协同治理理论视角下我国养老服务供给主体间关系研究

韩柏洵

中文摘要：自改革开放以来，我国养老服务供给主体趋向于多元化。目前，我国面临着严重的人口老龄化压力，而政府、市场、非营利组织、社区等供给养老服务的主体未能充分发挥“合力”，彼此间缺乏有效的配合，致使我国养老服务供给与需求之间不相匹配，难以满足老龄人口多元化、多层次的养老需求。文章基于对武汉市黄陂区的实地调研结果，以协同治理理论为基础，全面分析养老服务各方供给主体的责任与关系，指出目前各方主体合作所面临的困境，并提出相关对策，以期实现养老服务供给侧的善治。

英文摘要：Since the reform and opening up policy was implemented，elderly care service supply subjects in China have become gradually diversified.Currently，China is facing severe population aging pressure，while government，market，non-profit organization，community and other subjects supplying elderly care services fail to give full play to each others strengths and effectively cooperate with each other，so that the supply and demand of elderly care services in China do not match，which is hard to satisfy diversified and multi-layer demands of aging population.In this thesis，based on the results of field investigation in Huangpi District，Wuhan City，responsibilities and relationships between elderly care service suppliers were fully analyzed from the perspective of collaborative governance theory.Then cooperation dilemmas faced by each subject were pointed out and some countermeasures were put forward，with a view to realizing the benign governance of elderly care service supplying subjects.

關键词：协同治理理论；养老服务；供给主体

根据中华人民共和国国家统计局公布的数据，2016年末我国总人口为138271万人，65岁及以上人口为15003万人，老年抚养比呈持续增高的趋势达到了15%，预计到2020年，我国60岁及以上老年人口将增加到2.55亿人左右，老年抚养比将提高到28%左右，我国人口老龄化现象严峻，面临巨大的养老压力。在我国传统的养老服务体系之中，家庭是养老服务的主要供给主体。但是，随着社会结构和经济结构的变化与发展，家庭养老这一传统养老方式的作用逐步减弱，养老责任从家庭向社会转变的潮流势不可挡[1]。自改革开放以来，我国实行社会主义市场经济制度，养老服务的供给逐渐由一元化的家庭主体提供转变为多元化的政府、市场、非营利组织、社区等主体共同提供。多元主体的出现使得我国养老服务供给能力明显增强，种类更加丰富，质量水平得到显著提升。国务院在《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》中指出，要建立“居家为基础，社区为依托，机构为补充，医养相结合的养老服务体系[2]”。由此可以看出，养老服务供给主体的多元化是我国应对日趋严重的人口老龄化问题的有效措施。然而，现阶段，我国养老服务供给主体之间缺乏紧密的合作关系，导致养老资源未能得到充分合理的配置，难以提供高质量的养老服务，出现了因职责缺位、质量无良和风险隐患而导致的不公平问题、纠纷甚至冲突现象，使养老服务供给与需求之间不相协调，不能满足老龄人口多层次、多样化的养老需求。问题只是表象，其成因分析和对策研究才会涉及到对养老服务各主体责权利关系的进一步梳理和定位。文章以协同治理理论为基础，分析我国养老服务供给主体之间的责权利关系问题，寻找实现养老服务供给侧善治的有效途径。

一、我国养老服务供给主体的协同治理关系

（一）协同治理的理论阐释

协同治理理论是公共管理领域中的一种新兴理论，它是将自然科学的协同论和社会科学的治理理论相结合，从而产生的一种交叉理论[3]。协同治理理论的关键是在信息对称的基础上，打破政府在公共事务管理中具有唯一权威的局面，强调社会中的多方主体，如市场、非营利组织等，参与到公共事务的管理与服务中来，在公共管理中协调配合，共同制定规则，共同发挥作用。依据协同治理理论，政府不再是公共事务的唯一决策者，甚至可能不是某一公共事务的主导者，社会中的多元主体与政府通过协商，达成一致，在公共事务的管理与服务中体现权威性，而政府仍发挥着不可替代的作用，承担着规则、目标的最终决定的职能。在我国，仅由政府难以提供需求量巨大的养老服务，而政府、市场、非盈利组织、社区等多元主体在养老服务中均在发挥各自的优势，分别提供养老服务与产品，从而具有了协同治理的可能，多元主体的协同治理进而成为大势所趋。换言之，协同治理的过程是互动的、协调的，关键是治理主体的多元性、系统的动态性、自组织的协调性以及社会秩序的稳定性[4]。

（二）协同治理的基础

在协同治理理论下，多元主体共同参与公共事务的管理。其中，规则明确、信息对称、资源共享是有效进行协同治理的基础。

规则明确，即形成系统的、全面的、行之有效的规则体系。政府、市场、非营利组织、社区等多元主体在提供养老服务的过程中应具有共同的目标，并按一定的程序进行决策。政府在提供养老服务的决策与实施过程中应发挥统筹全局的关键作用，并承担监督职能与最终决定的职能，其他主体发挥经协调商议而认同的规则所赋予的职能与权力。在决策实施过程中，多元主体之间应具有互补性，如政府发挥财政兜底作用，在其他社会力量资金不足的情况下，给予一定的财政补贴。

信息对称，即政府等多元主体共同享有实时的、全面的养老服务信息。信息不对称既导致养老资源的浪费，也使得各方主体对养老服务的情况、老年人的养老需求等信息的了解不一致，从而难以供给合适的养老服务。随着大数据时代的到来，信息共享成为时代潮流，政府等多元主体可以借助“互联网+”“云计算”等现代信息手段，建立统一的养老服务网络体系，实时录入、更新养老设施数量、老龄人口基本信息、老年人养老需求等信息，整合养老资源，对多元主体平等开放。

资源共享，即政府等多元主体应共同享有养老供给中的养老设施、护理人员、资金等多种资源。资源共享可有效提高资源的流动性，从而避免资源的闲置浪费，促进养老资源的优化合理配置，同时也更为方便老年人的养老需求。如养老机构的护理人员，当其目前所在的养老机构护理人员过多时，可流动到护理人员匮乏的养老机构，以实现人力资源的最大化利用。

二、我国养老服务供给主体的协同治理困境

（一）主体间责任不明

有效的协同治理要求我国各养老服务供给主体之间具有明确的关系和责任，然而目前由于各主体责任缺位、政府越位等不良现象的存在，养老服务供给的多元主体之间仍然责任不明、关系混乱。政府在传统思维下习惯于将社会组织当作下属单位，干涉其社会活动[5]。政府在养老服务的管理中仍有“大包大揽”的现象，例如推行“以房养老”政策时，本应是市场和公民的自愿行为，而政府由于长期以来居于主导地位的习惯，可能将其作为政府政策强行推广，这就背离了政策的初衷。社会中的多元主体职责缺位现象也非常明显，市场上的营利组织往往将养老服务定位于公共产品，因其利润低而较少参与养老服务的供给；非营利组织因其发展程度尚未完全成熟，腐败、非独立性等问题制约了其在养老服务的供给中发挥作用；社区由于历史原因，行政化程度高，往往作为政府政策的“执行者”，缺乏独立与创新能力，未能充分发挥对本社区老龄人口的养老服务供给作用。

（二）服务质量有待提升

目前，我国养老服务供给主体所提供的养老服务较为单一，仍集中于机构养老和居家养老，忽视了社区养老等多种模式，服务种类也局限于衣食住行、医疗保健等基本需求，未能充分满足老年人的精神需求、文化需求等高层次需要。通过对在武汉市黄陂区发放的140份问卷（男性60人，女性80人，年龄段为60—85岁）进行spss统计分析之后，得到如表1结果：

其中，认为社区或机构提供的养老服务种类一般的老年人有48人，占比34.3%，持有一般及以下态度的老年人总计占比47.1%。因而，目前老年人对于养老服务种类尚未达到总体满意的状态，多元主体所供给的养老服务种类单一欠缺，难以满足老年人的养老服务需求。

（三）道德风险问题严重

因目前信息网络尚不健全，多元主体之间因信息不对称及监察力度不够存在着道德风险问题，加之企业以追求利润为目标，可能为追求最大利润而提供虚假信息，如部分民办养老机构虚报床位及入住人数，套取国家补贴资金[建设补贴（社会办3000元/床，社区办4000元/床）+运营补贴（底线2400元/床）]。各主体为维护自我利益而在养老服务供给中搞形象工程，这种“偷懒”行为，导致养老服务的供给偏离初始目标[6]。

三、对武汉市黄陂区的案例分析

公共服务供给质量改善不能仅靠单个组织效率的提高，因为存在于公共服务供给网络中的“短板效应”使得各个组织间的协调性不足也会影响效率、效益以及公共性[7]。这其中的关键在于如何妥善协调多元主体间的关系。通过对武汉市黄陂区民政局，甘露老年公寓、老来乐老年公寓等养老机构的实地调研，可以发现，黄陂区在政府等多元主体协同治理养老服务供给侧的问题上处理得当，协同治理理论在我国养老服务领域存在应用的可能。

黄陂区是武汉面积最大的城区，土地面积2261平方公里，2016年完成地区生产总值（GDP）634.93亿元。2016年为止，黄陂区户籍人口113.28万人，其中60岁以上老龄人口22萬人。在养老机构建设方面，黄陂区到2016年为止，共有养老机构34个：其中民办养老机构17家，公办养老机构17家。平均入住率：70%～80%；平均每千名老人有30张床位。

黄陂区力争形成“党政领导、民政协调、部门尽责、社会参与、齐抓共管”的老龄工作格局，在《（黄陂）区四届人大二次会议3号议案办理工作汇报中》可以发现黄陂区在养老服务建设中尝试推行协同治理：（一）完成公办五百张以上床位的福利公办福利机构的建设工作，全区相关职能部门紧密协调配合，整合资源和力量；（二）全面实行社区居家养老服务中心“星级评定”制度，激励杜区居家养老中心不断提高自身服务质量和水平；（三）支持有条件的居家养老服务中心与医疗服务机构联合，为老人提供更好的医疗服务。

黄陂区由政府作为规则的把控者，通过激励制度、政策法规等手段积极引导社会中多方主体参与到养老服务建设中来。例如，黄陂区财政每年用于保障老年人生活的各项资金达1.8亿元，累计投资8293万元用于区社会福利院、村（社区）养老服务中心建设和农村福利院提档升级，坚持做好兜底与保障工作。通过多元主体之间的协调运作，有效提升了黄陂区养老服务供给质量。

四、优化我国养老服务供给主体协同治理的建议

（一）明确主体责任

明确的关系和责任是协同治理的关键，要赋予多元主体充分的权利，通过信息共享及资源整合，多元主体协作配合，共同促进养老服务的发展。政府在协同治理过程中，要发挥总揽全局的作用，对决策及规则的制定严格把关，使政策与目标相一致，重点发挥监督作用与财政补贴、兜底作用；市场要充分发挥在养老服务建设中的资源配置作用，通过增强竞争性，引导养老资源合理流动，丰富机构养老的服务项目，把控价格，提高养老服务质量；非营利组织因其发展程度尚不高，可作为养老服务的补充，弥补政府与市场在养老服务供给中的疏漏，为养老机构提供人才与资源，非营利组织本身可将重点放于居家养老和社区养老，协助社区及家庭满足老年人的生活需要；社区作为基础单位，可将本社区老龄人口的健康状况、养老需求等信息传递给社会上的养老机构，并将养老服务的种类、价格等信息传递给居民[8]，同时社区本身应加强建设，与社会上的医疗机构达成合作，在社区内部建设医疗照料中心，解决老人的日常医疗保健问题，并向老人提供丰富的文化娱乐活动。

（二）健全激励机制

协同治理的过程中应完善对多元主体的激励机制。对于地方政府，可以引入第三方评估，根据评估结果对地方政府采取财政奖励、政策优惠等激励措施，激励地方政府投入到养老服务的建设中去；对于社会中其他主体所建立的养老福利机构，可继续保持床位的补贴，同时可让其享受税收减免、水电气及电视网络价格优惠等政策，优先保障养老服务机构建设用地，同样可以引入第三方评估或由老年群体进行评价打分，通过“星级评定”等制度对运营良好的养老机构进行资金奖励及补贴，并通过自媒体平台对其进行广泛的舆论宣传。

（三）强化监督机制

随着社会组织协同政府供给养老服务的推进，社会组织参与公共服务的能力会越来越强，如何对其进行有效监管是一大挑战[9]。多元主体协作治理的过程中，应保持信息的公开透明，明确资金的流向及用途，自觉接受社会及公民的监督。政府应承担起监督职责，成立专门的监督机构，严谨核实各养老机构、各组织的信息真实性，严格把握准入制度，防止套取国家资金的不良现象的发生，定期对各组织机构进行走访调查，对违反政策法规的组织机构，应大力惩处。

参考文献：

[1]肖伊雪，陈静.我国养老服务社会化的多元主体责任分析[J].法制与社会，2011，22：84-85.

[2]王先菊.十八大以来的养老服务供给政策与实践[J].中国卫生事业管理，2017，10：727-730.

[3]李汉卿.协同治理理论探析[J].理论月刊，2014，01：138-142.

[4]徐嫣，宋世明.协同治理理论在中国的具体适用研究[J].天津社会科学，2016，02：74-78.

[5]周青梅.基于PPP模式应用和社会组织建设的我国养老服务供给研究[J].山东青年政治学院学报，2017，06：24-29.

[6]吉鹏.社会养老服务供给主体间关系解析——基于委托代理理论的视角[J].社会科学战线，2013，06：184-189.

[7]郁建兴，瞿志远.公私合作伙伴中的主体间关系——基于两个居家养老服务案例的研究[J].经济社会体制比较，2011，04：109-117.

[8]王争亚，吕学静.福利多元主义视角下我国养老服务供给主体问题解析[J].中国劳动，2015，04：73-78.

[9]朱汉平，贾海薇.政府与社会组织协同供給农村养老服务的推进思路——基于协同治理理论视角的分析[J].广东农业科学，2013，10：202-204+219.