深入推进苏州工业园区开放创新综合试验的思考和建议

方 伟，李静会

（中共苏州市委党校，江苏 苏州 215006）

2015年9月，国务院印发《关于苏州工业园区开展开放创新综合试验总体方案的批复》［1］，同意苏州工业园区开展开放创新综合试验。苏州工业园区再度承担起改革试验、开放创新的探路先锋重任，成为全国首个开展开放创新综合试验的区域。从中央要求看，这一试验是自由贸易园区、自主创新示范区的功能叠加、协同发展，贸易便利化、创新国际化、城市现代化一体推进，开放链、产业链、创新链、城市链等资源要素紧密融合的一次集大成式的升级换代试验。“双自”如何叠加协同？“三化”如何并进？“四链”如何融合联动？如何使开放、改革、创新等变革要素实现有机耦合？亟待理论和实践层面深化认同，共同破题解答。

一、 深刻认识苏州工业园区开展开放创新综合试验的价值定位和机遇挑战

（一）开展开放创新综合试验，是国家赋予苏州工业园区新时期改革发展的重大使命

苏州工业园区开展开放创新综合试验，从国务院要求看，这是构建创新驱动新模式、建设创新型国家的一项富有全局意义的重大决策，意在使苏州工业园区在中国开发区升级、世界一流高科技产业园区及国际化开放合作示范区建设三个方面成为国家改革开放的试验田而不是“自留地”，成为三个方面制度创新的高地而不是优惠政策的洼地，意在培育三个方面的“苗圃”而不是“盆景”，以形成可复制的试验成果，为国家扩大开放、深化改革、构建开放型经济新体制、构建多层次开放体系提供先行先试的经验和路径。

（二）开展开放创新综合试验面临的机遇挑战

当下，苏州正面临着内部动能转换与外部环境变化叠加产生的双重压力，面临着政策和体制的比较优势在减少、先发优势在丧失、改革发展创新能否寻求新突破的考验。在此背景下，苏州工业园区开展开放创新综合试验对于苏州在新常态下推进经济率先转型升级，培育新的经济增长极，增创体制机制新优势，全力推动全面深化改革的一系列决策，加速释放改革红利，具有重大引领意义。对苏州工业园区而言，这是塑造开放创新新优势、支撑中长期发展的重大机遇。试验赋予了苏州工业园区探索建立开放型经济新体制的权限，为供给侧结构性改革以及经济的转型升级发展提供了新的增长点；为苏州工业园区培育参与国际经济技术合作与竞争新优势，推动产业结构迈向中高端水平，加快转型升级创新发展，更好地发挥示范引领作用提供了极其宝贵的机遇，在苏州工业园区发展史上必将具有里程碑意义。

开展开放创新综合试验还要正确应对挑战。首先是正确应对来自国际经济形势的挑战，主要表现在：近几年来，苏州乃至江苏的开放型经济发展越来越多地遭遇发达国家经济科技优势和欠发达国家低成本竞争优势的双重挑战；同时，还要应对以英美为首的贸易保护主义抬头带来的挑战。其次是正确对待来自上海及其他自贸区的挑战，主要表现在：自贸区的虹吸效应，不可避免地给苏州的开放型经济带来一定冲击；特别是自贸区在深化金融领域开放创新方面具有明显竞争优势，将会给苏州金融业发展带来一定冲击；而且随着自贸区体制、政策优势的显现，也会给苏州原有平台优势带来冲击。［3］再次是来自苏州工业园区自身发展的挑战，主要表现在：按照传统发展方式，苏州工业园区开发已经触及资源环境约束的天花板；同时，制约苏州工业园区发展的一些体制机制问题也愈发突出，未来的路怎么走，是摆在苏州工业园区面前的重大现实课题。

二、 科学把握开放创新综合试验的演进逻辑和突破方向

（一）牢牢把握开放创新综合试验的演进逻辑

经过20多年的发展，苏州工业园区已走过大规模开发、高速度增长阶段，步入深度调整期、平稳增长期、加速转型期。按照党中央和国务院要求，此次开放创新综合试验的总体方案已明确试验的基本逻辑和演进路径，即按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立五大发展理念，充分发挥中新合作优势，推进自由贸易试验区等改革创新举措全面叠加至园区，与自主创新示范区“双自”叠加、协同发展，以建设“五大示范平台”为抓手，以推进供给侧结构性改革为主线，以贸易便利化、创新国际化和城市现代化“三化并进”，开放链、产业链、创新链和城市链“四链联动”为主攻方向，实现中国开发区升级版、世界一流高科技产业园区、国际化开放合作示范区“三大目标”。这一基本思路明确规定了试验的逻辑路径，即统筹开放、改革、创新等变革要素实现有机耦合，在推动“双自”叠加协同、“三化并进”和“四链联动”基础上实现“三大目标”，这是开展开放创新综合试验的基本遵循和根基所在，必须牢牢把握。

（二）科学把握开放创新综合试验的突破方向

开展开放创新综合试验要在以下方面谋求突破。一是立足区域实际，按照试验总体方案，深刻把握国际形势的新变化和国内经济进入新常态的新特征，主动对接上海等自贸区，对接“一带一路”、长江经济带建设和长三角一体化，紧密结合苏南现代化建设示范区和苏南自主创新示范区建设，积极开展“三化并进”“四链联动”“打造五大示范平台”的改革、开放、创新综合试验。

二是抓住重点，着力进行体制机制创新，以改革创新精神乘势而上，先行先试，把打造开发区升级版，探索、总结、创新苏州工业园区的发展路径和模式作为核心任务和深化改革开放的主线；尤其要在“试验”上下功夫，尽快形成一批可复制、可推广的成果。紧紧围绕打造有为、有限政府，在重塑行政管理架构方面积极探索，一方面，全面推进大部门制改革；另一方面，积极探索行政权力规范行使；与此同时，加快推进社会治理创新。

三是寻找路径突破，构建支撑苏州工业园区发展的产业体系和新的价值链。要紧抓“供给侧”结构性改革的机遇，围绕五大示范平台建设，从“制度供给”“政策供给”“规划供给”“投融资供给”“高新科技供给”“人才供给”等多个方面，结合苏州工业园区自身实际，深化改革，开展创新试验，创造新的发展优势。必须聚焦重大的、根本性的问题来分解改革项目，以起到纲举目张的作用，这是园区试点的根本任务，也是中央设立园区试点的初衷。比如聚焦开发区发展新模式、国际贸易新规则、区域合作新模式、对接国家重大战略等。

四是创新国际合作。苏州工业园区是中新两国政府合作的产物，高层合作是苏州工业园区的优势所在。在推进综合试验中，应持续推动中新合作向现代服务业、科技创新、跨境投资等领域拓展，丰富合作内涵，扩大合作成果。

三、 深入推进开放创新综合试验

深入推进开放创新综合试验，必须认真贯彻落实国务院批复精神，坚持问题导向，强化组织实施，侧重差别化探索，侧重系统性、整体性、协同性推进各项改革；同时注重提高政策复制工作的系统性和实效性，持续巩固拓展政策功能新优势。

（一）以“三大创新”扩大对外开放，全面推进更高水平的开放合作示范平台建设

推进金融领域开放创新，搭建中新金融创新合作平台。一要开展中新跨境人民币创新业务试点，推进中新金融机构互设分支机构，开展跨国公司资金集中运营、外商投资企业资本金结汇管理方式改革等业务试点；二要主动接轨上海自贸区，加快发展差别化的金融服务，主动作为，化上海的“虹吸效应”为“溢出效应”，准确定位、差别发展，力求在金融产品、金融服务方面做深、做细、做专，形成特色和品牌，加快壮大金融创新力；三要着力高标准推动金融业务与国际规则接轨，逐步在金融开放与合作领域建立高起点的行业标准、机构标准、业务标准，在扩大金融服务开放的基础上，率先加快打造区域性金融中心。

创新利用外资方式和管理体制，全面加强境外投资服务。基于在华外资结构调整仍在继续的客观现实，以本次试验和中央新一轮扩大开放、积极利用外资政策实施为契机，着力抓好以下工作：一要加快推进外商投资管理体制改革，按照内外资一致原则简化对外资的审批监管制度，减少外资准入限制性措施，着力提高投资便利化程度，创造和维护公平竞争的投资环境；二要促进引资、引技、引智相结合，着力引导外商投资向高端产业集聚，支持外资进入医疗养老等服务业，参与政府和社会资本合作（PPP）等；三要细化落实相关协议，推动境外投资服务示范平台建设，要完善“引进来”“走出去”双向开放机制，积极探索东盟、中亚合作机制，设立国家级境外投资服务示范平台，成立境外投资并购基金以及境外投资促进委员会，率先探索对境外投资实行以备案为主、核准为辅的境外投资管理新模式；四要全面推行以负面清单管理为核心的投资管理制度，借鉴国际规则和上海自贸区经验，对外资实施准入前国民待遇加负面清单的管理模式，抓紧展开统一的市场准入负面清单试点。

构建开放合作新机制，持续优化国际化营商环境。要率先复制推广自贸区成功经验，建立与扩大开放、培育功能相适应的国际投资、国际贸易、国际金融开放型经济管理制度体系。一要侧重建立以贸易便利化为重点的贸易监管制度，进一步借鉴国际经验，在海关、检验检疫、海事等口岸监管部门推出创新举措，探索建立具有国际先进水平的贸易监管制度；加快创新贸易多元化服务，制订贸易多元化试点操作规程；全面推进商事登记制度改革、通关业务改革、检验检疫无纸化改革；支持跨境电商发展，建立国际贸易单一窗口。二要侧重争取国内规制与准入资质的改革试点，继续推进政府职能转变，鼓励行业协会自主管理。

（二）以“四大机制”促进转型升级，全面推进产业优化升级示范平台建设

外资企业转型升级促进机制。一要侧重开展开放型经济新体制综合试点试验，加快形成产业转型升级的新增长点、新产业链和价值链，扩大有效供给，这是试验区始终要把住的主要方向；要研究出台鼓励企业加大研发投入、提升创新能力、推进实体经济降本增效的实施意见。二要侧重加快引导外企从传统制造业为主导的工业经济形态向以创新驱动为核心、服务经济为主体、高端制造为基础、优秀人才为支撑的服务经济形态转变，基本形成与全球产业创新园区和国际宜居商务新城相适应的现代产业结构体系。三要侧重抢抓全球价值链重构机遇，推动企业实现高端制造、创新研发、市场营销融合发展，支持有条件的自主品牌企业“走出去”，整合价值链。

加工贸易转型升级机制。一要深入推进现代服务业综合试点。苏州工业园区有制造业产业基础，要通过生产流程，通过ICP，使更有价值的信息集中到生产制造领域，这是苏州工业园区未来发展非常重要的方向。二要大力发展电子商务、现代物流、科技服务等业态，引导企业设立功能性总部及研发、销售、采购、共享中心。

工业化和信息化深度融合机制。一要主动对接“中国制造2025”，探索建立高标准的评价指标体系，以博世汽车“工业4.0”项目为示范，借鉴“产业公地”建设经验，推动智能制造跨界融合发展，打造工业经济“升级版”。二要侧重纵深推进工业化与信息化融合试点，推动互联网与实体经济深度融合发展，加快培育一批“互联网+”和大数据应用示范企业。

战略性新兴产业聚焦发展机制。一要立足苏州工业园区产业转型实际，着力从制度供给、创新能力提升、要素支撑加强等方面，聚焦发展生物医药、纳米技术应用、云计算三大战略新兴产业，探索外向型经济与自主创新有效结合机制，促进高水平开放与高层次创新协调，尽快形成国内国际行业竞争优势。二要着力发展新技术新产业新模式新业态，全面开展贸易多元化、跨境电子商务、全球维修保税业务、商业保理业务、金融租赁业务等多项试点工作，以提高优势产业国内国际竞争力。

（三）以“两高联动”强化创新驱动，全面推进国际化创新驱动示范平台建设

“两高联动”即高水平开放与高层次创新联动。加快实现“园区制造”向“园区智造”、投资导向向创新导向的战略转变，基本形成与全球产业创新园区和国际宜居商务新城相适应的国际化开放创新体系。一要完善创新创业生态圈，打通“政产学研资介”各环节，推进产学研深度融合和科技成果转化，不断提升创新驱动产出效应。二要在全球化背景下，在更开放的条件下加强自主创新，加速集聚国内外优质创新资源，聚焦生物医药、纳米技术应用、云计算三大战略性新兴产业，推进院省市共建中科院纳米所等大院大所平台建设；特别是苏州工业园区的开放创新应该更加国际化，要深化与美国冷泉港、芬兰国家纳米所等国际科技合作，在国际化平台建设上学习新加坡，在推进制造业发展上学习日本、德国。三要健全知识产权保护与开发制度，适应于国际新规则演变的趋势，在知识产权保护、中小企业发展、竞争中立等方面先行先试，完善国际化开放创新生态环境。四要积极建设集聚国际化创新人才管理改革试验区，完善优秀人才集聚机制，在政策上、体制上、机制上进行创新。政策创新上要对接上海及其他自贸区，探索高端人才特殊政策；体制创新上要构建中新合作人才开发体制，做到政府引导和市场引导相结合；机制创新上要形成国际化人才开发和集聚机制，打造国际化创新人才保障环境，建设国际化创新人才智能库。

（四）以“三大改革”提升政府治理，全面推进行政体制改革示范平台建设

通过政府职能转变完善其与市场的关系，建立良好的营商环境，是开放创新综合试验服务我国经贸改革的重点之一，也是在更广泛的范围进行复制推广的意义所在。

以政府职能转变、更好发挥市场和政府作用为主线，加快实施大部门机构改革，建设与开放型市场经济相适应的政府管理制度，着力建立效能更高、服务更好、监管更有效的政府管理体制；要构建大经济发展、大规划建设、大文化管理、大行政执法、大市场监管等大部门制工作格局，加强事中事后监管体系建设，精简行政机构，形成“集中高效审批－分类监管与服务－综合行政执法”的政府治理架构。

以适应扩大开放的管理和监管为主线，加快行政审批制度改革，建立与建设更高水平市场经济体制相适应的市场准入及事中事后监管制度体系，探索建立审批、服务、监管顺畅高效的权力运行体系，推进国家相对集中的行政许可权改革，全面取消非许可类审批事项，提升审批效率；推进互联网+政务服务模式，全面推进互联网运用于行政审批、居民服务等领域，推广建设项目电子踏勘系统。

以法治保障为主线，加强政府有效监管，建立与法治化、国际化营商环境相适应的法治保障制度体系。加快推进综合执法改革，落实省委省政府授予苏州工业园区部分省级经济管理权限和省辖市社会事务行政管理权限的有关精神；积极梳理两张权力清单，完成区级层面综合执法机构组建并运行，加强依法行政，提升服务效能。

（五）以“四大模式”完善开发区城市化转型，全面推进城市综合治理示范平台建设

创新现代化新城区发展模式。加快从注重城市形态开发建设向注重全域社会综合服务功能转变，形成与全球产业创新园区和国际宜居商务新城相适应的广义基础设施、整体功能与区域一体化发展格局；坚持规划引领，推动控制性详规全覆盖，探索推进经济、城市、土地、环保四规融合，着力实现“一张图”管理，不断优化城市空间布局。

创新智慧发展模式。加快智慧教育、智慧医疗、智慧社保、智慧城管、智慧交通等项目建设，打造国际一流智慧城区；全面推进城市综合治理示范平台建设，深入开展智慧城市试点，推动中新智慧城市战略合作，高起点规划信息化基础设施；实施以下沉社区、一口受理、线上线下融合为特色的智慧社区，集电子监测、交通诱导、自动调节于一体的智慧交通，居民健康档案上网、全程动态跟踪管理的智慧医疗等智慧城市项目，深度整合城市资源，大幅提升运营效率。

创新生态文明促进机制。提高苏州工业园区生态化水平，利用良好的产业基础和产业优势，为我国节能减排探索先行先试；建立网格化环境监管体系，严格环保责任制和环保执法，构建政府、企业、社会共管的环境治理模式，不断提升生态环境质量；完善“大城管”工作体系，加强城市环境综合整治，提升城市环境面貌和人居环境质量。

创新社会治理机制。以保障和改善民生为战略重点，全面推进各项社会事业发展，建立富民安康幸福的民生发展体系，基本形成与高收入阶段和成熟社会阶段相适应的居民收入分配体系和公共服务格局；要深入推进中新社会治理合作试点，规范和完善区、街道、社区三级现代社会治理平台建设，推动民众联络所建设、创新社工管理、建设企业社会责任联盟等一批社会管理项目提档升级，不断健全城市综合治理政策保障体系；要全面推进“文化繁荣行动计划”，加强公共文化服务供给侧改革，推动不同人群多元文化融合发展，着力提升居民文明素质，打造独特城市文化和精神气质，不断提升文化引领力和发展软实力。

［1］ 中华人民共和国国务院.国务院关于苏州工业园区开展开放创新综合试验总体方案的批复（国函〔2015〕151 号）［Z］.2015.

［2］ 倪乾，沈卫奇.对苏州工业园区开展开放创新综合试验的思考［J］.江南论坛，2016（3）：29－30.

［3］ 吴晓丹，谈惊雷，刘亚军，等.主动对接上海自贸区运行 提升江苏开放型经济发展水平［J］.唯实，2014（3）：23－26.