论公安交警的行政事实行为

张 帆

一、公安交警行政事实行为的基本理论

（一）基本含义

1.公安交警的含义。公安交警即交通警察，它是警察的一种，是专指在交通管理警察大队工作的人民警察。一说起交警，人们通常认为他们只是简单的负责道路交通方面的违法事务，例如违章驾驶。但是，这只是交警众多职责中的一项重要内容，除此之外还有处理交通事故、维持道路交通秩序、宣传交通安全知识、教育交通违章者等职责，特别是关于机动车的安监、驾驶人员的考核、驾照牌照的发放，以及道路交通方面的科研工作也归公安交警管辖。可以说公安交警是公安交警所有警种中与人民群众打交道最广泛、最直接、最深入，联系最紧密的一支队伍。他们的行为不仅关系到本职工作完成的质量，更是影响到人民警察在公众心目中的形象。

2.行政事实行为的含义。行政事实行为的出现不是一种偶然情况，它是资本主义经济发展到一定阶段后导致行政权逐渐扩张的必然产物。早在德国魏玛共和国时期，学者瓦尔特·耶利内克就率先提出行政事实行为这一概念，他将行政事实行为称为单纯高权行为，通俗来说就是建设街道、铺设绿地和交通事故的排除等。耶利内克将行政事实行为正式纳入行政行为理论体系时，并没有作出明确的定义，而只是描述一些他人认为应当归入事实行为的现象，根据耶利内克的理解，所谓单纯高权行为主要指事实行为一类行政行为而言，这一循环式的定义并未指出事实行为的要素。①王锡锌、邓淑珠：《行政事实行为再认识》，载自《行政法学研究》，2001年第3期，第57页。近年来围绕行政事实行为概念的争论非常激烈，学界很难达成一致。但是，形成一个能为大多数人所接受的概念并不是不可能。归纳来说，行政事实行为就是指行政主体在不以影响行政相对人自身权利义务为目的的认知表示前提下所作出的其职权范围内的行为。

3.公安交警行政事实行为的含义。从上述行政事实行为的概念出发，我们不难得出公安交警行政事实行为的含义，即公安交警行政事实行为是指公安交警在不以影响相对人合法权利义务（包括合法驾驶、合法取得驾照牌照以及其他有关道路交通方面的合法权利义务的行为）为目的的认知表示前提下所作出的其职权范围内的行为（譬如道路交通管理、审查车辆安全状况、发放各类证件和普法宣传等行为）。由此可见，公安交警行政事实行为主要有三个要素：一是这种行政事实行为必须是由作为行政主体的交通警察所作出的，如果不是交通警察作出的行政事实行为我们就很难称它为公安交警行政事实行为；二是这种行为的作出必须是在不以影响行政相对人自身权利义务为目的的任志表示前提下所作出的，简单来说就是无意思表示，这是行政事实行为的核心内容；三是公安交警行政事实行为是交通警察在履行自身职责或者是在其职权范围内所作出的行政行为，否则很有可能构成行政不作为或者是行政违法行为。

（二）基本特征

公安交警行政事实行为作为行政事实行为的一种，不但具有行政事实行为的一般特点，如公定力、确定力、履行力、执行力，同时也具备其自身独有的特点：

1.公安交警行政事实行为具有服务性。随着我国政府职能的转型，构建服务性政府的迫切需求已经映射到交警部门。公安交警作为行政主体，这一特殊的地位就奠定了它具有比行政相对人更为快捷和便利的获取信息的通道和手段，同时它还能对这些汇总过来的信息做出科学的分析，最后甄别出有价值的重要信息。因此，基于以上的优势，公安交警部门就应该加工处理收集到的信息并及时发布给行政相对人，使其成为行政相对人作出最终决策的基础，更是为了行政相对人能够做出公安交警所期待的行为，只从根本上说就是体现了公安交警行政事实行为的服务性。

2.公安交警行政事实行为具有无偿性。我国自改革开放后社会经济快速发展，现如今已经进入社会主义发展的新时代，在新时代的背景下，我国社会上存在的很多问题仍然还没有得到有效解决。例如，由于人口众多导致我国机动车保有量在2017年达到3.04亿辆，驾驶人员达到3.71亿人，如此庞大的机动车驾驶人群和机动车保有量势必会对我国的道路交通造成巨大压力，而有效缓解这一压力的措施除了制定相关的道路交通规定就是依靠广大公安交警在第一线高强度的工作。因此，公安交警也就成为和驾驶员接触最多的人群，每天要处理各种交通问题。在严酷的工作环境的下，他们很有可能因为各种原因从中获利，从而从物质方面满足精神方面的压力。但是，公安交警作为行政主体，必须要拒绝诱惑坚守本心，因为这是公安交警行政事实行为无偿性的基本要求。

3.公安交警行政事实行为具有权威性。公安交警作为行政机关，从表示行为方面出发，它所作出的表示行为要比其他主体作出的表示行为具有权威性。这主要是因为表示行为本身和公安交警的只能是密切相关的，它是公安交警履行其职责的重要手段和途径。鉴于表示行为的重要性，公安交警所作出的表示行为就必须科学理性、及时合理，只有这样才能有效的保障公安交警行政事实行为切实的做出，而这样的行政事实行为注定是具有权威性的。

（三）基本意义

1.有利于公安交警行政法律行为的完成。公安交警行政法律行为是相对于公安交警行政事实行为而言的，它是公安交警做出的以对行政相对人产生法律效力为目的行政行为，主要包括具体行政行为和抽象行政行为。行政法律行为与行政事实行为比较往往具有主行政行为的地位，它直接引导行政事实行为的产生、发展、变化和消亡，对行政事实行为的发展起决定作用。然而由于实际主体多样性、可变性、差异性的特点，决定了行政事实行为的质量和效果并未完全如愿行政法律行为的各种预期。①陈晋胜：《行政法专题研究》，国际炎黄文化出版社，2010年，第236页。就比如说由于公安交警人员在执法过程中进行暴力执法致使行政法律行为成为一纸空文，又或者公安交警人员在执法过程中滥用职权、以权谋私，致使行政法律行为遭到有权机关的彻底否定。由此可见行政法律行为离不开行政事实行为的支持，而公安交警的行政事实行为有利于公安交警行政法律行为的完成。

2.有利于公安警察行政行为的规范。公安交警行政事实行为可以理解为公安交警在行使行政自由裁量权的行为，即只要在公安交警的职权范围内，公安交警行政事实行为的做出就具有一定的主观随意性。但这种主观性与普通的主观行为不同的一点，就在于这种行为的出发点和落脚点都是指向行政法律行为和行政行为更好地完成服务。所以，这种主观性又具有明确的指向性这种指向性对于规范交通警察的行为具有积极意义的。②张立峰：《论交通警察行政事实行为》，《商界论坛》，2014年7月。

二、公安交警行政事实行为的基本类型

“行政事实行为类型化具有制度化的基本功能……行政事实行为类型化是行政行为型式化的具体体现，也是行政行为型式化发展的内在要求。”③陈晋胜：《行政法专题研究》，国际炎黄文化出版社，2010年，第235页。所以，我们很有必要对公安交警行政事实行为进行类型化。根据陈晋胜教授的理论，可将行政事实行为分为三大类：辅助型行政事实行为、服务型行政事实行为、沟通型行政事实行为。

（一）辅助型公安交警行政事实行为

行政行为和行政事实行为间存在两种特殊关系：一是主从关系，相对于行政行为而言，行政事实行为是一种从行为，行政行为需要行政事实行为的服务于辅助；二是整体与部分关系，行政事实行为是作为行政行为的一个部分而存在的。基于对这两层关系的认识，可以认为辅助型公安交警行政事实行为具有单向性，是作为行政主体的公安交警在其法定职权范围内实施的对公安交警的行政行为具有辅助性质的行政行为。例如，车管所给考核合格的人员发放驾驶证便是辅助发证工作这一行政行为顺利完成。

（二）沟通型公安交警行政事实行为

沟通型行政事实行为是指行政主体出于一定的目的，充分发挥其行政职能，履行其法定职权，积极主动的与行政相对人进行及时有效的沟通，从而在这一过程中实现其行政行为的完成，可见它具有很强的双向性。具体表现在公安行政事实行为方面，公安交警人员要随时根据新政策、新环境、新状况的变化和出现及时与行政相对人进行有效接触和良好沟通，使行政相对人能够正确理解公安交警的行政行为，同时也能向公安交警反映行政相对人的意愿和一些未被公安交警所掌握的重要信息，只有这样，才能确保相关法规政策的切实执行和人民正当利益的满足。

（三）服务型公安交警行政事实行为

服务型公安交警行政事实行为比较好理解，它是作为行政主体的公安交警在为社会大众提供道路交通服务的过程中实施的相关行政行为。它的内容比较全面，涉及范围较广。其基本特征表现为奉献性、主动性、表现性、无私性和诚信性，譬如日常生活中的道路标识、路口信号灯指示、路面维修等，这些行为无不体现出服务型公安交警行政事实行为的重要性。

三、公安交警行政事实行为基本规范

（一）对公安交警行政事实行为的主体规范

1.目的之正当性。对公安交警行政事实行为的目的性进行规范是行政事实行为合理性的核心问题，因为任何行政事实行为的做出都是具有明确的目的的。行政事实行为的目的正当与否是行政事实行为动机如何的直接反映。然而行政事实行为的动机，从本质上讲，不是行政事实行为的形式主体问题，而是行政事实行为的实际主体，即行政人员的问题。所以加强执法人员的法治教育非常重要。

对执法人员进行法治教育的前提。笔者认为首先是对其进行思想道德教育，有一个积极健康的思想是执法人员健康执法最基本的前提。其次是培养执法人员的法治思想意识，即必须是思想进步、意识健康的，只有这样才能保证执法人员执法动机的正确性。再次是执法人员的法律知识素质，在较强的法制意识基础上，只有拥有丰富的法律知识，才能在社会实践中灵活的处理执法事务。当执法人员同时具备了健康的思想、较强的法治意识和较高的法律知识水平，他在执法中才能做到对法律负责、对人民负责，将执法为民思想作为执法活动的出发点和落脚点，将其作为检验他们工作好坏的标准，从源头上阻止不合理执法的现象发生。

2.手段之适当性。对公安交警行政事实行为的手段进行规范是行政事实行为合理行的基本问题，因为任何行政事实行为的做出，都是通过一定的手段实现的。在执法过程中我们常常可以看到执法人员执法手段的不适当性，违反了行政法上的比例原则，即欲实现的执法目的同执法手段的不成比例性。这就需要执法人员在执法过程中冷静分析，能够用言语劝说相对人就不要用肢体解决问题，需要用肢体解决问题的要注意肢体的力度。

（二）对公安交警行政事实行为的法律规范

1.一般要求。公安交警行政事实行为必须遵守相应的法律程序，接受必要的法律规制：一是要遵守法律优先原则，公安交警的行政事实行为必须遵守法律规定，不得与法律相抵触；二是遵守法律保留原则，公安交警的行政事实行为需要得到法律的充分授权，有相应的法律根据；三是要遵守管辖权的约束，公安交警根据地域管辖、级别管辖等管辖标准分工负责和履行各自管辖权内的事务；四是要遵守程序规则，公安交警行政事实行为的形式多样，因此公安交警的行政事实行为要遵守相关的程序规则。

2.具体要求。对公安交警行政事实行为的法律规范除了上述一般要求以外还有以下具体要求：一是建立完善行政听证制度，即公安交警在对行政相对人做出影响其权利义务的行政决定前，应当给予行政相对人必要的申辩质证的机会；二是建立完善行政告知制度，即公安交警在做出行政行为的过程中应当将有关事项告知行政相对人；三是建立完善行政回避制度，即交通警察在代表公安交警履行职权时，由于其个人与所处理的事务存在某种利害关系，出于公平正义的考虑，当事交警应当主动申请回避；四是建立完善行政说明理由制度，即公安交警在做出对行政相对人不利的决定时，除法律规定外，应当对行政相对人说明其做出该决定的事实根据和法律依据；五是建立完善行政信息获取制度，即公安交警依法主动或者应当事人请求，通过各种途径使行政相对人掌握相关的交通信息资料。