扬子江城市群建设推进生态保护的思考

朱海生

（江苏省水利厅，江苏南京210029）

江苏位于长江尾闾、黄海之滨，长江干流江苏段自西向东横贯全境，流经南京、扬州、镇江、泰州、常州、无锡、苏州、南通等8市，总长432.5km，流域面积4.83万km2，耕地面积约160.47万hm2，人口5000多万人。江苏长江段水量丰沛，是南水北调东线工程的水源地，是长江黄金水道水上运输大动脉的组成部分，也是长江三角洲重要的湿地生态功能区。

多年来，江苏省依托长江丰富的资源优势和良好的区位优势，大力实施沿江开发战略，沿江8市以全省50%左右的人口和国土面积，创造了全省80%的国内生产总值和76%的财政收入，是江苏经济社会发展重要的增长极和基础保障。

江苏沿江地区经济社会发展取得的成就，离不开长江流域水利工作的基础支撑和保障。随着长江经济带发展战略全面实施，要充分发挥水资源这一重要生态要素，以更大力度推进长江生态保护，全力打造长江生命通道、生态廊道和黄金水道，为实现“两聚一高”奋斗目标、建设“强富美高”新江苏提供重要保障。

1 强化治理，筑牢水安全防线

江苏境内长江堤防既受上游洪水威胁，又受下游海潮顶托，特别是风暴潮影响，作为沿江两岸泄洪排涝的主要通道，防灾减灾任务十分繁重，迫切需要通过堤防建设、河势整治、区域水系治理等综合措施，进一步巩固或提升长江防洪保安标准和能力。

1.1 巩固长江堤防

经过多年建设，江苏境内1548km江洲堤防基本达到了50年一遇的防洪标准，防洪保安能力明显提高。但随着全球变暖，极端气候事件呈加剧趋势，突发性、灾害性天气明显增多。近年来，江苏段长江干流崩岸时有发生，威胁主江堤防洪安全。特别是2016年汛期，长江持续大流量、高水位，暴露出长江防洪除涝减灾能力不足。巩固长江堤防，必须加快推进长江堤防防洪能力提升工程，完成老海坝节点综合整治工程、镇扬河段三期工程，实施长江南京河段八卦洲汊道河段整治，统筹推进扬中河段二期、澄通河段、长江口综合整治工程，着力夯实长江防洪保安大动脉。

1.2 稳定长江河势

近几年，长江部分河段河势进入了活跃演变期，一些河床和岸线处于冲淤不定状态，八卦洲左汊、和畅洲右汊等重要支汊在缓慢萎缩，特别是上游来水含沙量大幅度下降，导致江苏省长江局部河势和岸线不稳。维护长江河势稳定，关系长江航运和沿线地区经济社会发展，是江苏段治理最为紧迫的任务。一方面要建立河道监测管理系统，认真分析河床演变规律，动态掌握河床演变趋势；另一方面及早采取工程措施，对河势变化较大的河段进行全面治理，因势利导进行整治，保障水运优势充分发挥，为沿江开发和12.5m深水航道通达南京提供安全保障。

1.3 加强支流治理

长江既是江苏沿江发展的黄金水道，又是人民安居乐业的生命通道。随着沿江经济社会的发展，城镇化建设的加速以及工业园区等新型区域经济实体的兴起，考虑到以水定城、以水定需，无论是从区域人口规模还是经济整体水平来看，原先的防洪排涝标准已不能满足城镇化后新的经济综合体的需要。保障流域防洪安全，有必要加大入江河流的治理，巩固和恢复调蓄水域，提高区域骨干河道引排能力；加快病险闸站除险加固及水库扩容改造工程建设，建立库、闸、站维护更新良性循环机制。同时，加强沿江城市防洪排涝能力建设，引导建立与城镇规模、功能和地位相适应的现代城镇水利工程体系。

2 立足保护，打造良好的水生态资源空间

近年来，随着江苏沿江地区工业化、城镇化的快速推进，长江江苏段在保障发展中出现了一些不协调、不可持续的问题，主要是长江入河污染物排放量增加，超过其纳污总量；优质水源不断减少，部分水源地尚未完成达标建设任务；岸线利用不尽合理，存在违法乱建现象；长江水域非法采砂尚未得到全面遏制。保护好长江经济带，要以党的十九大精神为指引，以河长制为抓手，贯彻落实国家长江经济带发展战略和《江苏省生态河湖行动计划》，践行绿色发展理念，抓好水资源保护和利用，开展水生态修复和治理，为长江经济带建设提供良好的生态资源空间。

2.1 加强水资源保护

要全面强化水功能区监督管理，严格按水功能区纳污能力和限制排污总量意见审批入河排污口，对于进入长江的排污口严格审查、提高标准。积极开展长江入河排污口专项检查，严格治理工业污染，加快淘汰落后产能，清理违法违规产能，倒逼产业转型升级。要全面实施饮用水安全保障，加快推进长江干流上的城市集中式饮用水源地达标建设，会同环保、住建部门开展集中式饮用水源地达标建设专项督查，并围绕水源地安全，开展长江取排水口布局优化和集中整治。要全面推进节水型社会建设，积极探索长江沿线丰水地区节水减排工作，研究节水奖励政策措施，加快国家节水型社会达标县和省级节水型社会示范区的创建。

2.2 加强水环境保护

要认真落实岸线保护规划，扎实推进长江岸线专项整治，加强岸线资源统一管理，严肃查处乱占滥用、占而不用等违法违规行为，建立岸线资源有偿使用和有效退出制度。要规范岸线利用各类开发，完善水行政审批手续，严禁不符规划项目建设，严禁新建危化品码头。要严厉打击非法围垦、非法采砂、非法取水、违法设障等各类水事违法行为。要加强长江岸线资源管理信息系统建设，开展长江遥感监测，实施岸线利用动态监控，确保岸线利用科学有序、生态高效。要加大监管力度，探索沿江建设项目“建设单位自律监管、管理单位日常监管、水行政部门专项检查、执法队伍专项执法、第三方委托监管评价、社会舆论和群众监督”的管理模式。

2.3 加强水生态保护

要大力实施河湖水系连通工程建设，推进河湖水生态修复与治理，继续加强太湖水环境综合治理，推进沿江城市退田退渔还湖，建设城市活水清水工程，提高水资源和水环境承载能力，改善城乡水环境。要扎实推进国家级、省级水生态文明城市建设试点，积极开展“水美乡村”“美丽库区、幸福家园”水利风景区等不同层面的水生态文明创建，构建覆盖城乡的水生态文明建设体系。要加强水土流失治理，划定水土流失重点预防区和重点治理区，以生态型、清洁型小流域为重点，加强水土流失综合治理，落实建设项目水土保持“三同时”制度，健全水土流失综合防治体系。

3 科学发展，服务扬子江城市群建设

在长江经济带发展的战略定位上，中央明确提出了“共抓大保护、不搞大开发”的指导思想。习近平总书记多次强调，必须走生态优先、绿色发展之路，使绿水青山产生巨大的生态效益、经济效益、社会效益。

围绕长江经济带发展战略，江苏省委省政府提出建设扬子江城市群发展思路。扬子江城市群涵盖江苏南京、无锡、常州、苏州、南通、扬州、镇江、泰州沿江8市，是中国经济发展基础最好、综合竞争力最强的地区之一，也是江苏经济发展的重心所在，更是长江经济带建设的重要阵地。扬子江城市群因江而生、因江而兴，在新一轮发展中，需要更加注重对长江母亲河的保护和管理。

3.1 河长制保长治

全面推行河长制，是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解开“九龙治水”症结，凝聚治水合力的重大突破，是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新。以落实河长制为要求，加快完善扬子江城市群左右岸市、县、乡、村各级河长组织体系，健全以党政领导负责制为核心的责任体系，明确各级河长职责，全面落实河长任务，围绕水资源的保护、河道岸线管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复等重点，深化长江管理与保护工作，努力构建责任明确、协调有序、监管有力、保护有效的管控长效机制，为长江可持续发展提供有力保障。

建立由扬子江流域相关地区、相关部门负责人参加的协商议事决策平台，研究确定流域可持续发展战略，统筹协调流域综合规划、综合治理计划，流域开发、利用和保护的重大政策和治理目标，及时协调解决影响流域综合管理的重大问题。对流域重点城市和区域明确经济发展和环境功能定位，上下游、左右岸制定统一的污染物排放标准和环保准入制度。

3.2 以水定需，以水定城

水是维持生态系统、人类生存和经济社会发展的基础性资源。自古以来，人们逐水而居，水与城市相依相存。纵观城市化发展进程，临江靠海的城市不仅能够更好地满足城市工业和生活用水，水上交通也带来了巨大的区位优势，由此获得了极大的发展机遇。得天独厚的地理条件，造就了扬子江城市群在江苏省经济发展中的重心地位，2016年该区域GDP超过6万亿元，人均突破11万元。然而经济的高速发展也给水资源可持续利用带来压力，比如地表水污染加剧，入江废水排放量较大，沿江城市水源地存在风险隐患等。这些水资源瓶颈根本源于工业生产较为粗放、人口过于集中、节水意识淡薄等。

建设扬子江城市群，要坚持人与自然和谐相处，充分认识并顺应水资源赋存的不均衡性，按照水资源条件统筹经济社会发展布局。要全面落实扬子江流域水资源保护措施，以最严格水资源管理制度为红线，以建设节水型社会为抓手，督促扬子江城市群各级党委政府在谋划建设中充分考虑长江的资源环境承载能力，合理确定区域经济规模、城镇布局，大力调整农业生产结构，积极转变经济发展方式，提升产业发展层次和水平，着力打造长江经济带示范性绿色城市群。

3.3 绿水青山就是金山银山

习近平总书记在论述生态保护和经济发展的辩证关系时强调，生态资源、自然资本都是参与财富生产的重要要素，在生产过程中，不仅应该对其进行保护与补偿，还应该将其作为财富的重要来源。水既是自然资源，又是经济资源；既是生态要素，又是生产要素，在为经济社会发展提供保障的同时，也应该成为社会财富积累的重要来源。特别是在党的十八届三中全会上，提出了健全自然资源资产产权制度的重要决策。自然资源产权制度改革是让自然资源成为经济增长要素，并进入市场调节的一项具有革命性的改革。沿江地区河道纵横、水网密布，水资源丰富、生态环境良好，要充分认识到水资源是重要的生态要素和生产要素，是拉动经济发展的优势和竞争力所在。通过积极引入市场机制，充分发掘水资源的生态优势，科学谋划绿色发展新模式，大力发展宝应莲藕种植、兴化千垛菜花、泰州湿地风光等具有区域特点和品牌的旅游经济、生态农业、有机水产养殖等，努力将水生态优势转变为经济优势，助推经济社会的加快发展。