新时代龙江水利现代化架构思考

戴春胜,曹 波,彭 璇

(黑龙江省水利水电勘测设计研究院,黑龙江 哈尔滨 150080)

兴水利，除水害，历来是治国安邦的大事。随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分的发展之间的矛盾，经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段。与经济社会发展对水利的需求相比，黑龙江省水利仍处于补短板、破瓶颈、强基础、增后劲、提质量、上水平的发展阶段。在新形势下，要科学谋划今后龙江水利现代化的发展方向、发展方式和发展动力，加快补齐短板，全面推进水治理体系和治理能力现代化，着力构建与水利现代化相适应的水安全保障体系。

1 水利建设成就支撑了经济社会又好又快发展

水是生存之本、文明之源、生态之基。水利既关系到防洪安全、供水安全、经济安全，也关系到粮食安全、生态安全、国家安全。党中央国务院和黑龙江省委省政府高度重视水利事业发展，经过多年持续建设，全省水安全保障能力大幅提升，水利在促进全省经济发展，保持社会稳定，保障防洪安全、供水安全和粮食安全，提高人民生活水平和维系生态环境等方面做出了重大贡献，陆续建设了一大批防洪减灾、水资源配置、城乡供水、农田水利、河湖湿地生态等重大水利工程，水利基础设施网络体系正在加快构建，水利行业管理基础明显增强，水治理能力有效提高。

1.1 防洪减灾能力不断提高

黑龙江省基本完成三大江治理工程建设，实施了重要支流治理、重点中小河流治理和岸岛防护工程建设，基本建成哈尔滨市、齐齐哈尔市、牡丹江市、佳木斯市、大庆市等重点城市防洪工程。全省已修建江河堤防1.45万km，完成了86座大中型、411座小(1)型、297座小(2)型病险水库加固工程，初步形成了由堤防和水利枢纽构成的防洪工程体系，保护了全省1/4的耕地和40%人口。建立了山洪灾害监测预警信息和共享管理系统，实现了山洪灾害防治区内受山洪灾害威胁的村屯监测、预警设备基本全覆盖。综合防洪能力显著提高，对全省防洪安全起到了巨大作用。

1.2 城乡供水保障体系初步形成

黑龙江省已建各类水库1070座，其中大型28座，中型102座，小型940座，总库容269亿m3；建成规模以上引(进)水闸282座，泵站577座；地下取水井327万眼。全省总供水量353亿m3，其中居民生活及工业供水量35.2亿m3，农业供水量316.4亿m3，生态用水量1.4亿m3，基本满足了全省经济社会发展的用水要求。新建农村饮水安全工程2.2万处，解决了2.59万个村屯、1417万人饮水安全问题，农村集中供水率达到91.5%，自来水普及率达到90%，改善了农村生产生活条件和人居环境。水利支撑经济社会发展和保障民生福祉的作用凸显。

1.3 农业水利保障体系初步构建。

黑龙江省已建万亩以上灌区386处，其中大型灌区25处；农田灌溉面积623.800万hm2，其中水田面积410.467万hm2、旱田面积213.333万hm2。农田灌溉水有效利用系数达到0.59。农田水利基础设施建设增强了农业综合生产能力，为建设亿亩生态高标准农田打下坚实基础。2010年全省粮食总产量首次突破1000亿斤，2017年粮食总产量1204亿斤，约占全国粮食总产量的1/10，实现粮食产量“十四连丰”。2011年以来，粮食总产量、商品量、调出量均保持全国第一，成为我国重要的商品粮基地、维护国家粮食安全的“压舱石”。

1.4 水生态文明建设初见成效

黑龙江省完成全省44条1.29万km河流,2105 km2湖库共193个地表水功能区的划分；明确了全省24条重点河流主要节点断面生态流量。加强水功能区及生态流量管控，水环境质量持续改善，地表水质量达到或优于Ⅲ类水体比例提高到66.1%。建立980个市、县、乡级集中式饮用水水源地保护区。累计完成水土流失治理面积428.067万hm2。建立扎龙湿地补水长效机制，2001—2017年累计为扎龙湿地补水26亿m3。哈尔滨市、齐齐哈尔市、牡丹江市、大庆市、黑河市等城市滨水区建设初见成效，哈尔滨市、鹤岗市通过国家水生态文明城市建设试点验收。

1.5 水利行业管理能力建设取得积极进展

行业管理基础工作有效加强。水文监测站网、水土保持监测网络、重要江河湖泊水功能区监督管理得到强化，建立了黑龙江省防汛抗旱决策指挥平台，行业管理能力不断提高。水利改革不断深化。最严格水资源管理制度框架基本建立，水资源管理“三条红线”指标体系覆盖省、市、县三级行政区；建立了省、市、县、乡、村五级双河长体系和省、市、县、乡四级配套河道警长体系；农业水价综合改革、大型水管单位非农业水价改革、农田水利设施产权制度改革稳步推进。依法治水力度加大。健全水法规体系，出台了一系列管理条例和管理办法，水行政执法力度不断加大，开展了河湖管理范围划定及水利工程确权划界。

2 建设龙江现代水利还存在着诸多短板弱项

当前，谋划新思路、开启新征程，必须聚焦新时代治水兴水新思想，认清龙江水利改革发展面临的新形势，清醒面对当前龙江水利改革发展中的短板弱项和矛盾问题。

2.1 防洪除涝减灾体系有待进一步完善

虽然三江治理、重要支流、重点中小河流等一批防洪减灾工程已经实施，但尚未全面建成，部分河段存在侵占袭夺行洪通道、挤占阻断水域空间等问题；中小河流治理率不足30%，山洪灾害时有发生，尚未形成“拦、蓄、滞、泄、分”完善配套的防洪工程体系。城市排涝标准低、系统不完善；农村近466.667万hm2易涝耕地中尚有近133.333万hm2未得到治理，已治理面积中106.667万hm2未达到3 a一遇治理标准，仅有67万多hm2达到5 a一遇标准。治涝工程存在标准低、不配套、工程老化等问题，造成排水不畅，难以发挥作用。

2.2 水资源调控能力不足造成数量质量双短缺

黑龙江省水资源时空分布不均，水资源统筹调控能力不足，资源性、工程性、水质性缺水问题并存[1]。全省水库兴利库容约占多年平均径流量的18%，径流调节能力弱，缺乏控制性水源工程；“两大平原”尤其是松嫩平原生态环境脆弱，部分区域河湖库及地下水水质超标，现代农业综合配套改革试验区的核心区域存在资源性和水质性缺水；鹤岗市、牡丹江市、双鸭山市等城市缺水严重，大多数城市供水水源单一，饮用水源地治理保护尚需加强。骨干引、蓄、输水网络体系未形成，供水能力不足、效率不高，安全保障水平低，急需提高供水保障能力。

2.3 农田水利基础设施与现代农业要求差距大。

黑龙江省灌溉面积623.800万hm2，灌溉率仅为40%左右，低于全国平均水平。农业用水结构不尽合理，水田60%以上为地下水灌溉，部分流域农业用水挤占生态环境用水。现有农田水利基础设施老化失修，田间工程配套建设滞后，基础设施十分薄弱，抵御水旱灾害能力不足。松嫩平原十春九旱，播种缺水，非灌溉耕地抗旱能力低，靠天吃饭格局没有根本改变；三江平原地势低洼，排水不畅，秋季降水较多，内涝严重。近年来全省播种面积的1/5遭旱灾，1/20遭洪涝灾害，水旱灾害成灾面积在东北三省最高，与发展现代化农业的要求不相适应。

2.4 水土资源利用矛盾导致水生态水环境存在风险

黑龙江是世界三大黑土地带之一，但由于长期垦殖，黑土地资源沙化、碱化、退化比较严重。沼泽和沼泽化草甸湿地面积较20世纪50年代萎缩了60%以上；部分流域水田相对集中，超过了河流水资源的承载能力，致使河流水系生态廊道遭受不同程度的破坏；河湖内外用水需求日益增加，不断占用自然生态系统依赖的河湖水量，恶化了生态流量保障程度；不合理开发建设活动导致水生态空间被挤占、萎缩和水生态环境受损退化，水生态功能减弱；水功能区水质达标率较低，水环境承载力降低；局部地下水超采，引发新的生态环境问题。

2.5 水利管理体制机制尚不健全

水生态空间的管控能力不足，水事权划分不清，水管理碎片化，责权利不明确，管理被动性与滞后性等问题突出。与国家对国土空间用途管制要求相比，“三区三线”范围界定不明，“多头管理”现象普遍，部门之间协调统一性不强，同时也存在管理上的交叉与盲区。水价改革步伐有待加快，现行水价偏低，且收缴率不高。管理技术手段落后，尚未实现信息化管理。

3 贯彻新时代发展理念构建龙江水利现代化新格局

构建龙江水利现代化新格局，要以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为统领，坚持生态优先、绿色发展和“两座金山银山”新理念，坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代水利工作方针[2]。要围绕民生为上、治水为要，统筹山水林田湖草系统治理，全面审视人口、经济、资源、环境和新老水交织等问题。科学把握治水规律、自然规律、经济规律和社会发展规律，加快从粗放用水向节约用水转变，从供水管理向需水管理转变，从局部治理向系统治理转变，从注重行政推动向两手发力、创新驱动转变。要加快完善水利基础设施网络，注重推动水生态环境保护和修复，全面提升水治理能力与治理水平，统筹解决好水安全问题，全力构建“一管控五体系”新格局，实现黑龙江省水利更高质量、更有效益、更加公平、更可持续的发展，走出一条中国特色现代化龙江治水道路，打造水清岸绿、河畅湖美、人水和谐的美丽新龙江[3-5]。

3.1 着眼水生态管控系统，构建节约保护空间新格局

强化水生态空间管护，对接“多规合一”，围绕水生态系统完整性保护、水生态空间格局优化、水利基础设施网络体系布局等方面的需求，坚持山水林田湖草系统治理原则，加快编制《黑龙江省水生态空间管控规划》,加快构建黑龙江省水生态空间管控体系，落实国土空间用途管制制度。

明确黑龙江省水生态空间范围和功能分类。统筹考虑水生态空间的自然属性和生态服务功能，以东北森林带为生态安全屏障，以嫩江、松花江等骨干河流为生态廊道，以兴凯湖、镜泊湖、扎龙、三江等重要湖泊湿地为生态重要节点，划定水生态空间范围。按照洪水调蓄、饮用水源地、水域岸线、水源涵养、水土保持、水生生物多样性保护等确定各水生态空间分区的主体功能定位。

推进黑龙江省水生态保护红线划定。加快划定重点河流水域岸线保护区、以防洪供水功能为主的水库水域及保护岸线、重要水生态廊道的源头水保护区、饮用水水源一级保护区、涉水自然保护区水域岸线、重要湖库中具有重要保护价值的水域岸线、重要沿河湿地等水生生物多样性保护区、水土保持重点区域、重要的江河源头区、水源补给区等水生态红线，严守生态保护红线。

构建水生态空间管控指标体系。结合黑龙江省水生态空间管控现状和主要问题，以水生态系统功能保护和空间管控的对象需求为目标，在已确立的最严格水资源管理制度“三条红线”指标的基础上，从水量、水质、水生态保护区域“三位一体”管控出发，研究提出水资源总量上限、水环境质量底线、水生态保护红线，以及社会管控能力等层面的水生态空间主要管控指标体系。

制定水生态空间管控措施。按照“确立底线、刚性约束，总量控制、质量向好，确保功能、分级管控，依法依规、强化考核”的管控原则，根据不同区域的水生态管控特点，有针对性地提出禁止开发区、限制开发区、水安全保障引导区的差别化管控措施。

3.2 着眼美丽新龙江，加快建设水生态水环境健康保障体系

按照山水田林湖草是一个生命共同体的系统治理原则，基于“一屏、两原、四江、百湖、千流、万湿”的生态格局，围绕绿水青山就是金山银山和生态文明建设，统筹山水林田湖草系统治理，深入实施水污染防治行动计划和水生态空间管控措施，加强水生态保护和修复，改善黑土区生态环境、河湖生态环境，构建生态水网，维护河湖湿地的水生态系统健康，创造良好的宜居环境，筑牢“美丽新龙江”的环境基础，逐步形成水生态水环境健康保障体系。

维护水生态系统基本调节功能。加强水域源头区保护，坚持保护优先、自然恢复，强化水源涵养封育和生境保护。强化河湖生态保护，坚持生态优先、绿色发展，促进江河湖泊休养生息，修复河湖生态，恢复河湖水域岸线生态功能。加强湿地生态系统保护与恢复，以国际和国家级重要湿地等为重点，进行湿地综合整治，遏制湿地生态系统退化趋势。加强黑土区水土流失综合防治，坚持预防为主、保护优先，充分发挥生态系统的自然修复能力，加大封育保护力度，遏制新增人为水土流失。

提升水生态系统人居保障功能。打造优美人居环境，结合城市总体规划因地制宜建设亲水生态岸线，加强农村河湖、沟渠、泡沼、坑塘的清洁整治和水生态建设，构建现代新型人水和谐环境。加强水源地保护，严格划定并严守水源地保护红线，实施水源地安全警示、隔离防护、水源涵养和修复措施，保证饮水安全。治理点面源污染，严格水功能区和入河排污口管理监督，优化入河排污口布局，促进污染物排放强度持续下降，主要污染物排放总量显著减少。

全面提升水环境质量。加强地表水环境污染防治，加强水功能区限制纳污红线管理，严格控制入河湖排污总量，实施流域污染源治理、生态保护与修复等工程，全面提升地表水环境质量。开展地下水环境综合治理，在保护优先前提下，严格地下水水量和水位双控制，强化监测管理，适度利用地下水，维持合理地下水位，结合生态灌区建设及水肥耦合技术等减少化肥、农药使用量，持续改善地下水环境质量。

3.3 着力提升保障水平，完善防洪除涝防灾减灾体系

按照黑龙江省防灾减灾的总体要求，坚持人与自然和谐共生的理念，统筹协调好防洪减灾与生态环境保护的关系，在确保防洪安全的前提下，充分考虑防洪工程的生态效益，为维系水系完整性、水生态系统稳定性提供基础支撑。

以嫩江、松花江等大江大河干流堤防工程为主，以尼尔基、白山、丰满水库，及胖头泡、月亮泡蓄滞洪区等工程为节点，以主要支流和中小河流治理、山洪灾害防治、抗旱除涝等工程为支撑，以信息保障、科学调度为主要手段，构建堤库泡结合，点线面联防，干支流并举，蓄泄分兼筹、管监警保障的防灾减灾体系。

推进大江大河堤防、重要城市堤防、重要支流，及中小河流治理、山洪灾害治理、城镇及农田排涝、水库水闸除险加固、岸岛防护等保护河湖的工程体系建设，实现河湖健康安澜。加强风险管理及非工程措施建设，健全预报预警、防灾减灾决策支持、抗旱应急等安全保障体系，全面提升水安全保障能力。按照人与自然和谐共生的理念，因地制宜开展中小河流生态化治理，满足防洪要求，结合美丽乡村建设和河道亲水性的要求，兼顾上下游、左右岸，尽量维护河流自然形态，保留河流的自然属性。

大江大河干流堤防达到20～100 a一遇防洪标准；哈尔滨市达到200 a一遇防洪标准，大庆市、齐齐哈尔市、佳木斯市、牡丹江市、伊春市等城市达到100 a一遇防洪标准，中等城市及城镇达到30～50 a一遇防洪标准；主要支流及重要中小河流达到10～30 a一遇防洪标准;两大平原大中型涝区达到5～10 a一遇除涝标准。

3.4 着力提高供给质量和效率，构建水资源优化配置与调控体系

根据国家粮食安全、生态安全、能源安全战略部署和黑龙江省“一心两翼、三区五带、两山一平原”功能区发展布局，按照优化空间布局、促进区域协调发展、增强可持续发展能力等要求，谋划黑龙江省水资源开发利用新格局，构建安全、高效、节约、循环、稳定、持续的水资源配置调控体系，为建设农业强省、工业强省、生态强省提供坚实的水资源保障。

推进水资源全面节约和循环利用。开展黑龙江省水资源承载能力评价，建立区域水资源承载能力监测预警长效机制，坚持以水定城、以水定规模。强化农业节水，重点加快大中型灌区现代化改造与建设，大力发展高效节水灌溉，推广农机、农艺和生物节水。提升工业用水水平，严格用水定额管理，限制高用水、高排放、低效率行业发展，以节水去产能促进工业、企业转型升级，探索实施高耗水企业“零排放”试点。倡导节水生活方式，推进餐饮、洗浴等行业节水改造，全面实行供水计量收费和阶梯水价制度，提高节水器具普及率。用好非常规水源，大力推广煤矿疏干水、咸碱水、雨洪资源利用，提高污水处理回用率。

构建黑龙江省水资源配置调控格局。黑龙江省水资源配置以落实区域协调发展为战略目标，以促进经济转方式调结构为主攻方向，重点服务黑龙江省人民生活、粮食生产及农产品精深加工产业，推动西部油城、东部煤城发展转型。根据黑龙江省水资源禀赋条件，谋划构建以大江大河为水源，以多条输配水通道为水脉，联合调配当地水和外调水、地表水和地下水，形成北南相济、东西互补、多源供给的水资源配置总体格局。西部地区以嫩江、松花江为水资源大动脉，以讷谟尔河、乌裕尔河、呼兰河等为主要配水通道，以尼尔基、磨盘山等水库为调蓄中枢，构建“六横八纵”水资源配置网络体系，重点保障哈大齐城市群、石化产业基地和旱田高效节水灌溉、扎龙湿地等生产、生活、生态用水。中部地区在满足绿色生态屏障和经济社会发展需水条件下，为两大平原发展提供水源。东部地区以松花江等大江大河为水资源大动脉，以穆棱河、挠力河等为主要配水通道，以龙头桥、奋斗等水库为调蓄中枢，构建“四横四纵”水资源配置网络体系，重点保障水田灌溉，重要湿地，煤电煤化工基地的生活、生产、生态用水。

3.5 着眼高质量优先发展，建立乡村振兴现代农业水利保障体系

紧紧围绕实施乡村振兴战略和农业供给侧结构性改革，全面贯彻落实“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，肩负起国家粮食安全的政治责任，稳步提高粮食综合生产能力，为国家实施藏粮于地战略提供水利支撑和保障。

构建松嫩和三江两大平原为核心的“三区五带”农业战略格局。建设旱涝保收、高产稳产的高标准现代灌区，推广高效节水灌溉技术和水田节水控制灌溉技术应用，加快灌溉与排水工程建设，加速整合改造低标准的分散小灌区，推进灌区信息化智慧化建设，形成东水西旱、集中连片，井渠结合、灌排兼顾，智慧高效、绿色生态的高效节水的农田水利体系。从保障国家粮食安全出发，水田面积稳定到400万hm2左右，旱田灌溉面积达到333.333万hm2以上，黑龙江省粮食生产能力稳定到1500亿斤以上。优化水源结构，推进农业节水，逐步实现以渠灌为主的农业用水结构。

按照“龙江要美，乡村必须美”的要求，结合美丽乡村、田园综合体建设等重大战略部署，以建设特色小镇和现代化新农村为发展目标，因地制宜，大力开展农村人居生活水环境整治行动。加强农村河道堰塘整治，实施清淤疏浚、水系连通、河岸绿化等综合治理，深化水质改善、生态修复和清洁小流域建设等工作，切实改善乡村人居环境和水生态环境。促进灌区建设与农村居民点建设、农村水景观建设、农村水文化建设、水利风景区建设的深度融合，打造环境宜居、诗意栖居的新时代美丽乡村。

3.6 着力增强发展新动能，创新水治理现代化支撑体系

深化水利改革，建立完善水生态文明制度体系，全面加强依法治水管水，创新水利发展体制机制。深入实施创新驱动发展战略，积极推行智慧水利建设，加快实现黑龙江省水治理体系和治理能力现代化。

完善水生态文明制度体系。构建龙江特色的由规划管控约束制度、最严格水资源管理制度、水流产权确权与水权交易制度、水资源有偿使用和生态补偿制度、评价考核和责任追究制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的制度体系。

健全管理体制机制。全面加强依法治水管水，加快推进水利重点领域立法进程，进一步规范行政执法。全面建立河(湖)长制，制定“一河(湖)一策”，加强综合治理和管护。强化水利建设管理与工程管理，深入落实水利建设“四项制度”，创新水利工程运行管护机制。创新水利投融资机制，发挥好水利基金对水利改革发展的支持作用，鼓励和引导社会资本参与水利工程建设运营，推进投资主体多元化。

全方位推进智慧水利建设。大力推动水利科技创新，加强互联网、大数据、人工智能等高新技术与水利业务工作的深度融合，积极推动“数字水利”向“智慧水利”转变。构建江河水系、水利基础设施网络、管理运行体系三位一体的网络大平台，建立业务支撑、决策支持、公共服务的智慧水利大系统。建设全要素动态感知的水利监测体系、高速泛在的水利信息网络、高度集成的水利大数据中心，推进防汛抗旱、水资源管理、农村水利、水土保持、大坝安全监测、河湖管理等智慧建设，大幅提升水利智慧化管理和服务水平。

4 结 语

通过加快推进黑龙江省水安全保障体系建设，构建水空间节约与保护新格局，促进以水为血脉的各生态环境要素的融汇，逐步打造出“山水林田湖草生命共同体”的中国北方特色区，提升生命共同体的输血、造血能力，形成“山水相依、林田相绕、河湖相连、冰雪相融”的龙江水生态文明格局，描绘出“春有江碧花香、夏有青山绿水、秋有良田千万、冬有北国风光”的龙江生态画卷。