新能源领域的PPP模式法律问题分析

邓玥

摘要：虽然新能源汽车的发展势头迅猛，但基础充电设施的前景并不乐观，恰值PPP模式正成为城市基础设施建设的热门选择，本文也试着从PPP的视角讨论新能源领域充电设施建设中面临的法律问题。

关键词：新能源领域；PPP模式；法律问题

近些年来，新能源汽车热潮在全球的兴起，其取代燃油汽车已经成为时间问题，不仅多个国家政府纷纷出台得力的政策，而且各大汽车厂商都设立了燃油汽车退出市场时间表。

一、新能源发展现状

在新能源领域我国率先发力，不仅新能源领域的专利申请量处在世界前列，而且新能源汽车销量乐观。据乘联会发布的数据，2017年全年全国共销售了556393辆新能源乘用车，同比2016年增了69%。在全球油气资源日渐紧张，风能、核能、水能、光能等多种发电方式的发展情况下，以电能动力代替油气资源成为各国的共识，《京都议定书》中引入CDM（Clean Develop-ment Mechanism，清洁发展机制）便是全球共识的范例。除此之外，发达国家纷纷宣布燃油汽车退出时间表：挪威计划在2025年之前全面禁止非电动汽车行驶，英国和法国政府宣布将在2040年禁止销售燃油汽车。虽然目前新能源汽车在全球汽车市场的占有率还相当低，但是随着清洁能源的发展开始进入成熟期，新能源领域的发展前景让业内和学界人士一直看好。

二、新能源领域发展面临的难题

虽然新能源产业发展势头迅猛，但是新能源充电设施产业作为一个新兴产业仍然面临着诸多问题，本文探讨的问题则集中在新能源领域当中的城市基础充电设施这一方面，截至2017年底，我国新能源汽车与充电设施的比竟已经达到了3.8：1，但是还是无法满足公共需求，距离1：1的目标差距甚远。

1.营利模式不够高效

我国是全球目前最大的新能源汽车市场，但市场占有率也不足3%，新能源领域的技术更新远超过市场反应，汽车电池的效率、充电柱的转化率都相当高，加之电能的相对廉价，个人充电设备发展迅速，城市新能源充电设施的营利并不乐观。相比于充电设施的高造价和高更新率，广大新能源汽车的所有者和新能源汽车的产销者都更希望将这一部分的社会成本转嫁给政府公共部门。公共充电设施不仅需要建立批量的充电柱，而且还需要符合各方面标准的场地、辅助设施等，再加上人力、经营等方面的成本，前期的投入还是相当大的。尽管公共充电设施效率高，但是比起效率低的私人充电设备，付出的成本是相当高的，如果定价不够合理，则会让消费者转投私人充电设备。

2.私人资本参与度不高

目前我国共有充电柱21.3万个，其中有85%的充电柱为公共部门建设，私人建立的充电柱由于场地、成本、效率等问题，使用率不高，再考虑到充电设施的营利模式低效率，公共充电设备的定价还应当合理，这就决定了公共充电设施的营利模式需要长期的经营。利润决定着资本的走向，私人资本参与度低也是符合市场反应的。在新能源汽车市场井喷式发展的当前，市场对于公共充电设施的需求是大量的，如果让公共部门独立承担建设公共充电设施建设的重任，那么对于财政的压力是巨大的。所以，推动我国新能源公共充电设施的发展，就可以引入PPP模式，将前期投入成本分摊给公私两方，既满足市场需求，也能解决面临的资金问题。

3.充电设施分布不甚合理

我国的公共充电设备近90%集中在环渤海地区、长江三角洲以及珠江三角洲三个地区，其他地区尤其是西部地区不仅公共充电设施数量少，新能源汽车数量也少，消费者担心汽车充电成为难题，公共充电设施建设者则因为市场小而缺少热情。双方互相掣肘，导致了公共充电设施分布不甚合理的局面。

三、PPP模式为新能源领域建设发展开创新思路

经历了16年的发展与规划，我国的新能源产业已经进入了规模化、产业化的发展新阶段，各项科技成果已经逐渐转化为了实际生产力，不但新能源产品不断增加，而且在政府推动下，也实现了供给侧改革背景下的新能源制造产业的回暖。我国的新能源领域能够走在世界前列，与我国政府在新能源发展方面的支出，政府采取的补贴、减税、参与建设等扶持推广作用是分不开的，但是进入新能源产业化发展的新阶段，政府在其中承担的角色也开始变化。随着PPP模式在全国范围内的兴起，将新能源充电基础设施纳入其中以改变发展中的难题也似乎成为新的出路。政府通过国有企业和地方政府融资平台作为经营主体，积极吸引民间资本参与到基础充电设施的建设当中，让私人资本能够在较少的投入下获得稳定的盈利可能，让政府减轻财政负担，让我国的新能源产业更快地發展，让我国通过市场配置带动新能源产业的标准建设，让其在全球范围内形成真正的竞争力，还能够让不发达地区打破新能源汽车市场发展与新能源公共充电设施建设相互掣肘的僵局，使之成为地方新能源产业发展的重要推动者。

不同于以往PPP项目，新能源公共充电设施具有个体项目小、整体范围广的特点。以往的PPP项目往往是大型项目，例如城市地铁建设等，在新能源公共充电设施中引入PPP模式尚属于讨论阶段，实践的项目几乎没有，所以需要对PPP模式融入新能源领域的相关法律问题进行必要的探讨。

四、PPP模式融入新能源领域的法律问题探究

1.双方签订的PPP协议性质分析

关于双方签订的PPP协议的法律性质，学界目前还有较大的争议，协议一方是政府部门，另一方面是因PPP项目而组建的项目公司，所以该PPP协议的法律属性、合同种类、救济方式等法律问题有待于进一步探讨，私人资本与公共部门双方之间为共同提供公共服务而签订的协议性质应该定义为公法性质还是私法性质尚不明确，合同属于行政合同抑或是民事合同也未明了，这也为后续产生纠纷后采用的救济方式选择之难埋下伏笔。为了现实公共利益，必然要赋予公共部门某种程度上的特权，但是为了吸引私人资本参与，保障私人资本的权益，考量契约精神，又必须让合同建立在民事法律精神的基础上。在处理纠纷时，如果不将双方放在一个平等的法律地位，那么当纠纷发生时，私人资本很难通过公力救济来及时、有效地保障自己的私权。所以，就基于双方参与的项目而言，纠纷的产生主要在经营管理、产权分配、利益分享、责任分担等私法范畴，所以将PPP协议定义为具有一定公法属性的私法性质合同更有利于实现项目目标。

2.经营者准入与退出机制探讨

新能源公共充电设施领域的PPP项目不同于其他领域的PPP项目，对于私人资本的要求不同，新能源公共充电设施单个项目小、整体范围广，所以参与PPP项目的私人资本并不需要雄厚的财力，甚至个体经营者都能参与其中。为了保障PPP项目的稳定性，有必要对经营者的准入与退出机制进行讨论。由于充电站的前期投入要求并不高，所以可以适当放宽门槛，不必将私人资本局限在公司层面，但必须要收紧产权方面的规定，将私人资本限制在经营层面，以防止个人趁机谋取私利。当然，个人参与到提供社会公共服务中，一方面要保证社会公共服务的稳定性，另一方面还要保证私人资本能够获得一定的利润，以保证PPP项目对私人资本的吸引力。为保证社会公共服务提供的正常，必须严格规定经营者的退出机制。我国当前对经营者的退出机制已有所规定，但是仍需要完善，具言之：①增加经营者退出的条件。除了不可抗力和违约两个基础退出条件外，需要对经营者的经营能力和效果进行考察，一旦发现经营者提供的服务无法满足应达到的服务目的，则强制启动退出程序；②法定经营者退出的程序，通过法律规范来具体强制退出的程序；③经营者退出的赔偿和补偿问题，出发点为实现公共服务的稳定性，同时不让私人资本的应有权益受到侵犯。

3.利益分配与责任分担的考量

当前全国的公共充电设施尤其在中西部地区的缺口巨大，在中西部地区，公共部门参与该PPP项目的首要目的是提升公共服务能力，所以笔者认为这一PPP项目更适合PFI模式，政府赋予私人资本特许经营权，并在经营期满前收回成本，而私人资本是否能够盈利则取决于私人的经营。在利益分配中，私人资本在更少的投资前提下，能够最大限度获得经营利润，那么在责任分担方面就对私人资本提出了更高的要求，如上文所述，公共充电设施的營利能力并不突出，私人资本不能够因为对利润率的不满足而直接退出或者变相退出。

4.PPP项目的监管机制建设

一般PPP项目中的私人企业属于资质较好、信用良好的公司，但是本文的PPP项目中，私人资本无论是资金融入抑或是本身规模一般都较小，需要建立不同以往的监管机制。目前我国PPP项目的监管工作主要是由政府部门承担，但是考虑到公共充电设施建设的广泛性，如果将这一PPP项目推广开来，必然极大地增加政府部门的监管任务。所以，也可以在新能源充电设施运营这一产业监管中，引入行业协会参与监管，既可以让政府部门或行业协会单独监管，也可以进行混合监管。