市场经济与行政政策双重机制影响下的城乡规划公众参与策略研究

张程亮，黄飞

（1重庆市规划设计研究院，重庆 401147；2重庆市规划局大渡口分局，重庆 400084）

2008年开始实施的 《城乡规划法》首次确定城乡规划的“公众参与”机制，“公众参与”成为了我国规划编制体系中的法定环节。在《城乡规划法》的法律强制力下，“公众参与”城乡规划的这数十年历经了从最初政府强权下的“形式主义”到市场经济中复杂和多元利益影响下的“矛盾碰撞”，再到信息网络大公开下的“探索发展”，公共参与将在我国城乡规划体系中起到越来直接的影响[1]。探索市场经济和行政政策双重作用下的公众参与城乡规划的机制，引导公众参与在城乡规划中发挥积极的作用，从而科学指导城乡规划，是本文研究的重点。

1 公共参与城乡规划的必要性

1.1 公共参与城乡规划的行政政策背景

公共参与城乡规划是指公众对涉及自身及公共利益的城乡规划享有一定的知情权和决策权，同时参与到城乡规划行政决策中去。

2008年1月1日起实施的《城乡规划法》是我国首部将公众参与的程序予以制度化的法律，主要特点之一就是体现了城乡规划的公共政策属性，强调了城乡规划制定、实施全过程的公众参与，其不仅对城乡规划领域，而且对政府治理有着较大的影响。

1.2 市场经济影响下的城乡规划参与主体利益多元化

在市场经济条件下，随着越来越多的要素如土地、住房、公共设施等进入市场领域，我国政府部门的职能逐渐开始转变，计划经济环境下的城乡规划部门直接干预和独断式决断开始凸显不足，日益多元化的社会群体利益矛盾冲突加强，公众对于参与社会事务的心理需求日渐强烈。

具有竞争力的土地要素，被赋予的规划类型与相关利益群体息息相关，随着公众自我意识的觉醒而兴起的捍卫自身权利的行为加剧了城乡规划所带来的社会影响。比如，一块土地容积率的确定，容积率高政府将收获较高土地出让金，同时土地的权属方将获得最大化利润，但是大体量建筑对周边地块的景观、交通将会产生较大影响，居住在周边的利益群体会认为这种城市规划的实施效果对他们是不利的，认为政府管控不利或者政府与开发建设单位沆瀣一气，政府的公信力和形象将会受到影响，群众、建设单位、政府之间的矛盾爆发。但是土地的规划编制、管理职能由政府掌握，土地的实施由掌握资本的开发建设单位掌握，普通民众表达他们对于城乡规划的想法只能通过“公众参与”的途径来实现。

1.3 公共参与在城乡规划中发挥的作用

促进城乡规划社会化。城乡规划必须走向社会化，而公众参与的广度和深度就是检测城乡规划是否融入社会的一块试金石，公众参与城乡规划也满足了公众参与社会事务的心理需求，获得自身价值实现的满足感，使城乡规划更容易被公众接受和认同。

协调利益各方矛盾。公众参与到城乡规划，将自身的想法和诉求表达出来，与各个利益群体进行沟通交流，再由政府、规划师协调各个利益方，共同找出解决问题的方案，优化城乡规划，能有效化解社会矛盾。

指导城乡规划编制。公众遍布社会的各个层面和领域，了解自身领域的具体情况，可为规划编制提供参考依据，同时也能反映其真实想法，避免城乡规划编制过程中与社会脱节，使规划有现实的基础。

监督城乡规划实施。公共参与城乡规划，可以有效监督规划的制定和实施，监督权力部门，保护公共利益不受权力的侵害，确保涉及公共利益城乡规划的实施。

2 公共参与城乡规划的发展现状及原因探索

2.1 发展现状

“形而上学”阶段。从2008年《城乡规划法》将“公众参与”上升到法定程序上后，我国的公众参与经历了一系列的变化。初时的公众参与，大多数是规划管理部门在行政政策的强制力下为了完成法定程序而开展的，其象征意义大于实质意义，参与的形式较少，主要是对规划编制批前成果进行公告和公示，同时参与过程的透明度也不高，导致民众未真正参与到公共参与的过程中去。

矛盾凸显阶段。随着市场经济的发展，以及信息的公开透明，加之普通民众对于自身权益的重视，主动要求参与城乡规划的诉求增多。由于各方利益群体的介入，对于城乡规划所带来的利益以及损失，常常表现得激化，在多方利益矛盾冲突方面政府往往表现出压制而不是主动化解的态度，政府在公众参与的过程中存在着偏向强势群体的情形，导致公众参与存在着参与广度和深度不够的现象，出现了公众与政府、建设单位的矛盾频发，带来了较大的社会影响。

积极探索阶段。近几年，随着市场环境的变化以及政府对政务公开透明的态度，公众参与也在政府的推动下发生了较大变化，比如利用现代信息技术和新媒体，拓宽了公众参与的渠道，使得信息传递更加便捷。政府也转变了以GDP为第一的态度，开始着手提升城市综合竞争力，包括提升市民对于城市的认同度，而各种形式的公众参与就是提升认同度的一项好措施。

2.2 原因探索

法律法规确定的内容不具体。目前的《城乡规划法》只规定了城乡规划应当征求公众和专家的意见，对于参与的具体形式，参与的具体人员、参与的具体内容等并没有明确规定，导致在实施过程中没有衡量参与度的标准。比如很多公众参与仅限于将政府的批前规划成果对公众进行公告及公示，或者对矛盾特别突出的问题进行专题调研或者听证，但在项目前期调研、规划设计及决策的过程中少有公众参与其中，未能体现公众参与城乡规划的全过程。

城乡规划知识普及力度不够。我国的城市化历程短，民众对于城乡规划的知识不足，甚至对城乡规划存在偏见，认为城乡规划就是政府为开发商谋利，导致规划过程中民众与建设单位之间矛盾重重，而政府对于城乡规划未及时进行宣传及引导，导致民众对于城乡规划的认同感很低。

规划师的纽带作用不明显。在公众参与的过程中，对于城乡规划的基本术语、图文表达的技术文件，规划师未按照普通民众的思路进行转换，让民众认为规划内容不接地气，与大众认知能力脱节。

公众参与的层面窄。目前参与城乡规划的主要是有一定社会资源、掌握最新信息的民众，而对于弱势群体、信息封闭的普通民众来说，因信息透明度、自身的素养等原因导致难以参与到公共决策中去，因信息严重不对称造成公众对于城乡规划的误解[2]。

3 公共参与城乡规划的策略研究

3.1 政府方面

完善相应的法律法规。对公众参与城乡规划做出明确的法律规定，如规定参与主体、参与形式、参与阶段、规划如何采纳公众意见等。通过法律法规的强制力来保障公众参与的实施。

创新公众参与方式，实现参与渠道多样性。一是用形象易懂的语言、多渠道地宣传规划成果，比如上海的街道设计导则征求意见稿，利用时下流行的社交媒体如微信朋友圈、微博等广泛传播，扩大了公众参与的面，同时该导则一改以往传统的规划表达方式，用精美、通俗的方式向大众展示成果并征求意见，从历史、今天到未来详细展开，从大的格局到小的设施，介绍了上海街道的前世今生和未来。《导则》并不是一本单调的技术性文件，而更像是一本精美的城市画册，该项征求意见措施收获了良好的社会反响，可以说，上海市政府在新时代的公众参与方面开展了良好的探索。比如北京新一轮的城市总体规划，也是用“坚持开门编制规划，汇聚各方智慧，努力提高规划编制的科学性和有效性，切实维护规划的严肃性和权威性”的思想理念在进行公共参与。这些都为公众参与的新局面指引了方向[3]。

完善信息公开和信息反馈机制。城乡规划的公众参与体现的是政府的公开和透明，规划部门应建立多平台的信息公开渠道，同时建立有效的信息回应机制，形成参与—反馈—再参与的机制模式，及时对收集到的信息进行处理。

3.2 普通民众方面

建立对话机制。民众应对政府公布的规划成果提出建设性意见，涉及到其自身利益的，不是简单地以“不同意”来抗争或争取自身权益，民众与政府之间要建立对话机制。政府对于民众合理的诉求应给予妥善解决，对于不合理的诉求要找出背后原因，对症下药。

提高自身素养。公众要积极参与到规划编制的各个过程中，这要求民众具备一定的城乡规划的学科素养，从规划编制、审批到实施，由政府部门制定参与方案，使公众掌握一定的规划话语权。同时，公众应培育参与的责任感，提高对于公共决策的判断能力，由被动的接受者转变为主动的参与者。

及时反馈。民众要有主人公意识，积极对规划实施效果进行监督和反馈，及时将不合理的规划实施影响反馈给政府[4]。

3.3 规划师方面

深入群众，宣传规划。规划师应积极深入群众，发挥纽带的作用，深入社区，定期开展规划知识讲座，普及城乡规划基础概念，使公众了解各个阶段的规划工作，在了解的基础上再参与到规划编制与规划管理过程中，这才能提高公众参与的有效性。

上下联系，积极调解。规划师在公众参与中是最能发挥能动性的一方，受到政府和民众两方面信赖。充分发挥规划师的组织者能力，将不同利益主体协调起来，组织交流，听取意见，化解矛盾，寻求最合适的解决方案，为弱势群体争取利益，在权利缝隙之间斡旋，力求全面反映各方的观点。

4 结论

城乡规划过程中的公众参与在城市发展中逐渐突出，在行政政策和市场经济的双重影响下也出现了很多矛盾，建立何种机制来协调各方利益群体，促进城乡规划体系的完善，国内目前仍然处在探索的阶段，也缺乏完整的体系支撑。本文认为要从政府、民众、规划师等群体多方入手，制定针对性的政策，提升全民的规划素养，完善相应规章制度，发挥规划师的协调沟通作用，形成公众参与城乡规划的完整体系，也是城市规划社会化的一种有效途径。

[1]孙雅楠，吴志强.城乡规划法框架下中国城市规划公众参与方式选择[J].规划师，2008（8）.

[2]张燕华.我国公众参与失效的原因及其路径探究——以城市规划领域为例[J].法治与社会，2014（24）.

[3]程遥.超越“工具理性”——试析大众传媒条件下城市规划公众参与[J].城市规划，2007（11）

[4]张金荃.城市规划不同阶段公众参与的思考——以宁波市两个案例为样本[J].华中建筑，2012（9）.