浅谈我国官员财产公示立法

李 峰

（太原学院 继续教育部，山西 太原 030032）

伴随着当下中国全面深化改革的主旋律，反腐倡廉被摆上了更加紧迫的日程。习近平总书记指出，“腐败问题愈演愈烈，最终必然会亡党亡国。”十八届党中央以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，坚决把加强党风廉政建设和反腐败斗争进行到底。十八大以来，落马省部级高官约160人，数量之多，频率之高，令人惊叹。在落马高官中，有五分之四违法违纪行为涉及到财产问题。官员就职对宪法宣誓和财产公示是法治社会官员廉洁制度的基本内容。2016年起，我国各级官员履职时对宪法宣誓已正式实施，但官员财产申报现阶段还仍然停留在党内纪律层面，向组织部门申报后也未对社会公开。党纪要求严于国法，但仅靠组织内部的财产申报来监督还远远不够[1]。应该通过立法对我国官员财产申报并公示加以调整，时代呼唤官员财产公示法尽早出台。

一、国外官员财产公示制度简介

从世界范围来考察，官员财产公示制度最早起源于瑞典。早在1766年，瑞典人就有权查看上至首相下至一般官员的纳税清单。英国则是世界上最早将官员财产公示上升为法律的国家。1883年，英国议会通过《净化选举，防止腐败法》，在该法中规定英国的女王、首相、大臣和王室成员必须将自己的全部财产公示以供民众监督。美国联邦政府1978年颁布《政府官员行为道德法》（1989年修订为《道德改革法》），对立法、司法、行政机构的官员统一做出规定，所有官员必须填写统一的财产登记表格如实报告财产收入，该法案纳入美国行政法典并成为美国政体的重要基石[2]。法国1983年颁布《政治家生活财产透明度法》。加拿大于1994年制定《公职人员利益冲突与离职后行为法》。2008年俄罗斯通过《反腐败法》并于次年正式实施，总统梅德韦杰夫带头公示自己的财产。迄今为止，世界上共有200多个国家和地区建立了自己的官员财产申报公示法律制度。新加坡前总理李光耀在铁腕推行反腐制度时说过：“一个国家如果没有建立公务员财产公示制度，这个国家的反腐败就只能是镜中花、水中月。”官员财产公示法律制度被誉为“阳光法案”，已成为全世界公认的反腐利器[3]。对美国、韩国和新加坡等具有参考借鉴意义国家的相关立法进行研究后，可以总结出国外官员财产公示法律制度的共同之处主要有以下几个方面。

第一，财产申报公示的义务主体是政府官员本人及其近亲属；把官员近亲属纳入义务主体范围能有效防止官员利用近亲属关系进行非法财产的转移。

第二，财产申报公示的内容主要包括收入、财产和财产性债权债务关系；具体来说有以下几项：（1）官员自身的工资、福利、奖金等基本收入；（2）银行存款、有价证券（主要是股票和基金）；（3）动产和不动产（主要是房产）；（4）与任职有利害关系的债权债务关系。如与任职有关的一定范围内获取的收益和报酬，接受的赠礼，买卖交易和社会兼职等。

第三，财产申报公示的机构是特定的；每个国家都会确定专门机构（如美国联邦政府设立的廉政署），并通过法律授权该机构对申报内容的真实性进行审核，经审核无误后对社会公开，接受公众的监督。

第四，财产申报公示的时间规定明确具体。主要包括刚任职的初任申报公示、任职期间的日常申报公示和离职时申报公示三个阶段[4]。这三个时间结合在一起，才能起到有效监督。

第五，违反财产申报公示后有完善的法律责任追究机制。各国对违反官员财产申报公示法律制度的义务主体都严格责任追究，通过行政责任和刑事责任（以刑事责任为主）来实施相应的法律制裁。只有严格的责任追究才能产生威慑力，让官员如实申报财产而不敢以身试法。

二、我国官员财产申报相关制度

从上世纪80年代起，我国就有关于国家工作人员财产申报制度立法的提案，1994年，第八届全国人大常委会将《财产申报法》列入立法规划。但是存在主客观方面的原因，法律一直未正式形成。1995年中央制定并发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，从此开始我国官员申报财产制度的实践探索。1997年制定发布了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，要求领导干部报告本人、配偶、子女在房产、出国、婚丧喜庆、经营企业和违法犯罪六个方面的重大事项。从2009年开始，新疆阿勒泰、湖南浏阳、浙江慈溪等地区进行了官员财产申报公示试点的实践，受到广泛关注，但在实施过程中遭遇巨大阻力而陷入僵局。2010年发布了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》。2014年起对所有副处级以上领导干部实行财产申报并由组织部门抽查，但抽查中发现不按规定申报的情况并不对外公布。十八大以来，新一届中央领导集体把反腐败在加强党的建设工作中提到了新的高度。坚持有腐必反，“老虎”“苍蝇”一起打，反腐败工作取得了很大成效。但是从我国的现状和反腐败制度化建设的需要来看，现行官员财产申报相关制度还存在着不小的差距。不足之处主要有以下几个方面：

第一，现行官员财产申报制度是党的组织内部要求，仍然停留在政策层面。这意味着现行制度位阶较低，官员违反制度的后果是纪律处分而不是法律制裁，从而导致对官员约束力大打折扣[5]。

第二，现行制度申报主体及申报范围过窄，申报类型单一。现有规定未对任职前、任职中和任职后全方位监督，要求申报的收入无法反映官员真实的财产增量。在实践中就存在拥有众多房产甚至房产数量多到自己都不清楚的腐败官员却能长期隐瞒不报，财产明显超出合法收入得不到有效监督。

第三，现行制度重申报轻公开，无法做到社会有效监督。官员财产申报后向公众公开并接受监督才是制度的精髓所在，公开是接受社会监督的必要前提。我国现行制度申报后的信息还停留在组织内部，只接受组织部门的抽查，不向社会公开，社会公众监督的对象缺失，必然无法做到有效监督。

第四，制度配套措施不健全，责任追究难到位[6]。以2010年《关于领导干部报告个人有关事项的规定》为准，无正当理由不按时报告、不如实报告以及隐瞒不报的情形，组织部门根据违反制度情节轻重，对相关官员给予批评教育、或者限期改正，责令当事人作出检查、对其进行诫勉谈话、通报批评或者调整其现工作岗位以及免职等处理，对构成违纪的，纪检部门依照有关规定给予纪律处分。现行规定对不按规定申报的官员处罚权界定不清且惩罚力度较小，难以形成有效的威慑力。

官员财产申报制度是申报、公示、监督、追责四个环节缺一不可。目前我国很多相关配套措施还未完全建立起来，如统一的不动产登记制度刚刚启动，无法保证申报的信息准确全面。影响我国官员财产公示立法进程的主要原因是社会诚信体系尚未建立和完善的信息统计体系缺乏[7]。除此上述原因外，官员“官本位”思想根深蒂固、公众知情权和官员隐私权界限划分不明确、不成熟的官员财产公示制度可能导致的社会风险如何预料和控制也都成为官员财产公示立法的障碍。

三、我国官员财产公示的立法建议

公开、公平、公正是现代法治社会的基本理念,也是我国建设社会主义法治国家的主要目标。在依法治国的过程中，社会公众的权利意识会越来越强。建立财产公示法律制度，依法将官员的财产状况向社会公开并接受社会监督是必然的历史发展趋势，也是我国反腐败斗争的治本之策[8]。对于我国官员财产公示制度立法有以下五个方面立法建议。

第一，明确界定官员财产申报公示义务主体的范围。从严格意义上来说，财产申报公示对象包括但不仅限于刑法中巨额财产来源不明罪的犯罪主体范围。国家工作人员的近亲属即配偶、子女、父母和兄弟姐妹必须纳入义务主体范围。除此之外，由于我国传统文化中家族观念比较强，基于婚姻而形成的亲属关系主体（即配偶的近亲属）也应适度抽查财产状况，才能从主体上最大程度防止转移财产。

第二，按照全面和准确的原则，明确官员需要申报财产的范围。财产公示内容涉及公示对象的个人隐私和社会公共利益的冲突与调和，范围必须明确界定。应当包括以下内容：1、收入情况，可以借鉴美国的规定，具体是指本人的工资、奖金、津贴、补贴和其他收益。其他收益包括签订的受益协议、接受的馈赠、款待和谢礼，以及个人的债券债务、买卖交易和社会兼职及其他收入情况。2、动产，包括价值在五千元以上的生活用品、电器设备和交通工具。3、不动产，包括私有房产、土地使用权及其他固定设施（如车库、车位等）。4、较大数额的支出情况，包括旅行或其他一切超过五千元费用支出。5、其他财产，公示对象拥有的价值五千元以上未列入以上内容的其他资产。

第三，结合我国国情，依法确定财产申报公示的机关。十八届六中全会后，我国启动了一项旨在建立集中统一、权威高效监察体系的重大政治体制改革。2016年11月7日，中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》[9]。2016年12月25日，全国人大常委会第二十五次会议已表决通过在上述三个地区开展国家监察体制改革试点工作。新的监察体制改革中，监察委员会的定位是产生于各级人民代表大会，向本级人民代表大会和常委会以及上一级监察委员会负责并接受监督。按照管理权限，监察委员会对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察，官员财产也理应纳入监察范围之内。2017年10月31日，十二届全国人大常委会第三十次会议审议了《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定（草案）》。2018年3月17日，第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过了国务院机构改革方案，将中华人民共和国监察部并入新组建的国家监察委员会。中华人民共和国国家预防腐败局并入国家监察委员会。不再保留监察部、国家预防腐败局。3月23日，中华人民共和国国家监察委员会在北京揭牌，举行新任国家监察委员会副主任、委员宪法宣誓仪式。可以将官员财产公示立法纳入正在推进的国家监察体制改革中，尝试将原属于组织部门负责领导干部财产申报的职能部门和原属于各级检察机关的反贪污贿赂、反渎职侵权、职务犯罪预防职能部门整合，隶属于新设立的监察委员会。官员财产申报和审查的职能均由监察委员会统一行使，审查后向社会公示接受监督。

第四，遵循国际惯例，设置财产公示的种类和方式。应当设定任职前、在职期间和任职后三个阶段的财产公示。根据我国国情，设置一前一后两个合理的时间节点，在两个节点内的财产均需要申报公示。起始时间规定为入职前，此时要求任职前公示，结束时间规定为退休之日起三年，此时要求任职后公示。官员腐败后财产状况必然会发生变化，因此公示制度的重点在于中间阶段即任职期间的公示，对任职期间公示规定应该细化和具有更强的可操作性。任职期间公示应当每年规定申报两次，上半年的申报时间规定在当年的7月1日至31日，下半年的申报时间规定在第二年的1月1日至31日。通过制度来明确财产公示是官员必须履行的一项法定义务。

第五，建立完善的官员财产申报公示监督与惩罚机制。财产申报是前提，公示并接受社会监督是关键。经过法定部门审核后，官员申报的财产信息应当以专门网站为平台向社会公示。这就要求必须有完善的查询系统，即建立起金融实名制、完善遗产税、不动产登记制度等相关配套制度。目前，不动产登记制度已正式启动，在相关数据库建立后即可向社会发布公开透明的查询制度。“阳光是最好的防腐剂”，向社会公示并接受监督才能让官员的非法财产无处遁形[10]。官员未依法履行申报财产义务的，惩处要突破行政和纪律处分，通过制定刑法修正案和出台刑法司法解释来明确刑事责任，以不同程度的刑罚来保障财产公示法律的运行。

我们可以看到，根据全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定，从2016年1月1日起，经各级人大及其常委会选举或任命的国家工作人员，各级人民政府、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员，在就职时已公开进行宪法宣誓，这是我国依法治国道路上的可喜变化。期待在已正式启动的国家监察体制改革中，官员财产公示能纳入其中，并进一步推动相关法律制度早日出台，这对于加快我国建设社会主义法治国家进程的作用是不可限量的。官员财产公示立法是推进我国政治体制改革的必然环节，这对于预防和打击官员腐败行为，保障国家机关工作人员的廉洁性、公正性具有不可替代的作用。