汾河流域生态补偿法律关系主体研究

肖 佩 薛汶轩

汾河1是母亲河黄河的第二大支流，是山西省人民赖以生存的水源，对汾河流域环境的保护是山西发展的重要条件。2017年10月7日，省长楼阳生对汾河流域进行视察，指出汾河流域发展应该坚持生态效益、经济效益与社会效益相统一，把流域的发展与城市建设、产业发展和扶贫攻坚结合起来，汾河发展的重要性不言而喻。汾河地区的环境状况不容乐观，汾河流域污染比较严重，对汾河流域进行治理刻不容缓。2016年12月20日，四部门①财政部、环境保护部、发展改革委、水利部。发布《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》中提出到2020年，各省（区、市）行政区域内流域上下游横向生态保护补偿机制基本建立，对流域生态补偿制度的建立提供了依据。对汾河流域生态补偿制度进行研究，是汾河流域发展的重要条件。

一、汾河流域生态补偿法律关系主体存在的问题

（一）汾河流域生态补偿法律关系主体的现状

汾河流域生态补偿法律关系的主体，即在汾河流域生态补偿权利的享有者和义务的承担着。生态补偿的概念到目前为止并没有统一的定论，学者对此进行了不同的定义，对于汾河流域生态补偿的概念也有学者对此进行也研究。从不同学者的研究中可以得到的基本概念是流域生态补偿应当包括增益性的流域生态补偿和抑损性流域生态补偿。但是对汾河流域目前的基本状况进行分析，可以发现汾河流域生态补偿的主体主要就是政府，是以政府贯彻执行为基础的。

（二）汾河流域生态补偿法律关系主体划分标准混乱

在汾河流域生态补偿法律关系中，法律关系的主体不明确。从生态补偿②是为了预防和弥补人类活动造成的生态系统功能减损，促进生态平衡，实现社会公平，由国家或生态利益获益者通过政府行为或市场资源配置等法定方式，直接修复生态环境或者向生态利益保护者给付对价的制度设计。的概念出发[1]，生态补偿的主体包括补偿主体和受偿主体。从补偿主体的角度对法律关系进行分析，从汾河流域的特征分析，汾河流域中进行流域保护的更多是上游居民，下游居民享受由此带来的好处，例如对汾河水源地的保护，就是繁峙地区保护，太原地区受益，则补偿主体为下游。但是，中游地区应该被列为补偿主体还是受偿主体具有很大的争议。例如平遥、介休等地应列为补偿还是受偿主体，中游地区认为其应当是受偿主体，因为在流域大环境下其为生态利益的付出者，应当为受偿主体；下游地区则认为中游地区是补偿主体，因为上游地区保护水源环境对下游地区和中游地区都是有利的，所以对于流域生态补偿的主体目前存在着争议[2]。

（三）汾河流域生态补偿法律关系主体单一

汾河流域生态补偿主体具体到人员也存在着争议，从汾河流域目前的保护状态看，山西省主要的生态补偿还是以国家纵向转移支付和省级财政纵向转移支付为主，即其补偿主体主要还是国家和省政府。而其他主体并未被其纳入补偿主体的范畴。但是流域的其他利益相关者是否应当成为主体，目前很多流域的实践，补偿主体包括流域的政府、流域的企业、流域的组织和个人；而受偿主体应当是流域的政府还是流域的居民也存在着争议，目前更多的补偿资金都是通过政府进行环境保护的，很少直接到达居民个人。

二、汾河流域生态补偿存在法律问题的原因

（一）山西省关于流域生态补偿立法起步较晚

汾河流域的治理主要是从流域的修复与保护出发的，山西是最主要的煤炭能源基地，但是其在流域的发展方面并不靠前，目前关于汾河流域生态补偿的立法还主要是在《山西省汾河流域生态修复与保护条例》中进行了规定，而且山西的环境保护主要也是由财政转移支付为主的，其为政府主导下的一种环境保护，补偿的结果大多也是给予地方政府，然后进行退耕还林等，例如森林生态效益补偿基金制度，这种制度利用政府的政策即可解决问题，所以其对生态补偿立法的要求不迫切。在对生态补偿立法的研究中，山西省的研究更多的都集中于对公益林的研究例如山西省《省级森林生态效益补偿项目实施方案》是对公益林补偿的实践以及对矿产资源开发的研究（王金南、万军等，2006）[3]，但是对于流域生态补偿的研究却是近几年刚出现（刘淑清、王尚义，2012）[4]，所以说汾河流域生态补偿立法的起步较晚，所以其没有专门的立法，而且关于生态补偿的立法存在问题。

（二）汾河流域利益获益不均衡

流域生态补偿补偿主体如何确定才会减少矛盾也是汾河流域生态补偿制度难以正式构建的主要原因。汾河流域目前的保护主要依靠政府的财政转移，但汾河流域环境改善效果却并不明显，汾河流域的环境堪忧。在汾河流域的不同段，有的地区只能靠发展节水农业，如忻州地区、有太原水源地的繁峙县、还有很多限制发展区，其为保护环境只能放弃挖掘煤炭等严重污染水源或者用水量大的农业，而有的地区却作为优先开发区，大量的发展重化工业，导致不同阶段的贫富差距过大，社会不公凸显。山西最大的产业为煤炭产业，山西煤老板的一夜暴富是牺牲环境为代价得来的，在其挖掘煤炭的过程中缴纳的费用以及后期进行土地复垦不足以弥补生态损失，这是在山西产业发展过程中利益分配不均衡所导致的问题。所以在汾河流域生态补偿的立法过场中，是否应当将企业或者个人作为补偿主体因为利益的分配成为需要解决的问题。

三、国内外关于流域生态补偿的实践经验

美国等资本主义国家，其所有制形式为私有制，即资源属于私人所有，资源的产权边界比较的清晰。在美国流域补偿主体为国家，由国家承担流域补偿的所有费用。而且建立起流域上游的激励机制，激励上游地区来保护环境，要求下游的受益地区以货币的形式对上游进行补偿。由此可以看出美国生态补偿的费用主要还是由国家承担，但同时也会由下游支付部分资金对上游进行补偿。德国流域生态补偿主要是依靠政府间横向生态补偿方式为主。哥斯达黎加则由水电集团以国家林业基金对流域水体的保护者进行补偿。对这几个国家生态补偿进行研究可以发现其补偿主体主要是以国家及政府为主，但同时应当吸纳民间主体作为补偿主体[5]。

四、规范汾河流域生态补偿法律关系主体

汾河流域生态补偿法律关系主体的确定，是汾河流域生态补偿制度有效实施的重要因素。只有确定汾河流域生态补偿法律关系主体，才能确定谁应该给予补偿，谁应该接受补偿，才能确保汾河流域生态补偿实施的可能性，所以在汾河流域生态补偿的立法中，应该明确法律关系的主体，其中包括补偿主体和受偿主体。

（一）规范汾河流域生态补偿法律关系主体的标准

从补偿主体的角度进行分析，可以分为补偿河段的分析以及具体主体的分析。从补偿的河段进行分析，中游地区对于上游地区来说其为下游地区，对下游地区来说其为上游地区，所以不应一概而论，应当具体进行分析，所以在立法中用上下游地区进行描述，但是并不应该指具体的河段为上游地区还是下游地区，则执行时，各地区可以判断自己的上下游，从而依据法律进行活动。

（二）丰富汾河流域生态补偿法律关系主体

从补偿的具体主体分析，首先，补偿主体包括政府，因为政府是重要的公共服务的提供者，而生态补偿是对生态进行保护的一种制度，该制度下的生态效益是公共利益的一种，所以政府作为生态补偿的主体毋庸置疑，在汾河流域政府的主体地位也是可以确定的。其次，企业应该作为汾河流域生态补偿的补偿主体，从山西目前的发展角度看，主要还是依靠煤炭产业发展，从煤炭开采到煤炭最后运输或从开采到坑口发电，与煤炭相关的重化工业，都会对汾河的水环境造成一定的影响，企业造成环境影响在其未达到污染的程度，不承担环境法上排污损害的责任，但其对环境造成了影响，此时其承担生态补偿的责任有其合理之处。最后，居民作为汾河流域生态补偿的补偿主体，流域上游居民为了流域生态环境进行植树造林等活动，不能砍伐流域周边树木，不能在流域周边建立有污染的企业，其行为对下游的居民产生了有利影响，下游的水量会变大，水质更好。即上游地区居民牺牲自己的发展机会保护流域生态环境，造福了下游地区的居民，所以下游居民应成为补偿主体，给予上游居民补偿。

从受偿主体的角度进行分析，这主要是对受偿主体是否要具体到居民个人进行分析。生态补偿的目标应该包括的是生态环境的保护和社会公平。汾河流域实行生态补偿目前的实施方式主要是补偿到政府，政府用这一笔资金进行退耕还林等项目来保护汾河流域的生态环境，实现第一个目标，而要实现第二个目标，则应该使生态补偿的补偿具体到居民个人。从流域自身的角度进行分析，流域保护需要依靠流域周边居民，流域水质良好需要所有居民进行保护，所以补偿到每一个居民有利于激发居民保护汾河流域环境的积极性，所以应当将受偿的主体扩大到居民。

五、结语

汾河流域生态补偿是山西省保护汾河流域的必然举措。山西省关于汾河流域立法的内容印证了该观点，但是关于汾河流域生态补偿的专门法律并未出台，汾河流域生态补偿距离专门立法还有一段距离，通过不断的发现问题，总结实践中的经验，借鉴其他地区的经验，可以为汾河流域生态补偿法或者条例的出台奠定基础，希望通过不断发展，汾河流域生态补偿立法可以不断地完善，汾河流域的生态环境可以逐步得到改善，还山西人民一片碧水蓝天。

[1]张钧，王希.生态补偿法律化：必要性及推进思路[J].理论探索，2014（3）：125-128.

[2]成红，孙良琪.论流域生态补偿法律关系主体[J].河海大学学报，2014（1）：80-83.

[3]王金南，万军，等.山西省煤炭资源开发生态补偿机制研究[A].北京：中国环境科学出版社，2006：245-251.

[4]刘淑清，王尚义.汾河流域生态补偿机制及配套政策研究[J].经济问题，2012（10）：85-88.

[5]蒋毓琪，陈珂.流域生态补偿研究综述[J].生态经济，2016（4）：175-180.