旅游消费者权益保护的现实困境及其立法完善

张 卓 刘伟江

（1.吉林大学法学院，吉林长春 130012；2.吉林大学商学院，吉林长春130012）

近年来我国旅游产业快速发展，境内外旅游人数双双增长，根据国家旅游局数据中心2017年8月18日发布的《2017年上半年旅游统计数据报告》，我国2017年上半年国内旅游人数25.37亿人次，比上年同期增长13.5%;出境旅游人数6 203万人次，比上年同期增长5.1%；国内旅游收入2.17万亿元，比上年同期增长15.8%。可见旅游产业已发展为我国经济增长的重要推动力量。然而，相比经济上的繁荣增长，我国旅游消费者权益保护体系却显得相对滞后，难以满足旅游消费者对权益保护的需求。因此，对我国旅游消费者权益的保护问题进行深入研究，具有重要的现实意义。

一、研究综述

当前社会经济背景下，旅游消费者权益保护法律的相关研究开展得并不广泛，相比于其他方面法律的研究热度，旅游消费者权益未能得到应有关注，因此法律层面的研究成果十分有限。在查阅大量国内外相关文献后可以对其研究特点进行大致概括，即研究手段过于单一、研究框架过于简单、缺乏对于具体权益的研究等。

（一）国内研究综述

杨富斌在《旅游法研究：问题与出路》中着重分析了旅游消费者的一般权利与义务，但未涉及旅游消费者的特殊权利，基于创新视角，分析了旅游消费者的合同解除权，对合同解除中存在的问题进行了深入研究，对于相关法律的完善具有重要指导意义［1］。符继红在《旅游法概论》中以前瞻性视角分析了旅游冲突的应对策略，着重对旅游保险进行了系统分类，对于探究旅游消费者权益维护措施具有积极启示［2］。赵洪风在《媒体对旅游消费者权益的保护研究》中提出，旅游消费者的消费权益比较容易受到侵犯,且较一般消费者更难维护自己的权益。新闻媒体作为维护中国消费者权益的重要力量,在新时期对旅游消费者权益的保护方面应做出更多努力［3］。刘晔在《保障旅游消费者权益需法律出手》中从民法视角探索旅游消费者的权益保障,要规范旅游合同,完善《旅游纠纷案件适用规定》,确定经营者违约责任精神损害赔偿,从而提升消费者权益保障水平［4］。文潇雅在《旅游消费者权益保护研究》中提出，为保护旅游消费者的合法权益,政府应当出台相关法律法规,丰富消费者维护自身权益的法律途径,强化消费者的自我保护意识;强化对旅游市场的管理，健全旅游业管理机制［5］。

从我国旅游消费者权益保护研究现状来看，大多学者未能基于宏观角度开展旅游消费者权益保护研究，其研究视角较为狭窄，难以对旅游消费者权益保护中存在的问题进行系统、全面的分析。许多学者仅仅列出了简要的分析框架，未能针对各个问题提出有效解决措施，且措施过于笼统，缺乏执行力。部分学者基于法律视角提出了自身的独特见解，对于立法的完善颇有裨益。

（二）国外研究综述

塞勒克（Selucká）从旅游合同立法完善视角出发，试图探讨旅游合同适用法律的缺陷、惩罚性损害赔偿制度、旅游合同格式条款以及旅游者精神伤害赔偿要求的财产等，并就完善法律保护旅游者的合法权益提出了一些建议［6］。米森尼克（E Miscenic）从诉讼角度出发，对旅游企业侵权行为进行研究。结果表明，在混合策略纳什均衡下，旅游消费者权益保护诉讼成本与旅游企业侵权机会呈正相关，与旅游消费者诉讼机会呈负相关。此外，旅游公司提供的经济赔偿与旅游公司侵害的可能性以及旅游消费者提出保护诉讼的机会均呈负相关，并且存在最佳的赔偿金额，侵犯旅游公司等同于旅游消费者提起诉讼的机会［7］。高塔姆（Gautam V）提出，旅游业正日益成为中国经济新的增长点，成为第三产业的主要支柱之一，旅游与纠纷也随着旅游业的发展而不断增加，如何有效保护消费者的权益已成为当前亟待研究和解决的问题。同时他认为，加强法律制度是保护旅游消费者权益的最有效方式，并提出了具体的改善措施［8］。

从国外旅游消费者权益保护研究现状来看，大多数学者是基于法律角度开展相关研究。国外学者普遍认为立法的迟缓势必将对旅游消费者权益保护造成阻碍，随着旅游产业的飞速发展，各类纠纷与侵权问题必将一一显现，一旦缺乏相关法律的保障，执法部门也将无所适从。同时，针对立法的完善，国外学者基本都提出了可供参考的具体措施，为立法部门提供了指导依据。

二、旅游消费者权益保护的法理分析

第一，旅游消费者权益保护具有特殊性，即与其他领域的消费相比，旅游消费有其独特的性质。一般来说，旅游消费者为满足自己的精神享受，通常要比其他消费花费更多的时间和精力，但旅游消费者在同一旅游景点的消费基本上是一次性的。因此，旅游消费者的维权方式较为特殊。首先，权益保护的时效性。消费者只有在旅游过程中才能享有相应的合法权益，当旅游结束后，其合法权益也将随之消失。其次，权益保护的双重性。旅游消费者在旅游过程中为获得更高层次的精神享受通常会花费较高的旅游费用，因而旅游消费者主要有精神和物质两方面的合法权益，但多数情况下旅游消费者更加注重对其精神权益的保护。最后，权益保护的复杂性。一方面，旅游产业链包括餐饮、住宿、景点及购物等多个环节，游客的消费范围较广，因而其权益保护涉及不同的行业与部门，利益关系错综复杂，增加了相关部门对旅游消费者合法权益的保护难度。另一方面，由于旅游行业的无形性特点，使得旅游产品的质量无法形成统一的衡量标准，导致旅游市场的监督力度不足，部分地区旅游市场秩序乱象丛生，旅游服务水平和质量参差不齐，消费者被迫消费和被欺骗消费的现象屡见不鲜。

第二，旅游消费者权益保护应当基于两大理念。其一，人权理念。我国在2004年首次将 “国家尊重和保障人权”载入了国家的根本大法。人权是每个公民都应享有的基本权利，其根据主体标准可分为个体人权、集体人权和民族人权，其中，旅游消费者权利属于集体人权。集体人权的概念是在“二战”后提出的，并逐渐发展成一种实然权利，随着我国人权保障法律体系的不断完善，消费者权益逐渐得到了法律的有效保障。其二，秩序理念。法律秩序是指根据法律规范调整而形成的社会关系的有序化状态。法律秩序是人们在日常社会生活中依法行事的行为准则，同时也是衡量一个国家法制化程度、质量和规模的标准，因而法律秩序的重要性不言而喻。《消费者权益保护法》明确了旅游消费者的权益和经营者的义务，对商家侵犯旅游消费者权益的不法行为所应承担的法律责任进行了规定，维护了旅游市场的正常秩序［9］。

三、我国旅游消费者权益保护存在的主要问题

由于我国旅游市场监管体制和法律保障体系尚不健全，国内多数旅游市场秩序紊乱，使得旅游消费者权益受侵害的现象普遍存在。

（一）旅游消费者的知情权受损

旅游消费者对所购买的旅游产品和服务依法享有知情权，但在实际中，旅游消费者往往通过景点的宣传广告获取相关信息，并以此作为判断是否符合自己需求的依据。因此，一些非法旅游营业者为牟取暴利，在进行宣传时采取故意隐瞒、虚构事实等不良手段欺骗消费者，导致旅游消费者很容易受到不真实信息的蒙蔽，从而做出违背自己真实意愿的错误选择。

（二）旅游消费者的安全权受损

随着我国社会经济的发展，人们的生活水平日益提高，消费观念也逐渐发生了转变，越来越多的人通过旅游的方式来满足自己的精神需求。因此，当前国内出现了如自助游、跟团游等多种旅游消费形式，但消费者为了追求自主性往往更加倾向于选择自助游。虽然自助游对游客来说较为灵活自由，但由于缺乏专业的导游带队、安全性系数较低等缺点使得自助游存在较大的风险。因此，自助游游客在出行前应做好安全准备工作，同时国家也要加强和完善除部分旅游经营主体之外其他场合的安全保障机制，确保游客安全出行。此外，多数游客在旅游过程中遇到安全问题时通常依靠自救和其他非专业人员的临时救助，人身财产安全难以得到保障。

（三）旅游消费者的公平交易权受损

享受公平合理的旅游商品和服务是旅游消费者应有的权利，但消费者在旅游过程中难免会遭遇“霸王条款”，自身的公平交易权被侵犯的现象时有发生。例如，旅行团低价诱导消费者签订旅游合同，但在旅行过程中变相引导游客消费，甚至强迫游客购物，严重损害了旅游消费者的合法权益。一些不法经营者使用容易让人误解的标价方式诱导游客消费，并要求消费者支付远高于商品实际价格的金钱，这种非法行为不仅损害了旅游消费者的公平交易权，还严重破坏了当地的旅游市场秩序。

四、我国旅游消费者权益保护问题的形成原因

旅游消费者权益保护问题的形成主要源于旅游经营主体法律法规、旅游市场有效监管以及旅游消费者合法权益有效救济的欠缺。

（一）对经营主体的规约不够

第一，缺乏旅游经营主体等级评价制度。当前，我国还未对旅游经营主体制定统一的衡量标准，各地方政府大都根据当地的实际情况做出评定，导致国内旅游经营主体的服务质量良莠不齐。甚至部分拥有经营资格的旅游经营主体非法转让经营权获利，使得正规旅游经营主体的利润下降，严重破坏了旅游市场正常秩序，导致国内旅游市场陷入恶性竞争。此外，目前国内旅游市场上还有很多未取得旅游经营资格的小型经营主体，由于缺乏政府部门的监督管理，使得他们很容易与消费者产生纠纷，同时游客也无法通过官方渠道了解旅游经营主体的真实情况，极易上当受骗，无法有效地维护自身的合法权益。

第二，规范履行辅助人行为的制度不完善。旅游产业链包括餐饮、住宿、景点及购物等多个环节，单独依靠一个经营主体提供所有旅行服务是不可能的，尤其在跟团旅行过程中，由多个履行辅助人共同履行合同的现象较为普遍。与此同时，履行辅助人与游客之间因为服务质量而引发的矛盾纠纷也十分常见。因此，为保障旅游消费者的合法权益，政府应加强对履行辅助人的行为规范。2013年，《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》）首次阐述了履行辅助人的概念，并将其纳入了我国的法律体系，在第一百一十一条第六项对履行辅助人的概念了进行规定：“履行辅助人，是指与旅行社存在合同关系，协助其履行包价旅游合同义务，实际提供相关服务的法人或者自然人。”这一制度的确立不仅明确了旅游给付第三人与经营者之间的关系，还肯定了游客可以向旅游给付第三人行使旅游给付请求权的权利，有效地保障了游客的合法权益［10］。

虽然《旅游法》在一定程度上有效地保障了旅游消费者的合法权益，但其仍然存在较多不合理的地方。首先，履行辅助人的概念范围较小。在实际中，很多履行旅游合同内容的第三方并未与旅行社有合同关系，但它们却被《旅游法》排除在外，这显然是不合理的。此外，由于合同关系是否存在的判定过程较为复杂，无形中增加了游客行使自身权利的难度。其次，没有统一的责任承担标准。例如，《旅游法》第七十一条规定，组团社对游客人身、财产造成损失时应承担主要责任，但如果按照侵权行为自己责任原理，应当是履行辅助人承担责任，而非组团社［11］。由此可知，《旅游法》规定的责任承担目标不明确、标准不统一，不仅增加了游客的维权难度，还造成了人们对法律的误解。

第三，规范旅游景区的立法不完善。旅游景区是旅游消费者主要的游玩场所，但当前我国针对旅游景区的监督管理缺乏完善的法规体系，且由此引发的问题较为突出。一方面，部分旅游景区的票价不透明。根据中国社科院旅游研究中心收集的2017年我国31省市5A级景区与国外部分知名景区的相关数据可知，截至2017年底，我国249家5A级景区的平均票价约为120元，但部分省市旅游景区免费向游客开放，大部分欧美发达国家知名景区的票价低于我国。尤其近年来，我国部分景区的票价涨幅已高于同期居民人均收入的增长速度。因此，为抑制旅游景区票价的过快增长，国家发改委、国家旅游局及旅游景区等采取各种措施加强了对景区票价的规范管理。如国家发改委要求旅游景区的票价调整频率不能低于三年，同时《旅游法》第四十三条和第四十四条也作出了相应规定：“利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。”“景区应当在醒目位置公示门票价格、另行收费项目的价格及团体收费价格。景区提高门票价格应当提前六个月公布。”［12］虽然这些措施在一定程度上能够抑制旅游景区票价滥涨的可能，但却并不能从根本上解决问题，只有完善景区票价的制定及调整机制，才能彻底解决景区票价的滥涨问题。

第四，旅游景区的最大承载量问题。景区游客过多不仅会影响游客游玩的体验，还对游客的人身和财产安全构成威胁，因此，只有合理限制旅游景区的承载量才能实现旅游资源的可持续利用。虽然我国《旅游法》第四十五条和第一百零五条对旅游景区最大承载量给出了明确规定，但由于内容过于原则化，使得规定的效果十分有限，当前国内小长假期间热门景点的游客爆满问题依然存在。这是由于《旅游法》针对景区最大承载量的相关规定并不切合实际，仍有较多需要完善的地方。例如，《旅游法》第四十五条规定“景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量”，但核定依据却没有明确指出［13］。同时《旅游法》第一百零五条规定“景区不符合本法规定的开放条件而接待旅游者的，由景区主管部门责令停业整顿直至符合开放条件，并处二万元以上二十万元以下罚款”，还规定了对超出最大承载量的景区给予处罚的措施，但处罚依据并未明确。此外，《旅游法》第四十五条还规定“景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案”，但由于游客数量不可控因素，强制控制景区游客数量必然会导致游客滞留现象的出现。

（二）缺乏对市场的监管

第一，法律滞后导致监管依据不明确。由于我国旅游市场的法律监管机制尚不完善，导致旅游行政管理部门在执法过程中无法可依或盲目执法，这不仅无法从根本上解决问题，还可能造成严重的负面影响。法律滞后问题主要表现在三个方面，首先，法律条文模糊不清，难以有效实施。对于旅游经营者而言，相关法律并没有规定其具体的行为内容，法律行为构成因素不全面，使得旅游行政管理部门无法从法律条文规定中判定其是否违法。针对旅游监督管理方面，《旅游法》第八十五条对“经营行为”和“服务行为”的规定较为笼统，无法为旅游行政执法提供足够有效的法律依据［14］。其次，相关法律规定并未包含旅游市场的不正当竞争行为。旅游业是一个涉及餐饮、景区、交通、住宿等多个行业的旅游服务主体，现行法律只侧重于规制单个旅游经营主体，而对旅游经营主体之间共同侵犯游客权益的行为没有明确规定，尤其像景区、餐馆、旅馆等较为重要的经营主体，《旅游法》并未对它们的行为做出有效的规制。最后，相关法律规定无法适应新情况、新问题。近年来，我国旅游人口数量逐年增加，一些新的出游方式和旅游经营主体也随之产生，但由于相关法律法规的制定时间较早，没有将新情况、新变化纳入法律的监管范围，导致部分违法行为无法通过法律的途径加以整治。

第二，监管权的配置分散化且权力协调机制不完善。当前，根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第三条和《旅游法》第八十三条，我国的反不正当竞争执法机构主要有工商行政管理部门、质量监督部门、卫生管理部门及县级以上政府旅游主管部门等，由于旅游业涉及的范围较广，治安管理、广告管理等多个执法主体也可能会介入其中。相关法律法规并没有明确规定各执法主体的监管职责和分工，当旅游行业与多个执法主体发生行政执法法律关系时，由于执法权力主体较多，权力配置过于分散，可能就会引发执法混乱的情形。如果旅游行业出现执法混乱，将会导致消费者的合法权益难以保障、执法效率降低，最终难以从根本上抑制不正当竞争现象的出现。

第三，旅游市场监管不足。当前，国内部分旅游行政管理部门存在行政垄断和地方保护等行为，部分地区的旅游业务必须经过政府的批准才能运营，严重破坏了旅游市场的公平竞争。同时部分旅游执法部门为保护当地旅游经营者，在解决旅游经营者与游客之间的矛盾时存在偏向性行为。比如说2017年发生的“女游客丽江旅游遭遇惨打毁容”事件，云南旅发委市场处处长黄林武在事件发生后写诗护短，对旅游业自身存在问题不思悔改，却向批评云南的媒体和记者出言不逊、大放厥词。游客在旅游过程中可能会遇到旅行社擅自更改旅游路线、强迫购物、不合理收费等情况，由于旅游行政执法的缺位，使得游客难以通过法律途径保障自己的合法权益。我国旅游市场监管不足的原因主要有两点，首先，我国针对旅游市场不正当竞争的立法和执法定位不准确，导致执法主体执法混乱。在我国经济模式的转变过程中，监管权力被异化成了过度监管与监管不足两种情形。其次，我国早期解决旅游市场的不正当竞争行为主要依据分散的法律和行政法规，缺乏一整套具有协调指导性质的法律体系。

（三）消费者的救济不完善

第一，旅游经营主体法律承担制度有待完善。首先，旅游经营主体的惩罚性赔偿制度尚不完善。《旅游法》第七十条明确规定了惩罚旅游经营主体侵犯旅游消费者合法权益的违法行为，虽然在某种程度上对规范旅游市场秩序起到了一定的积极作用，但仍有较多不完善的地方。其一，相关法律所规定的赔偿性责任主体仅仅是旅游合同下的旅行社，并未将其他履行辅助人纳入责任主体范围，这导致经营主体与旅游消费者之间的纠纷时有发生，游客的合法权益无法得到全面保障。其二，现行法律仅适用于旅游经营主体恶意违约的情形，而对于其他侵犯旅游消费者权益的行为并未纳入赔偿范围。其三，赔偿范围不包括旅游消费者的精神损害。我国的现行法律仅仅保障了旅游消费者的经济利益，对于旅游消费者的精神损失补偿并未纳入赔偿范围。在旅行过程中，旅游消费者的人身财产安全理应得到有效保障，同时如果因为旅游经营主体的过失而对旅游消费者的精神造成了严重损害，旅游消费者也理应得到相应的精神补偿。但由于相关法律内容的缺失使得旅游消费者的精神权益无法得到保障。

第二，旅游纠纷诉讼制度有待完善。首先，旅游消费者的维权成本过高。一方面，旅游纠纷所涉及的金额较小，而旅游消费者为了维权要付出更多的时间和金钱；另一方面，维权的地点通常在旅游经营主体当地，异地维权也给消费者带来了一定的难度。因此，多数消费者在自身合法权益受到侵犯时不得不放弃主张权利。其次，旅游消费者维权诉讼程序过于复杂。《旅游法》第九十一条规定：“受理机构接到投诉，应当及时进行处理或者移交有关部门处理，并告知投诉者”，《旅游法》第九十二条则列出了四种纠纷解决途径。然而旅游消费者大都希望尽快解决纠纷矛盾，但现行的诉讼程序复杂繁琐，不仅增加了旅游消费者的诉讼难度，还助长了不法旅游经营主体的侥幸心理，使多数不法经营主体逃脱了法律的制裁。

五、我国旅游消费者权益保护制度完善策略

根据对我国旅游消费者权益保护存在的主要问题及其形成原因的分析，可以发现，我国旅游消费者权益保护问题主要体现在三个方面，即旅游消费者的知情权难以实现、安全权无法得到保障、公平交易权容易遭受侵犯。而上述问题的形成则源于旅游经营主体法律法规、旅游市场有效监管以及旅游消费者合法权益有效救济的欠缺。为了有针对性地解决上述问题，还需从经营主体规范、旅游市场监管以及旅游消费者权益救济制度的完善等方面入手。

（一）规范经营主体

第一，完善旅游市场经营主体的等级评价制度。统一的旅游市场经营主体等级评价制度有利于旅游消费者直观地了解经营主体的真实信息，进而合理选择符合自己要求的旅游产品和服务，同时还有利于提高旅游经营主体的服务质量和水平，维持国内旅游市场的竞争秩序。因此，相关部门应尽快完善旅游市场经营主体的等级评价制度。首先，应将大中型旅游经营主体作为等级评价的主要对象，这样不仅有利于吸引更多游客，增加当地旅游收益，还有利于建立专业化程度较高的组织，便于管理和经营。对于参与等级评价的旅游经营主体可从服务质量、信用状况、安全管理状况等多方面做出标准化要求。其次，将旅游经营人员也纳入等级评价的参考范围。收集旅游消费者对旅游经营人员的评价意见，并将其作为旅游经营主体的一项重要参考标准。

第二，完善旅游履行辅助人制度。首先，要将地接社纳入履行辅助人的范畴，不能限制履行辅助人与旅游经营者之间存在合同关系。其次，制定统一的责任承担标准。当履行辅助人威胁到旅游消费者的人身财产安全时，旅游消费者可直接要求经营者或履行辅助人承担相应的赔偿责任。最后，应在合法合理的条件下允许履行辅助人排除自身责任。由于旅游活动过程中可能遇到突发事件，强制规定履行辅助人的责任不能排除显然是不合理的。

第三，完善旅游景区管理制度。为解决景区票价滥涨问题，首先要根据景区的性质对景区分类管理和规划。如将景区划分为自然型、文化遗产型、社会型及商业型等，对于自然型、文化遗产型、社会型的旅游景区要注重发挥其社会公益价值，促进旅游资源的可持续利用，针对不同景区制定不同的票价收取标准。其次，深入改革我国的景区管理体制。当前我国景区的管理主要由地方政府主导，而中央政府仅从宏观上进行指导，由于我国区域经济发展的不均衡，各地方财政对景区的补贴差异较大，因而景区只能通过涨价的方式获取更多收益。因此，应明确不同类型景区的直属管辖机构，以及政府补贴政策的具体实施情况。此外，景区可将每年的经营和财务状况等信息进行整理汇总，政府根据此汇总制定下年的补贴计划，对于资金需求较大且当地政府无力承担的，可报告中央申请财政拨款。最后，建立合理的景区价格管理制度，公开透明票价的调整方案。针对旅游景区游客最大承载量问题，《旅游法》应做出细化的游客量核定标准，核定主体要科学计算景区的最大承载量。此外，核定工作还要充分考虑到景区特点、气象条件、假期等因素对景区承载量的影响。为防止景区人口爆满现象，旅游景区要合理控制门票的发放时间和数量，并拓宽景区门票的销售渠道，方便游客购票。

（二）加强市场监管

第一，细化执法主体的执法依据。首先，我国可参考欧美国家的旅游立法模式，在遵循旅游市场经济的发展规律下，以《旅游法》为基础制定全面规范旅游经营主体的法律法规。其次，进一步细化规制旅游市场的法律规定。法律规定要尽可能细化旅游经营主体的法律行为构成因素及所要承担的法律责任，条文规定逻辑清晰，增强法律的可操作性。最后，根据最新市场发展情况制定最新的法律法规，全面保障旅游消费者的合法权益不受侵犯。

第二，明确执法主体的执法权限。一方面，相关法律应尽快出台针对旅游行政执法部门权限范围的实施细则，针对旅游经营主体制定具体的实施标准，便于旅游行政执法部门执法权力的行使，明确各执法主体责任追究机制，保障权责统一。另一方面，合理配置旅游执法部门的权限。促进执法部门间的协调合作，避免执法权力的冲突，建立高效有序的执法系统，保障旅游市场的健康发展。

第三，规范执法主体的监管行为。国内部分旅游行政管理部门存在行政垄断和地方保护等行为，严重破坏了当地的旅游市场秩序。因此，应加强执法主体的行为规范，防止执法权力的越位和缺位。充分发挥旅游市场的调节能力和决定性作用，防止政府部门对旅游市场的过度干预。引导执法人员严格践行社会主义法治理念，将保护旅游消费者合法权益、维持旅游市场秩序作为自己的最高使命。此外，政府部门还要开展各类专项整治活动，严厉打击旅游市场中侵犯旅游消费者权益的行为以及旅游行业的不正当竞争行为。与此同时，还要加强对旅游行政执法主体执法行为的监督，公开执法信息，认真听取群众的意见，让权力在阳光下运行，使执法行为专业化、规范化、程序化，全面保障旅游消费者的合法权益。

（三）完善消费者救济制度

第一，完善旅游经营主体的法律承担责任制度。《旅游法》所规定的赔偿性责任主体仅仅是旅游合同下的旅行社，而其他履行辅助人并未纳入责任主体范围，此外，《旅游法》所规定的旅游经营者的违法行为较单一，适用范围较窄。因此，为完善惩罚赔偿制度应首先扩大赔偿责任的主体范围，应将合同关系之外的履行辅助人也纳入惩罚性赔偿的责任主体中，全方位保障旅游消费者的合法权益。同时也要完善惩罚性赔偿的适用条件，旅游经营主体任何侵犯旅游消费者的行为都要受到相应的惩罚。

第二，建立旅游消费者精神损害赔偿制度。当前，《旅游法》只是保障了旅游消费者的经济利益，对于旅游消费者的精神损失补偿并未纳入赔偿范围。从法理上来说，旅游消费者的经济利益在得到保障的同时，其精神利益也要得到有效的保障。因此，必须要建立旅游消费者精神损害赔偿制度。但是该制度的建立应当依据一定的标准，一方面，要确定该制度的适用条件和范围，合理认定旅游消费者精神利益受侵犯的程度；另一方面，要根据旅游消费者精神利益受侵犯的程度规定旅游经营主体对旅游消费者的赔偿数额。

第三，完善旅游纠纷诉讼制度。一方面，建立并推广旅游巡回法庭，及时高效解决旅游过程中的矛盾纠纷，根据旅游纠纷所涉及的钱款数额和案件类型选择不同的诉讼程序。在保证诉讼程序简易高效的基础上还要确保判决公平公正，通过电话、口头及网络通信的方式进行协商调解和诉讼结果的传达。另一方面，建立旅游公益诉讼制度。政府应赋予社会组织、旅游消费者个人等提起旅游公益诉讼的资格，保障旅游消费者可以及时有效地通过法律途径维护自身权益。