新时代依法有序发展慈善信托的中国道路研究

王劲颖

（上海市民政局，上海200125）

近期参加学习贯彻党的十九大精神专题研讨班，使笔者对新时代完善慈善事业制度、发展慈善信托有了更深层次的理解。党的十八大以来，《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）、《国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）等法律政策相继出台，为发展慈善事业、鼓励设立慈善信托做了顶层设计。十九大报告明确要求，完善慈善事业制度。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这也意味着我国慈善事业发展大有潜力可挖。慈善信托是社会各界参与慈善事业的载体之一，是推动慈善事业创新发展的重要方式[1]。发展慈善信托，是中国特色社会主义进入新时代的客观要求，是推进慈善事业参与形式多元化的必然选择，是坚决打赢脱贫攻坚战的有效途径。完善慈善事业制度正在进行时，完善慈善信托制度也是题中应有之意。

一、发展慈善信托是中国特色社会主义进入新时代的客观要求

近年来，我国经济建设取得重大成就，人民群众的生活水平稳步提高。十九大报告指出：“国内生产总值从五十四万亿元增长到八十万亿元”，“城乡居民收入增速超过经济增速，中等收入群体持续扩大”。富裕起来的人民群众从事慈善事业意愿日益增强，也有条件和能力把一部分资产捐赠出来。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经从“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，这使我国慈善信托发展大有潜力可挖。2014年国务院出台的《指导意见》指出：“鼓励设立慈善信托，抓紧制定政策措施，积极推进有条件的地方开展试点。”2016年全国人大颁布的《慈善法》专设“慈善信托”一章，充分体现了信托制度将在我国慈善事业发展中发挥重要作用[2]。该法第五章第四十四条规定：慈善信托属于公益信托，是指委托人基于慈善目的，依法将其财产委托给受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名义进行管理和处分，开展慈善活动的行为。《慈善法》第五十条规定：该法未规定的，适用《中华人民共和国信托法》的有关规定。可见，慈善信托是以慈善为目的，引导社会财产用于开展慈善活动、发展慈善事业。深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，理应认真落实《慈善法》、《指导意见》，采取更为有效的切实措施，积极发展慈善信托，使它们汇聚社会爱心，引导社会财产，在社会领域里开展广泛的慈善活动，发挥加强和创新社会治理、增强社会凝聚力的积极作用。

二、发展慈善信托是推进慈善事业参与形式多元化的必然选择

当前，我国在推进慈善事业中注重发挥社会组织的积极作用。社会组织称为非营利组织、非政府组织、志愿组织、民间组织、第三部门等，目前主要指在民政部门注册登记的社会团体、基金会和社会服务机构（民办非企业单位）等。20世纪70年代以来，社会组织在世界范围内蓬勃发展，促进了全球的经济发展和社会进步，这种现象被一些学者称为“全球结社革命”。“全球结社革命”与“全球政治经济格局重组”、“世界经济的全球化”、“信息技术革命”、“生态环境保护”等因素，被联合国前秘书长安南列为影响未来全球发展的因素。社会组织工作历来受到高度重视。党的十六届六中全会提出“健全社会组织，增强服务社会功能”。党的十七大提出“重视社会组织建设和管理”。党的十八大以来，社会组织工作更是日益受到重视。党的十八大提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。党的十九大提出“发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。这为发挥社会组织作用、推进慈善事业发展指明了方向。党的十八大以来，我国的社会组织数量快速增长，根据全国社会组织信息查询平台的数据，2012年突破41万个，2014年突破56万个，2015年突破63万个，2016年突破72万个，2017年突破80万个。2016年出台的《慈善法》明确：慈善组织可以采取基金会、社会团体、社会服务机构等组织形式。《慈善法》公布前已经设立的基金会、社会团体、社会服务机构等非营利性组织，可以向其登记的民政部门申请认定为慈善组织。根据全国慈善信息公开平台——“慈善中国”的统计，全国慈善组织3600多家。值得指出的是，相对于成立社会组织、慈善组织而言，设立慈善信托更加灵活，更加有利于调动社会各界从事慈善事业的积极性。因此，我国推进慈善事业发展，既可以采取成立社会组织、慈善组织的方式，也可以采取设立慈善信托的方式，即我们应该实现参与慈善事业形式的多元化。

三、发展慈善信托是坚决打赢脱贫攻坚战的有效途径

近年来，我国脱贫攻坚战取得决定性进展。十九大报告指出：“六千多万贫困人口稳定脱贫”，“确保到二○二○年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫”。党中央、国务院高度重视脱贫攻坚战，先后发布了《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发〔2015〕34号）、《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》（国发〔2016〕64号）。2017年11月，为全面贯彻落实党的十九大精神，坚持大扶贫格局，坚决打赢脱贫攻坚战，国务院扶贫开发领导小组下发《关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》（国开发〔2017〕12号）明确指出，国务院扶贫开发领导小组各成员单位、中央国家机关各有关单位、各省(区、市)扶贫开发领导小组要通过思想动员、政策支持、典型宣传等方式，支持引导社会组织积极参与脱贫攻坚。同样道理，要动员全党全国全社会力量打赢脱贫攻坚战，发展慈善信托、发挥慈善信托积极作用也是题中应有之意。

发展慈善事业需要完善慈善事业制度，同样道理，发展慈善信托也需要完善慈善信托制度。党的十八大以来，《慈善法》、《指导意见》为发展慈善信托做了顶层设计。2016年民政部、银监会出台的《关于做好慈善信托备案有关工作的通知》、2017年银监会、民政部出台的《慈善信托管理办法》等规范性文件为发展慈善信托做了制度规范，这一系列制度促进了慈善信托的发展。根据全国慈善信息公开平台——“慈善中国”的统计，慈善信托合计备案69单，财产总规模8.9456亿元。新时代要有新气象，更要有新作为。进一步发展慈善信托，基本思路应该是：在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，针对不同类型受托人的慈善信托，坚持分类指导、规范发展、审慎监管的原则，细化完善相关制度设计，鼓励发展信托公司作为受托人的慈善信托，有序发展信托公司和慈善组织共同作为受托人的慈善信托，研究探索慈善组织作为受托人的慈善信托[3]，充分发挥慈善信托在社会治理、精准扶贫中的积极作用，努力防范借慈善信托名义从事非法集资、洗钱等活动的潜在风险。为推动慈善信托在上海更顺利、更健康的发展，2017年上海进行慈善信托发展研讨座谈，上海市民政局、上海银监局等政府部门代表、专家学者代表、慈善组织代表、信托公司代表、监察人代表等共同研究探讨上海慈善信托发展现状，展望未来发展前景。认真学习领会十九大精神，立足工作实践，结合与会者的发言，笔者有以下思考和建议。

一是依法有序发展慈善信托应成为慈善事业创新发展新的“增长点”。慈善信托属于公益信托，是开展慈善活动的一种特殊方式。考虑到慈善信托处于起步阶段，《慈善法》对其加以引导和规范，为慈善信托发展营造良好法制环境，有利于慈善信托规范发展。上海慈善信托的发展，有助于慈善财产的保值增值，有助于让慈善财产创造更大的社会价值，有助于上海国际金融中心建设。同时，弘扬慈善文化，需要鼓励更多的社会力量参与进来。慈善信托以信托方式开展慈善活动，具有独特优势，会鼓励和吸引越来越多的社会群体做慈善，让慈善信托成为体现上海城市精神和城市文化软实力的名片。在贯彻落实十九大精神和《慈善法》的新形势下，上海慈善事业创新发展要继续走在全国前列，建议应该将慈善信托作为慈善事业创新发展的新的“增长点”，依法有序推进慈善信托发展。

二是发展慈善信托要使其“朋友圈”越来越大。慈善信托设立必须基于慈善目的，这是慈善信托最基本的特征。慈善目的涉及扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、优抚；救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害；促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展；防治污染和其他公害，保护和改善生态环境；符合《慈善法》规定的其他公益活动。可见，慈善信托涉及领域广泛，是社会各界参与慈善事业的载体之一，是推动慈善事业创新发展的重要方式。但是目前社会各界对于慈善信托这一新生事物还比较陌生，成立慈善信托的活跃度还不够，虽然上海备案的慈善信托财产总规模达到了1.07亿元，占全国的11.96%；但是备案数量仅3单，仅占全国的4.35%。要发展慈善信托，既需要民政部门、银监部门、专家学者、慈善组织、信托公司以及监察人的关心、支持和推动，更需要动员社会各界共同关注支持慈善信托发展。因此，建议进一步加大宣传力度，推动传统媒体与新兴媒体融合，强化互联网思维，扩大慈善信托在社会上的知晓度，让慈善信托的“朋友圈”越来越大。

三是发展慈善信托要装进“透明口袋”。《慈善法》明确规定：慈善组织、慈善信托的受托人应当依法履行信息公开义务。信息公开应当真实、完整、及时。2016年民政部、银监会出台的《关于做好慈善信托备案有关工作的通知》、2017年银监会、民政部出台的《慈善信托管理办法》等规范性文件也规定，慈善信托受托人要履行信息公开和告知义务。上海在这方面进行了积极探索，出台了《上海市慈善信托自律承诺书》和《上海市慈善信托信息公开文本》，到民政部门申请备案的慈善信托都签署了承诺书、填写了信息公开文本，承诺加强自律和信息公开，认真履行相关法律法规政策，以及信托文件约定的各项职责。加强慈善信托的自律和信息公开，有利于增强慈善信托的社会公信力。上海也率先在全国慈善信息公开平台——“慈善中国”将备案的慈善信托予以信息公开。因此，建议要继续加强慈善信托的自律和信息公开，把慈善信托装进“透明口袋”，让慈善信托接受全社会的监督。

四是应引导慈善信托将设置监察人作为“关键环节”。在民事或营业信托中，受益人是确定的，受益人可以亲自监督受托人行为以保护自己的权益。但是，公益信托的受益人在享受信托受益权之前，并不具有明确的受益人身份，不能以受益人身份监督慈善信托的实施。因此，出于保护受益人的需要，设置信托监察人制度，由第三人代替受益人对受托人进行监督，以维护受益人的合法权益，确保信托确定的公益目的得以实施。《信托法》明确规定：公益信托应当设置信托监察人。信托监察人由信托文件规定。信托文件未规定的，由公益事业管理机构指定。慈善信托虽然属于公益信托，但是《慈善法》规定：慈善信托的委托人根据需要，可以确定信托监察人。可见，《慈善法》在设置监察人的程序上，充分尊重委托人的意愿，慈善信托是否设置监察人完全取决于委托人的意思表示。在上海实践中，依法备案的3单慈善信托都设置了监察人。鉴于监察人对保护受益人的重要作用，建议政府部门在慈善信托备案之前，要注重积极引导委托人，将设置监察人作为设立慈善信托的“关键环节”。

五是政府部门对慈善信托要坚持“两手抓”。备案要求是《慈善法》确定的新规则，此前《信托法》要求公益信托的设立和确定其受托人，应当经有关公益事业的管理机构批准。《慈善法》做这样的制度设计，主要是考虑到充分发挥慈善信托设立简便、机制灵活的特点，不再为之设置更为复杂严格的设立程序，鼓励更多社会力量利用慈善信托这种形式参与慈善事业。除了依法备案相关规定之外，《关于做好慈善信托备案有关工作的通知》、《慈善信托管理办法》对依法管理和监督也明确规定。因此，为了依法做好备案和监管工作，建议民政部门和银监部门必须按照各自职责分工，注重坚持两手抓、两手都要硬：一手抓依法备案，提升工作能力，做好服务工作，支持上海慈善信托健康发展；一手抓依法监管，注重研究探索，强化风险防控，促进上海慈善信托有序发展。

六是慈善信托应成为拓宽城乡社区治理资金筹集“新渠道”。2017年6月，《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》正式印发。《意见》指出：不断拓宽城乡社区治理资金筹集渠道，鼓励通过慈善捐赠、设立社区基金会等方式，引导社会资金投向城乡社区治理领域。近年来，上海金融业积极履行社会责任，取得了明显成效。信托作为金融业的支柱之一，履行社会责任也是责无旁贷。《慈善法》第五章单独规范了“慈善信托”，明确了慈善信托的备案制度、确定了受托人、监察人的范围，明晰了受托人、监察人的义务，规定了慈善信托的法律适用，为包括信托在内的金融业履行社会责任进行了顶层设计。慈善信托在履行社会责任时，通过涉足社区慈善领域，将慈善与信托相互结合，可以使社区爱心的星星之火成为燎原之势，让财富创造更大社会价值。因此，在加强和完善城乡社区治理、夯实国家治理现代化基础的新形势下，建议政府部门要积极引导慈善信托有效涉足社区慈善领域，成为拓宽城乡社区治理资金筹集的“新渠道”，形成慈善信托与社区基金会、社区基金优势互补、协同发展的新格局。

[参考文献]

[1]王劲颖.上海慈善信托备案工作的实践思考[N].中国社会报，2017-1-23(2).

[2]王劲颖.关于《慈善信托管理办法》基层一线视角的思考与启示[J].长沙民政职业技术学院学报，2017,(3):43-46.

[3]王劲颖.慈善组织担任慈善信托受托人的问题探讨[N].中国社会报，2017-10-21(2).