生态文明视域下的鄱阳湖流域综合管理创新

罗斌华戴星照

（1.江西省山江湖开发治理委员会办公室，江西南昌330046 2.江西省农业科学院，江西南昌330200）

2016年，党中央、国务院把江西与福建、贵州列为国家生态文明试验区，要求把鄱阳湖流域作为一个山水林田湖草生命共同体，统筹山江湖开发、保护与治理，探索大湖流域生态、经济、社会协调发展新模式，为全国流域保护与科学开发发挥示范作用。发源于江西东、南、西三面边界山地的各条河流，顺势从东、南、西三面流向北部汇入鄱阳湖，构成了完整的鄱阳湖流域。流域地形分山区、丘陵、平原、湖区四个层次，其中山地面积占流域总面积的36%、丘陵占42%、平原岗地占12%、湖区占10%，对应产水区—汇水区—耗散区—汇入区，水循环要素完整，作为整个流域水资源的主要存蓄和调节空间，鄱阳湖是整个流域水系的核心[1]。鄱阳湖流域占全省国土面积的94.1%，整个流域生态系统与江西省行政区划基本吻合，为流域的综合、协调、统筹发展与保护创造了有利条件。

实行流域综合管理是实践证明了的解决流域性资源环境问题的有效方法，是当前我国构建生态文明治理体系和提升生态治理能力现代化的重要内容。江西是当代中国流域综合管理的地方先行者，在20世纪80年代初，就成立了由省委、省政府主要领导挂帅的山江湖开发治理委员会，对鄱阳湖流域进行综合开发治理。鄱阳湖是中国最大淡水湖和国际重要湿地，年均注入长江的水量为1450亿m3，约占长江径流总量的15.6%。因此，创新鄱阳湖流域综合管理，对加快全国生态文明建设试点示范，促进长江大保护，巩固南方地区重要的生态安全屏障，具有迫切的现实意义和深远的战略意义。

1 流域综合管理、流域系统规律与流域生态系统服务

流域综合管理是现当代流域治理与发展的重要思想。早期的流域管理主要针对水资源保护和利用、旱涝灾害防治等内容，随后在实践中，逐渐认识到流域水文系统与其他自然系统和社会经济系统的密切联系。改革开放以来，我国流域综合管理的理论和方法不断得到丰富和发展。

1.1 流域综合管理的科学内涵

在概念上，通常认为流域综合管理是指在流域尺度上，通过跨部门与跨地区的协调管理，开发、利用和保护水、土、生物等资源，最大限度地适应自然规律，充分利用生态系统功能，实现流域的经济、社会和环境福利的最大化以及流域的可持续发展。从整体内涵上看，流域综合管理一是要素上进行整体谋划，整体考虑流域内水、土、气、生等多种要素的可持续性；二是部门上强化协作，整体统筹规划、国土、农、林、水、建设、环保等涉及资源开发利用和环境保护的多个政府部门的决策和行为；三是区域上进行平衡，整体设计流域上、中、下游的权利、责任和义务，建立一个公平合理的跨行政区域的协调、对话机制，实现流域共同福祉的最大化；四是利益组织协调，整体统筹政府、企业、公众等各利益相关方的权益与责任。

1.2 流域系统的组成与特征

流域主要分为自然子系统与社会经济子系统。其中，自然子系统以水分循环为主的水文过程是流域自然系统的核心，从生态系统的角度看，流域内的动物、植物、微生物等通过直接或间接的有机组合，形成生物与环境、生物与生物之间的能量交换、物质循环和信息传递，构成相互联系、相互制约和相互依存的一个整体。一个大流域可划分为若干小流域，而每个小流域又可以进一步细分为更小的流域。社会经济子系统反映流域内的各种经济成分和社会经济关系，在一定的地理环境和社会制度下构成流域社会经济子系统。

流域系统具有以下典型特征：一是整体性，流域内不仅各种要素之间联系密切，而且上中下游、干支流之间相互影响。二是区域性，特别是大流域，内部呈现区域差异性。三是层次性和网络性，流域子系统与水系的层次性。四是开放性和耗散性，流域系统内外有活跃的人、财、物、信息交换，是一个开放型耗散结构系统。五是非稳定性，主要受人类活动的影响，当超过临界阈值时，流域生态系统内部结构和功能就会发生突变。六是非线性，自然因素和社会经济因素间存在非线性关系，众多要素相互联系形成的非线性动态系统。

1.3 流域生态系统服务

生态系统是人类生存与发展的生命支持系统，是生态文明建设的物质基础和空间载体。自然资源是生态系统的重要构成要素，与其他生态环境要素相互作用共同组成生态系统。生态系统是完整的生命共同体，正如习近平总书记所指出的“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树；如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。”自然资源是生态系统的重要组成部分，自然资源的变化影响其他要素的变化和生态系统的稳定性。生态系统是人类生存与发展的生命支持系统，生态系统服务对经济社会发展产生深刻影响。对自然资源的过度索取导致生态系统服务能力的降低，直接影响人类福祉。鄱阳湖流域自然的、生物的、人类活动的复合生态系统，具有显著的山江湖一体的特征。因此，必须着眼整体对鄱阳湖流域生态系统加强管理，坚持生态系统服务为导向加强生态文明建设，立足实际推动生态系统服务价值的科学建构，确保对生态系统的保护和合理利用，为可持续发展提供保障。

1.4 综合管理符合流域治理规律

河流湖泊的开发利用和保护治理，都需要遵循河流湖泊本身的自然规律。实践证明，只有将流域作为整体单元，对流域环境、资源、生态以及经济和社会活动进行综合管理，才能实现流域内生态环境、自然资源和社会经济协调可持续发展，永葆江河湖泊的持续健康。目前，我国自上而下推动的“河长制”是中国特色社会主义流域综合管理的新成果，是我国在流域综合管理实践中探索的新制度新方法新路径。可以预见，以“河长制”为核心的流域综合管理体系将在全国河流湖泊管理中得到贯彻落实。

2 鄱阳湖流域综合开发、治理与保护的历史实践

1985年以来，江西深入实施山江湖工程，对鄱阳湖流域进行综合管理与系统保护，形成了具有特色的湖泊流域综合治理体系，开启了江西生态文明建设探索的先锋之路。30多年来，山江湖综合开发治理的制度安排与实践自觉，体现了江西历届省委省政府的前瞻与担当。在实践中诠释了湖泊综合管理的创新道路，展示了湖泊综合管理的创新智慧，为当前提升湖泊和流域现代治理体系与治理能力提供借鉴。

2.1 实践历程

20世纪80年代初，开始实施山江湖工程，对鄱阳湖流域进行综合管理与系统保护，形成了具有特色的湖泊流域综合治理体系。21世纪以来，江西省强调“生态立省、绿色发展”，大力推进鄱阳湖生态经济区建设。2009年，国务院批复《鄱阳湖生态经济区规划》，把鄱阳湖生态经济区定位为世界性生态文明与经济社会发展协调统一、人与自然和谐相处的生态经济示范区和中国低碳经济发展先行区。2014年，国家批复江西省全境列入生态文明先行示范区，2016年列为国家生态文明试验区，为江西绿色崛起提供了宝贵的历史机遇。

2.2 统筹山江湖综合开发治理

1985年，江西省启动“山江湖综合开发治理”，开始了鄱阳湖流域综合管理的实践和探索。过去由于缺乏全流域的统筹协调机制，单独治湖，治不胜治。为此，提出“治湖必须治江、治江必须治山，治山必须治穷”“立足生态、着眼经济、系统开发、综合治理”，系统推进山江湖综合开发治理。一是规划先行。1991年，江西省人大常委会批准通过《山江湖开发治理总体规划纲要》，制定了一系列五年发展规划、中长期发展规划。二是治山。恢复退化生态系统，通过大量造林项目，实现山上再造一个江西；加强小流域综合治理，形成了果园开发水土流失综合治理、低效针叶林改造与水土流失治理、废弃稀土矿区修复治理等模式。三是治湖。实施退田还湖，开展鄱阳湖沙化土地与水土流失治理，保护与恢复湿地生态系统。四是治污。加强“户分类、村收集、乡转运、县处理”乡镇生活垃圾处理。创新人工湿地、膜技术等方法（模式），推进乡村污水处理。五是科学保护与绿色发展。建立各类保护区200多个，保护区面积超过10000m2。推动绿色转型，发展绿色农业。产业结构不断优化，资源能源综合绩效水平不断提高。六是实施生态经济工程。先后组织了水土保持、植树造林、退耕还林、农业综合开发、扶贫开发、移民建镇、生态保护区建设、环境污染综合整治、鄱阳湖生态经济区建设、科技示范先导等工程。30多年来，山江湖综合开发治理取得了“天蓝、地绿、水清、景美”的显著成效。全省森林覆盖率63.1%，位居全国第二位，被誉为中国最绿的省之一。鄱阳湖流域可持续发展能力不断增强，奠定了江西的绿色品牌。“山江湖开发治理”入选中国21世纪议程首批优先项目计划，获得联合国开发计划署三次立项支持。

山江湖综合开发治理致力于构建一个健康的鄱阳湖流域生态系统，体现了流域综合管理和生态文明要求，为进一步创新流域生态文明建设提供启示。一是建立管理机构。设立山江湖综合开发治理管理机构，由省长或省委书记任主任；设立了鄱阳湖生态经济区建设及鄱阳湖水利枢纽建设管理机构；赣州等地建立了覆盖市、县、乡、村的四级水土保持管理机构。二是健全规划体系。编制并实施《江西省山江湖开发治理总体规划纲要》《鄱阳湖生态经济区规划》《江西省主体功能区规划》；编制以“绿色发展”为主题的“五年”规划及各专项规划。三是完善法律规章。省人大先后通过了“环境污染防治条例”“资源综合利用条例”等30多项地方法规。先后颁发了“基本农田保护办法”“野生植物资源保护管理暂行办法”等30多项行政规章。四是聚焦生态管护。全面提升国土绿化水平，全面提升森林质量。构建最严格的水资源管理制度，推进生产型水污染防治，推进生活型水污染防治，推进水生态综合执法。推动依法、科学保护湿地，初步建成门类齐全功能完善的自然保护网络。五是坚持模式创新。创建了“千烟洲模式”“刘家站模式”“赣南山区小流域综合治理模式”等。开展工业污染、农业面源污染防治示范，开展城乡生活垃圾无害化处理示范，开展土壤重金属污染防治示范。六是注重生态区域发展。分别在山区、丘陵、湖区建设一批可持续发展实验区。开展区域生态系统保护与修复试点。创新生态经济建设模式，加强生态文明示范县市创建。

3 生态文明视域下鄱阳湖流域综合管理创新路径

保护好鄱阳湖“一湖清水”对于推进国家生态文明试验区(江西)建设、保障长江中下游乃至全国水生态安全具有重大意义。当前，保护好鄱阳湖“一湖清水”既面临着难得的历史机遇，也面临着严峻的困难挑战。鄱阳湖流域工业生产废弃物、农业面源污染、城乡生活污水违规入河倾倒排放时有发生，造成局部水体污染、生态破坏。当前，迫切需要构建山江湖区域暨鄱阳湖流域经济社会发展和生态文明协调可持续发展升级版。

3.1 流域综合管理存在的问题

当前鄱阳湖流域管理体制机制存在的问题凸显：以部门为基础的横向管理导致职能重叠和空白并存；以行政区划为基础的纵向管理有悖流域自然单元和整体性；利益相关方参与不足，流域科学决策机制不完善。与全国诸多流域管理一样，存在各行业和部门管理职责存在不同程度的交叉、错位、缺位现象，导致在河道管理、水资源开发利用、水事纠纷等方面上存在主体责任不明确、监管缺位等问题[2]，部门协同联动机制不健全，水资源水环境信息科技术支撑体系不完善。

3.2 流域综合管理创新的目标

按照国家生态文明试验区（江西）建设要求，建立流域综合修复制度。深入总结推广“山江湖”系统治理经验，对山水林田湖生态系统进行整体保护、系统修复和综合治理。基本构建覆盖全省、统一规范的全流域生态保护补偿制度，建成成本共担、效益共享、合作共治的跨区域流域生态保护长效机制。实现省级层面流域管理职能整合，对流域开发与保护实行统一规划、统一监测、统一管理。出台流域管理地方性法规，流域综合管理实现法制化。以加快构建江西省现代水治理体制机制为主线，进一步完善全面推行河长制工作细则，打好“组合拳”，着力解决流域治理协同失灵和治水政策资源力量碎片化问题；进一步结合流域覆盖特点，构建系统完整的流域综合管理机制。

3.3 打造山江湖综合开发治理升级版

建设国家生态文明试验区，是党中央、国务院赋予江西的重大使命。江西要积极探索大湖流域生态文明建设新模式，打造山水林田湖综合治理样板区。山江湖综合开发治理必须适应新形势、设计新任务、对接新战略，提升鄱阳湖流域现代治理体系和治理能力，打造山江湖升级版。坚持流域整体观，用系统思维治理“山江湖”。

一是着力破解制约流域综合管理的体制机制障碍，健全山水林田湖系统保护与综合治理制度体系。完善流域综合修复、流域生态补偿等制度，探索流域统一规划、统一监测、统一管理的流域管理委员会新模式；落实自然资源资产产权制度，编制产权主体权利清单；落实国土空间开发保护制度，实现主体功能区、多规合一、生态红线、用途管制。

二是着眼流域当前突出环境问题，加强生态系统保护与修复制度。加强山地丘陵区生态保护与环境整治，提升森林生态系统质量，加强水土流失综合治理，加强土壤污染修复与开发利用。加强河谷平原区污染综合防治，恢复农田生态系统，加强河流水污染防治，开展农村面源污染综合治理。开展鄱阳湖环境综合治理，提升鄱阳湖水功能。实施生物多样性保护工程，开展退化湿地和沙化土地生态修复与示范，构建湿地资源开发利用与保护新模式。

三是探索绿色发展新路径。在鄱阳湖流域整体发展模式上，要继续坚持“立足生态、着眼经济、系统开发、综合治理”，从以“治山、治江、治湖、治穷”的抢救恢复型为主的生态治理模式，转变为“富山、富水、富民、强生态”的减压增效型可持续发展模式，打造“山江湖治理模式”升级版。

四是深入实施流域综合治理工程。有计划地对各流域进行综合整治，加强鄱阳湖流域重点城镇环境治理，探索并完善中小河流治理模式。实施生态清洁型小流域治理，推动重点生态功能区、江河源头地区水土流失治理。

3.4 创新流域综合管理模式

全面实施五级河长制。河长制是当前流域综合管理的重要举措，是实践证明富有成效的流域综合管理新模式。全面推行河长制要进一步细化责任、强化考核，落实水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等职责，完善执法监督制度。一要加强日常监督，优化考核办法，创新考核方式，健全奖惩机制。二要扎实推进治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水“五水共治”；突出鄱阳湖流域特色，做好“治山理水、显山露水”这篇大文章。三要从立法、司法、执法和守法方面，加强河长制法制建设，保障河长制有效实施。四要提升标准管理能力、专业治理能力、科技支撑能力和国际交流能力。

加快推进流域综合修复。深入总结推广“山江湖”系统治理经验，加强鄱阳湖流域生态系统保护与修复。建立流域水生态环境功能分区与评价标准，强化对生态系统脆弱、环境容量较小流域的保护与修复。开展生态清洁型流域综合治理，推动水土保持监测评价，探索村民自建、以奖代补、民间资本参与等水土流失治理投入和管理机制。开展山水林田湖草生态保护修复工程试点，推动生态系统整体保护、系统修复和综合治理。

全面推进流域生态保护补偿。科学制定流域生态保护补偿标准、方法和途径，完善补偿资金筹措与增长机制，逐步构建覆盖全省、统一规范的全流域生态保护补偿制度。探索流域上下游地区的资金补助、产业转移、人才培训、教育帮扶、园区共建等多种生态补偿模式。实施跨省流域横向生态保护补偿，建立成本共担、效益共享、合作共治的跨区域流域生态保护长效机制。制定水功能区监督管理实施细则，建立水功能区生态保护补偿制度，严格水资源费征收管理。

深入推进流域综合管理改革。在赣江流域开展按流域设置环境监管和行政执法机构试点，构建流域水环境保护协作机制，省级环境保护部门整合相关职责，设置流域环境监管和行政执法机构。探索建立鄱阳湖流域综合管理协调机制，统筹省级层面流域管理职能，研究组建鄱阳湖流域管理机构，完善流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，对流域开发与保护实行统一规划、统一调度、统一监测、统一监管。

习近平总书记在江西视察时强调，妩媚的青山，浩渺的鄱阳，不仅属于江西人民，也属于全国人民。要走一条经济发展和生态文明相辅相成、相得益彰的路子，努力打造生态文明建设的“江西样板”。流域综合管理要尊重自然演变规律、经济运行规律和社会发展规律。在鄱阳湖流域综合管理的顶层设计和具体实践中，要贯彻全面把握、统筹谋划、系统推进的立场、观点和方面，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。加强源头严防，全面落实生态保护红线、水资源红线、土地资源红线制度，完善自然资源产权制度，加强空间管控，深入实施主体功能区规划。坚持过程严管，完善环境管理与督察制度，加强市县城乡生活垃圾管控，规范主要污染物初始排污权核定与分配技术。强化后果严惩，完善考核评价机制，进一步提高生态文明在考核中的权，出台生态文明建设目标评价考核办法，探索自然资源资产负债表及离任审计，对党政领导干部生态环境损害进行责任精准追究。同时，加快省内流域生态资源市场建设，鼓励、支持、引导和吸收各类型企业、私人部门、第三方组织和普通民众参与到流域生态资源市场的供给与管理之中[3]，创建有偿使用资源环境，实现资源、资本及资产合理转换的制度体系[4]。通过不断深化流域综合管理体制改革，实现鄱阳湖流域综合管理现代化，打造成山水林田湖草综合治理样板区。

参考文献:

[1]李云鹏，王力，周祖昊，严子奇.基于大湖视野的鄱阳湖流域水生态文明内涵及特性分析[J].中国水利，2017，(6)：13.

[2]李文芳，王静，彭海源.汉江流域水生态文明建设对策探讨[J].中国水利，2017，(6):10.

[3]常亮.“准市场”与流域综合管理现代化——以辽宁省为例[J].党政干部学刊，2016，(3):67.

[4]王晓学，胡元明，彭树恒，陈黎彬，岳文静，吴梦宸.流域一体化下的生态文明先行示范区建设探索[J].水资源保护，2017，(1):86.