的地位与监狱矫正是一样的，只是采取的方式不同。既然监狱矫正有《监狱法》来规范，社区矫正也应该订立相关法律，而不仅仅是法律地位较低的《办法》来规定，正如部分学者说的那样，使社区矫正经费保障达到与司法、监狱、强制戒毒等同等重视的水平和力度。这点如果能够在相关法律中得到确定，最起码能够对社区矫正工作开一个好头。除了提高相关法律等级之外，在相关社区矫正法中还应该明确以下几个方面：第一，明确社区矫正经费保障制度，《社区矫正法》应该对社区矫正经费保障进行原则性規定，中央财政应该按照各地社区矫正对象的人数，参照监狱服刑人员所需经费的一定比例核准金额，将社区矫正工作经费作为政法专项经费纳入预算。第二，将社区矫正经费细化，按照社区矫正工作人员经费、行政运行经费、办案业务经费、业务装备经费、社会工作者和社会志愿者聘用、业务培训经费等不同科目费用按照合理的比例进行细化，以法律的形式规定各自所占的比重，这样能够防止经费之间的窜用。第三，规定社区矫正最低合理财政预算比例，通过对不同地区社区矫正的财政预算比例的最低规定，保障不同地区也有最低经费保障。

（二）实行社区矫正经费保障中央与地方共同负责制

社区矫正作为国家执行刑罚的一种方式，费用应当由中央和地方政府共同分担。建议确立以政府资金为主的保障体制，不仅有利于社区矫正经费的正常保障，而且也充分体现了社区矫正作为一项执法工作的严肃性。确立以省级财政为主的经费保障体制，可以更好地保障社区矫正所需要的经费。让不同级别的政府分担社区矫正经费，可以鼓励各级政府更好地做好社区矫正工作。要努力建立有利于利用社会资源的制度环境和法律环境，从而有利于促进这方面工作的有效开展。分级财政负担是解决地方各级政府工作经费紧张的有效办法，建议在全国经济发展形势良好的宏观形势下，明确中央财政与省级财政承担社区矫正经费的合理比例。

（三）扩大社区矫正经费来源

社区矫正原则上应当以国家财政支出为主，但是作为附带帮教矫正性质的工作，在帮扶工作上可以考虑社会捐助。社区矫正不仅仅是对矫正对象价值观和人格的重塑，还需要考虑到矫正对象将来的社会生存能力，让他能够对社会怀有希望。这也是我国目前矫正工作中比较欠缺的一块，就是帮扶工作相对比较逊色。社会捐赠不仅仅只是以资金的形式，还可以包括工作机会、技能培训等。问题是当前我国的社会捐助还只是很少的一部分，应该加大对社区矫正制度的宣传力度，使公众更充分、更全面的认识社区矫正制度的优越性，吸引更多的人和资金投入到此项事业中来。正如一些学者所说，普通社会公众和公益组织、企业通过捐款、基金和其他赞助费、会费等社会捐助的形式支持社区矫正事业，为建立和保障社区矫正制度的良好发展贡献自己的力量，也从和谐、稳定的社会生活中受益。

（四）建立矫正资金转移制度

美国的补偿金制度是指当一个犯人转为社区矫正的时候，监狱应当支付一定矫正基金。这种做法其实在我国也可以采取，监狱矫正专项基金在犯人转为社区矫正时，需要向矫正机关支付一笔矫正费用。换句话说就是当犯人转到司法所进行社区矫正的时候，同时转过来的还应该有相应的资金。