整体性治理视域下高职院校理事会治理研究

王荣辉，罗觅嘉

（重庆电子工程职业学院，重庆 401331）

高校分类管理是高等教育进一步发展的必然结果，从现有研究来看，利益相关者理论、治理理论、新公共管理理论等为高校治理提供了学科思维方式与理论构架基础。总体而言，将治理理论应用到高等教育管理改革领域的成果已经颇为丰富，但由于我国对高校治理的研究借鉴于西方，起步较晚，研究还很薄弱。《分类推进事业单位改革实施指导意见》（中发〔2011〕5号）为我国高校管理创新提供了重要契机，以高职院校理事会治理为研究突破点，既有利于探索高校分类管理实践经验，又能为高校治理改革提供理论依据。

1 国内外有关高校治理课题的研究现状

1.1 高校法人治理的研究

在行政学的学科视野下，覃壮才提出了市场导向型和控制导向型两种公立高校法人治理结构模型，市场导向型强调通过市场机制配置教育资源及各权利主体在法人治理结构中的权利、义务与责任，控制导向型强调通过协作方式配置资源，其本质为合约治理，以双方谈判达成长期契约为基础配置权利，并关注与次要利益相关者之间的长期协作，将利益相关者整体福利水平的提升作为实现法人目标的重要条件[1]。

1.2 内部领导体制的研究

吴文苑对建国以来高校内部领导体制改革发展的每个阶段的改革背景、政策规定及具体内容进行了述评[2]。在党委领导下的校长负责制的改革和完善方面，顾海良认为，“党委领导”靠“校长负责”来落实，党委享有决策权，校长行使执行权。也有学者提出，应厘清党委与校长之间的权责划分，书记与校长之间的关系；应强调教师参与，健全民主管理和民主监督机制；应加强党委领导的法治建设，依法治校[3]。

1.3 现代大学制度的研究

谈松华认为，从管理层面看应在当前高校实行的党委领导下的校长负责制基础上适当引入董事会领导下的校长负责制试点，保证权力运作的高效和相互制衡[4]。毕宪顺则提出要在高校中成立董事会，他列举了董事会的三种组成形式：政府主导型、学校主导型和社会主导型，并探讨了校长在治理结构中的角色，校长与董事会的关系[5]。

1.4 治理结构的研究

康全礼在《治理理念与教授参与治校》一文中，从治理的角度对教授参与治校的含义和路径进行了探讨。他认为，在治理理念下，教授参与治校是我国基层民主与自治的一种拓展，是我国大学决策和管理民主化的体现，是民主选举和公共参与的又一形式，是对党政领导方式转变的回应，同时也是应对当代高等教育管理新挑战的重要举措[6]。史雯婷从第三部门发展的角度对我国高等教育社会治理的兴起、高等教育社会治理与第三部门发展的相互关系以及通过发展第三部门来提高高等教育社会治理的水平和效率进行了论述[7]。龙献忠在其博士论文《从统治到治理——治理理论视野中的政府与大学关系研究》中，旨在通过介入第三部门组织的力量，形成政府、大学和社会第三部门的三维研究空间，解构过去政府与大学之间原有的统治与被统治关系，重构两者新型的合作伙伴关系[8]。

2 高职院校理事会治理制度的问题表征

由于我国高职院校理事会制度还在探索之中，与高职院校内部治理机制还未完全吻合，其作用的发挥还存在一定局限性。总体而言，我国现有高职院校理事会治理制度存在以下三方面不足。

2.1 高职院校理事会外部制度尚不成熟

高职院校法人地位不明，理事会制度缺乏外部制度环境。完善高职院校法人制度必须要理顺高等职业院校法人自主办学与政府及其主管部门宏观调控的关系；高等职业院校法人内部决策机构、执行机构、监督机构及咨询评议机构的关系，党政关系以及高等职业院校法人的外部关系，包括高职院校与其它企业事业单位的横向关系以及学校自身与其兴办的各种产业实体的相互关系等。因此建立理事会治理制度有助于理顺我国高职院校内外部关系，完善高职院校法人治理结构。然而，由于高职院校作为行政法上的特殊法人地位并不明确，高职院校内部现有体制基本比照政府行政管理体制而设立，各权力主体之间缺乏合理的分配与制衡，从而导致理事会在学校运行过程中，受决策机构与行政职能部门的制约，难以发挥其应有的作用。可见，理事会建立的外部环境仍不成熟，导致理事会丧失了先天优势。

理事会法律框架缺失，高职院校理事会的职能定位存在偏差。首先，理事会决策功能没有体现。在针对性调研的10所公办高职院校中，理事会章程中明确提到 “对学校重大事项提出审议、建议”内容的学校仅有3所，而在实际运作中，章程中规定的理事会职能往往对学校没有很强的约束力。其它7所高职院校理事会的定位主要集中于人才培养和产学合作方面，其“支持学校发展的咨询、协商、审议与监督，实现高等学校科学决策、民主监督、社会参与”的职能和权力没能体现出来。受制于理事会的职能定位、组建方式、法律地位等因素，高职院校理事会还很难参与高职院校的人、财、物及发展方向的统一规划和统筹组织，对高职院校的办学方向和教育教学也缺乏相应的决策权。其次，高职院校理事会的监督功能没有体现。理事会对于高职院校具有监督功能，这是由理事会的性质所决定的，高职院校通过理事会引进社会监督机制，从而使学校在管理过程中更加透明。虽然在调研过程中发现，理事会章程中均提到了理事会的监督作用，但没有一所高职院校对理事会开展民主监督工作的具体步骤、渠道、形式以及监督的内容和方式予以说明。规定的模糊性直接导致理事会在学校事务中的监督价值得不到保障，其监督作用则成为一个摆设。

2.2 高职院校理事会内部制度体系尚不完善

高职院校治理理念有待提升，理事会制度体系不完善。理事会治理制度需要以充分完善学校制度为基础，因此在学校章程中需要充分体现理事会的重要功能和地位。然而，在调研高职院校的章程中，均未对校理事会的法律地位及其定位和参与高校管理的边界进行特别说明。此外，在调研高校中，绝大多数学校关于理事会的制度文件只有理事会章程，缺乏一个完善的制度体系，十所调研高职院校中，只有重庆城市管理职业学院制定了涵盖理事会方方面面的细则、办法等一系列制度文件，包括《理事会章程》《理事会制度》《理事会单位名单》《理事会组织机构及成员管理办法》《理事会基金管理办法》。可见，高职院校尚未意识到，理事会治理制度的完善必须以“法制”为基础，只有完备的规章制度体系才能保障理事会制度在高职院校中的作用得以充分发挥。

高职院校治理特色缺失，理事会章程具有趋同性。调研过程中发现，10所高职院校的理事会章程内容高度一致，尽管学校对理事单位有基本相似的需求，且在一些学校制订理事会制度的过程中还缺乏大量的论证和实践基础，因此在制订的过程中不免相互借鉴。但是，由于每个学校的具体情况不同，对理事会权利、义务规定的差异也较大，过于统一、趋同的规定直接导致理事会在日常运作过程中缺乏变通和规范性。而面对各个学校的具体差异，理事会实际运作过程中组织和安排的随意性也大大增强。

制度缺乏可操作性，理事会运作无章可循。由于理事会章程中对各所高职院校理事会的职责要求不明晰，内容泛泛而谈，缺乏可操作性，理事会运作过程缺乏可遵照执行的依据。章程只对理事会会议的人数、会议通过率作出规定，例如：“出席理事会全体会议的法定人数应为全体理事的三分之二以上，人数不够三分之二时，其通过的决议无效。”而10所高职院校中无任何一所学校对理事会议议题、任务、人数、时间等方面进行规定。由于这些规定不够详尽，直接导致理事会的运行无标准可参照，从而降低了理事会的工作效率。

2.3 高职院校理事会运行机制尚不健全

组织运行规则不完善，理事会会议流于形式。理事大会是理事会制度治理中最为主要的活动形式，也是理事会运行中必不可少的环节，但从调研的高职院校中可以看出，理事会会议机制并不健全。首先，理事会召开频率太低，大部分理事会一年召开一次，并且常务理事会会议召开也没有达到规定的次数，会议内容也并不是与学校发展密切相关的事情。其次，根据调研发现，学校重大事务主要是由校长办公会和学校党委会议决定，理事会实际参与程度很低。第三，会议主题的确定、议题决策产生分歧后如何处理等问题无任何明文规定，会议如何举行也没有明确说明。第四，仅个别学校对理事会会议有会前安排和会后反馈，大部分高职院校都没有做出规定，导致理事会会议流于形式。

准入、退出机制缺失，理事会成员缺乏专业性。其一，高职院校理事会成员任职、退职具有随意性。我国高职院校理事会成员通常通过指定或邀请产生，绝大部分理事会没有对理事会主席产生的方式进行说明，大部分学校也没有对理事会成员的退出条件做出清晰的规定。因此从调研的情况看，各高职院校的理事会缺乏对任职条件的规定，没有清楚的理事成员准入和退出机制。其二，高职院校理事会成员专业性不足。根据调研，高职院校理事会成员基本没有经过系统培训。一方面，他们缺乏对学校校情的了解，对校内事务较为陌生；另一方面，由于准入机制的缺乏，理事会成员以政、商界代表为主，对理事会的本职工作、专业事务缺乏了解。再加上竞争和激励手段的缺失，理事会成员不用接受选拔、考核以及鼓励，其工作的积极性容易丧失，专业性也打折扣。

理事会规模设置不明，成员结构规定不清。其一，理事会名额分配不规范。被调研高校的理事会章程中，只有对成员组成成分的规定，例如由政府部门、行业主管部门、学校、企业组成，但没有对不同成分的成员比例或是具体人数的规定，也缺乏对自己学校高职院校理事会总体规模的表述。只有常州信息职业技术学院理事会明确提到，理事会成员由“地方政府、行业组织代表14人，主管部门代表1人，校友及专家4人，学校代表7人”组成。由于名额分配制度不规范，学校无从得知理事会的总体人数，从而直接影响理事大会的召开，导致理事会运作出现问题。其二，企业代表数目设定盲目。根据课题组统计，江西应用技术职业学院理事会的企业代表数目有45家、广西电力职业技术学院理事会有70多家企业代表、青岛港湾职业技术学院理事会有81家企业单位，南京铁道职业技术学院理事会有120家企业单位，其余调研对象没有明确企业代表理事会数量。从已有的企业数量看，对于理事会而言，企业代表规模之大，数量之多，到会人数很难达到规定数量，且对会议安排也造成了很大困难，因此理事会企业代表数目的设定缺乏合理性。其三，理事会内外利益相关成员分配不均。理事会外部利益相关者有代表政府的职务董事、捐赠人、代表社会公正的民主人士和校外学术代表，而内部利益相关者有校领导、学校教师、学校职工、学生。在调研对象的理事会章程中，几乎没有提及学校教职工和学生，可见内部利益相关者成员的分配出现了问题。现代大学治理的过程中不断提出要完善教师和学生的话语权，然而在调研过程中发现，教职工和学生在学校事务的参与权方面并没有得到重视。

3 对推进公办高职院校理事会治理的对策建议

随着高校逐步“去行政化”，公立高职院校也必将回归其作为一个法人的本质，确立理事会的应有地位也必然成为构建有效高校法人治理结构的客观要求。然而我国公立高校的管理框架没有给理事会留下权责空间，其组成、地位、作用更无从谈起。若要完善高职院校理事会治理制度，则需从外部制度环境建设和内部治理制度建设两方面入手。

3.1 加强理事会外部制度环境建设

建立健全法律框架，丰富理事会决策功能。一方面，需通过自上而下的方式明确理事会的法律地位。目前而言，虽然在公办职业院校倡导实行理事会治理的政策性文件业已颁布，但我国高职院校管制体制改革仍然没有摆脱行政化推动的特点，因此可以通过自上而下的制度变迁手段，借助政府的公权力，完善理事会法律框架。政府层面可以制定专项法律，或在《教育法》《高等教育法》和《职业教育法》中明确：“高职院校应当遵循理事会治理”或者明确“理事会必须是高等职业院校事务决策环节中重要的一环”，从法理层面明确理事会治理制度的合法性。另一方面，鼓励通过自下而上的方式探索高职院校理事会的决策范畴。随着高校自主办学权的逐步下放，内部治理机制的不断深入与完善，将逐步形成新的目标与利益格局，治理意义的高职院校理事会制度也将具备一定的可行性。由于高职院校是行业特色学校，它们本身具有强烈的制度变革动因，因此可以通过激励手段提供诱致性变迁动因，鼓励各高职院校以二级学院为核心，自下而上地建立理事会制度，并逐步从参与人才培养决策和发挥资源整合功能入手，从二级学院的校企合作、专业建设、项目管理的决策到学校层面的资产等大事，扩展决策范畴，实现从提供咨询到形成决策的自然过渡。

依托混合所有制改革，完善理事会沟通机制。通过改革高职院校办学模式，探索公办高职院校二级学院混合所有制（股份制），调动行业、企业积极性，激发高职院校办学活力，为完善理事会沟通机制构筑平台。其一，加强顶层设计，加快明晰产权结构。不断完善现代大学制度，以政府为主导，通过立法支持，联合有关部门出台高职院校混合所有制实施办法，逐步分离学校所有权与管理权，实现投资体制、管理体制和运行机制的转变。明晰校企双方资产股权与协议体系，企业以资本、知识、技术、管理等要素参与办学与决策并享有相应权利，建立企业与学校间人才与资源共享制度。其二，分层推进，开展部分高职院校“转制”试点工作。采用政府和社会资本合作模式，鼓励高职院校在不改变原有身份和性质的基础上，完善产教融合机制，充分发挥市场机制作用，面向社会、服务产业。建立科学的激励机制，鼓励教职员工入股，以此促进理事会治理制度创新。

3.2 完善理事会内部制度体系建设

以改进学校章程为契机，重新审视理事会性质、地位、作用。高等职业学院章程是学校内部的“宪法”，是依法治校的制度基础。依据《高等学校章程制定暂行办法》，大学章程中不仅要明确大学使命，还要明确内部治理结构。因此，实行理事会治理制度的高职院校应该在大学章程中坚持党委领导下的校长负责制的基础上，明晰理事会的性质、地位和作用，凸显以民主治理为核心内容的现代高职院校基本制度框架。

以理事会章程建设为抓手，积极构建理事会制度体系。其一，修订理事会章程，彰显自身特色。理事会章程是高职院校理事会存在和发展的制度性根基，是一所高职院校进行内部治理过程中共性和个性的和谐体现，因此必然要明确规范理事会主体的权利边界和职责义务，同时也需要在特定意义上反映不同高职院校理事会所肩负的特殊使命。此外，需要不断完善理事会章程内容，使章程的制定具有科学性和可操作性。针对现有章程存在的可行性不强的问题，需要进一步细化条款，减少规定的随意性，避免表述模糊或笼统的情况出现。例如针对有关成员违规的情况，章程中不仅应该指出违规的后果，还应该对具体的违规行为、程度以及违规成本进行规定，以切实规范成员行为。其二，补充理事会附则，构架理事会制度体系。由于理事会章程是提纲挈领式的，主要包括规范理事会性质、作用、代表、职责等原则性、基本性的内容。可以采取章程正文和附则相结合的形式，通过规则、意见、细则等形式的制度文件对正文中一些重要条款的实施细则进行具体说明，对关于具体的议事规程、管理细则、具体行为规范、资金管理等方面进行细致、明确的体现，从而形成完备的理事会制度文本体系。

以重构理事会与学校关系为基础，着力完善理事会组织架构。其一，重构理事会与高职院校的关系，从“荣誉性”职位转变为真正的“理事”机构。首先应转变理事会角色。理事会对于高职院校不仅仅是赞助人和顾问，而且充当着治理人的角色。因此需要高职院校理事会转变观念，完善内部组织，建立定期会商机制，打造成员交流平台，增加理事会权限，要让成员单位成为责任主体，真正调动行业企业的积极性，改变理事会形同虚设的境遇，使理事会与高职院校的关系由松散变为紧密。其二，科学划分职责权限，完善理事会组织架构。清晰明了的组织架构有助于实现组织的良性运转，因此高职院校理事会需要积极进行民主协商、科学设计，避免理事会各部门权力的重叠和集中，完善对于权力的问责机制。具体而言，理事会应该通过下设专业委员会来进行清晰的权责分工。专业委员则可分为基础设施建设委员会、财务管理委员会、人事管理与发展委员会、文化建设委员会，不同的部门有其特殊的职责，能有效避免工作任务的交叉。

3.3 健全理事会运行机制

实施理事会服务项目，实现理事会成员专业化。其一，高职院校应立足理事会利益需要，服务于理事会的高效运行与长远发展。可效仿中国人民大学理事会秘书处的做法，发布“理事会服务计划项目”，其中包括信息服务、出席活动、考察交流、推荐学生等五大类11项服务，以增加理事会成员的身份认同和归属感，促进理事会与高职院校之间形成相互依赖、资源共享以及相互渗透的共生关系。其二，加强理事会成员培训工作，提升业务水平的专业性。可以向美国社区学院理事会学习，强调理事会成员的专业化发展。

引入竞争激励机制，合理规划理事会成员结构。其一，强调活力与高效，重视竞争与激励手段。为了保障理事会成员队伍的专业性，强化激励机制，为理事会成员结构注入活力，在成员的准入与退出、职位的设置与获取、职权的分配与使用等方面以竞争的形式来实现。以职位的获取为例，应充分协商，制定准入标准，优化理事会成员遴选机制，在理事会成员的选聘阶段，优先选择关心高职院校发展，熟悉高职教育管理规律的人士；让专业的人员做专业化的事情，理事会下设若干专业委员会，根据专业委员会的分工不同，挑选基础设施建设、财务管理、人事管理、文化建设等专业方向的专业人才。引入民主选举的方式，对于出任董事的教师代表，应由教职工民主选举产生，学生代表则由在校学生民主选举产生。其二，科学考量理事会成员规模，合理设置理事会成员结构。首先，应从学校规模、理事会功能、理事会运作制度、成员结构等多方考虑，重置理事会成员总体人数，不盲目冒进，避免追求社会轰动效应，力求减少管理幅度、协调难度和离散程度；其次，根据学校实际情况，合理设置理事会成员类别之间的比例。避免政府单位、企业数量过多，学校基层人员数量过少的情况出现；最后，合理增加教职工、学生在理事会中的名额，充分体现教师与学生的主人翁地位。

：

[1]覃壮才.我国公立高等学校法人治理结构研究[D].北京师范大学,2004.

[2]吴文苑.建国以来高校内部领导体制演变过程概述[J].党史研究与教学,2000(4)：32-35.

[3]宋永忠.全面提高依法治校能力 [N].人民日报,2016-07-19(7).

[4]谈松华.推进现代学校制度建设的着力点[J].中国教育学刊,2012(3)：2.

[5]毕宪顺.试论高校内部领导管理体制的构建[J].管理科学文摘,2006(4)：43-44.

[6]康全礼.治理理念与教授参与治校[J].理工高教研究,2004(2)：3-6.

[7]史雯婷.从高等教育的社会治理看第三部门的发展[J].江苏高教,2004(3)：52-55.

[8]龙献忠,朱咏北.政府公共权力重构与高等教育治理[J].高等教育研究,2005(11)：5.