政府绩效审计困境及其优化路径分析

●张雪平

随着我国经济快速发展及政府职能的转变，为了强化政府责任，适应我国建设社会主义法治国家的客观要求，政府绩效评估应运而生。经过几十年的发展，政府审计在理论及实践层面都进入一个新的阶段，如今逐步以绩效审计作为政府审计的重要内容，成为政府审计新的发展趋势。目前我国政府绩效审计尚不成熟，仍处于起步阶段，存在着诸多问题，如何从实践角度构建适合我国国情的绩效审计体系成为我国政府审计的关键。

一、政府绩效审计的必要性

（一）有利于推进我国政府体制改革

党的十九大报告明确要 “积极稳妥推进政治体制改革”。有效推进政治体制改革，离不开政府绩效审计的有力支撑。完善的政府绩效审计制度有利于公民全面监督政府财政收支活动的合法性、效益性，促进公民积极参与政府活动监督，保障社会主义民主制度落实，稳步推进政治体制改革。

（二）促进高效、廉洁政府机构的构建

自改革开放以来，我国财政收入逐年增长，政府财政收入的大幅度增长，公共资金浪费现象日渐突出。目前政府部门及各级行政单位存在几个较为突出的问题：一是机构管理效率较低，人浮于事，对于项目从立项到最终的落实需要经过多层审批，项目的实施已失去时效性；二是政府对于财政收入的支出控制力度不够，造成奢侈浪费的现象，大量的国有资产流失严重；三是官僚主义及腐败现象较为严重，不仅削弱党群关系，也造成了大量的经济损失。基于这些问题的严重性，需要加强对政府部门工作的监督，因此政府绩效审计工作的展开成为当务之急。提高国家公共资源的使用效用及政府管理效率的重点在于增强政府管理人员的责任感。审计机关对政府绩效审查主要是通过对公共资源配置的经济效率性、配置效果性等方面进行审查，评估政府工作的绩效，发现其中存在的问题，提高政府管理工作的效率，有效防止人浮于事现象的发生，减少行政腐败事件的发生，增强各级政府工作人员的责任感，从而有效推动社会经济的发展，因此，推进政府绩效审计工作刻不容缓。

（三）提高政府财政绩效，确保国家职能有效发挥

近年来，我国财政支出在逐步增长，但财政收入占GDP的比重在不断下降，说明财政收支整体情况比较困难，应尽可能地提高公共资源的使用效益，发挥财政支出的最大效用。但由于我国目前政府财政支出结构不合理，导致财政支出绩效很低。从我国几年前的财政支出情况来看，全国地方财政用于经济建设与行政管理的数额相差较大，并且用于经济建设的部分所占比例最大的是非生产性支出，相较于基础设施建设支出数额较少，人员经费的支出成为主要部分。这样的财政支出比例严重制约了政府职能的正常履行，因此应加强对政府财政资金的分配、使用监督。基于我国政府财政资金有限的基本国情，及时对财政支出进行检查监督能够有效控制政府各部门对公共资金的支出，提高公共资金使用绩效。只有这样，财政资金才能够保障国家政府部门的正常运转，为社会提供更多的公共服务，促进政府各项职能的有效发挥。

二、政府绩效审计的现状及存在的问题

我国在上世纪九十年代初就曾提出在全国范围内开展政府绩效审计。很多学者也都曾做过政府绩效审计方面的研究，积极学习国外关于政府绩效审计的成功经验，从理论层面探讨我国政府绩效审计存在的问题，并在此基础上选出部分地区作为试点积极实践尝试。比如1989—1992年曾多次展开对国家政府项目的全面跟踪审计，2001年度审计在关注专项资金使用真实性、合法性的基础上，开始对资金使用效果进行评估，并于2002年首先在深圳推行财政资金的绩效审计，加强了政府绩效审计的监督作用，深圳政府建立绩效审计的责任追究制度，对审计过程中存在的各种不法行为进行彻底的揭露和处罚。

这些尝试都说明我国政府绩效审计观念逐步发展，也在逐步选取试点进行实践，但并未在我国大范围内运行，政府绩效审计在我国政府审计工作中仍然不是重点内容，因为目前还存在很多问题导致难以全面推行，主要表现在几个方面。

（一）传统观念难以适应政府绩效审计的要求

政府绩效审计能否得以顺利开展，首先取决于观念的转变，包括各级审计机关及各级地方政府对政府绩效审计的观念。受到传统文化影响，部分政府工作人员在履行公共服务职能时价值取向偏重于官本位或政府官位，以服务政府内部管理为主，而不是更好地为公众服务，导致政府部门官僚主义、形式主义现象较为严重。另外，政府工作人员接受绩效审计的意识不强，加上审计机关人员自身业务能力的局限性，导致政府部门对绩效审计工作认知出现偏差，严重阻碍了政府绩效审计工作的顺利进行。

（二）缺乏完善的政府绩效审计制度环境及整体规划

2003年我国政府审计部门制定的审计工作规划提出了绩效审计的要求，但只作为指导文件，对于如何实施没有给出具体说明，地方各级审计机关也没有制定出具体的规划方案。整体来看，我国缺乏具体的政府绩效审计推行计划，对于绩效审计工作的组织实施也缺乏指导，主要表现在政府审计缺乏合理的定位、缺乏绩效评估相关方面的理论指导、缺乏完善的审计责任追究机制。目前，我国的市场经济运行体系还不成熟，仍存在诸多违法违规现象，信息失真情况亟待改善，政府绩效审计缺乏信息真实性、合法性的基础。其次，由于财政体制还未深化改革，目前只是处于初级阶段，政府对于公共资源的运用还缺乏明确的目标，因此给政府绩效审计的目标判定也增加了一定的难度。同时，我国关于绩效审计方面的相关法律还不完善。目前绩效审计工作展开的主要依据是审计法和实施条例规定等在资金的效益性方面的规定，暂时还缺乏绩效审计内容及具体实施方法等的规定，使得绩效审计工作的展开缺乏具体的法律依据。

三、政府绩效审计存在问题的具体原因分析

（一）政府绩效审计缺乏独立性

目前我国政府审计机关隶属于国务院，地方审计机关同时受到当地政府及上级审计机关的领导，地方审计机关主要工作是负责本地区的政府审计，并接受上级政府及审计机关的管理，这个过程中产生的费用由当地政府部门予以保障。目前的结果是：政府绩效审计对当地政府财政资金的活动缺乏有效监督及约束；绩效审计目标及具体任务的制定受当地政府权力的制约；政府相关部门领导者对于审计活动的重视程度决定审计作用是否有效发挥；审计报告的真实性受到制约，因为审计活动实施后的审计报告会交由本地政府审查，因此很难保证审计工作报告的完整性和客观性。受双重领导制度的制约，监督力度变小，相关行政干预也很难摆脱。其次，审计机关队伍的组成、人员的任命、管理组的任免及奖罚都由当地政府相关部门决定，因此审计机关成了“政府的内审机构”。

（二）政府绩效审计缺乏相关法律法规的指导

我国政府绩效审计还尚不成熟，政府绩效审计工作展开的具体方法及程序缺乏完整的法律依据，因此，审计相关工作人员只能凭借自己现有的知识储存及已有的经验去摸索。由于个体间的差异，审计人员工作的水准也存在差异，给绩效审计效果的准确客观性增加了一定的风险。1994年《审计法》的第二条第三款明确规定：审计机关对国家宪法、法律法规范围的财政财务收支的效益性进行审计监督的职责；2006年修改后的 《审计法》总则中又对效益审计进行了明确；现行的《审计法实施条例》中，第二条进一步明确了这项法律规定。但是这些相关法律都没有具体的条文内容，对于我国政府绩效审计的范围及具体内容没有明确的规定。

（三）缺乏完善的政府绩效评价标准

由于我国政府绩效审计工作开展得晚，没有形成统一科学完整、具有权威性的绩效审计准则及评价标准，造成适应我国基本国情的科学绩效审计指标体系的缺失。目前政府绩效审计使用的评价指标存在较大的局限性：定量与定性指标比例分配不均；结果评价指标与事前预警指标数额也相差较大。只能通过经济指标对审计的各个项目进行绩效分析对比，比如将审计年度与历史最高或最低数额进行比较。政府各个部门之间审计人员审计依据没有统一的规范，有的还造成互相矛盾，无法对审计项目进行全面客观的分析评价。在这种情况下，审计工作人员无法深入全面地了解被审计项目的所属单位具体经济效益及社会效益，直接影响了绩效审计的质量及效率，也给绩效审计工作的开展增加了难度。

（四）审计队伍人才结构有待调整

从国外政府绩效审计成功的经验来看，多元化的审计人员结构是政府绩效审计顺利实施的重要条件。而我国政府绩效审计工作开展较晚，对于审计队伍人才的招募主要是基于财务审计的要求，导致审计队伍人才结构不合理，审计人员大多是会计出身，而专攻工科、专科类的人才数量较少，难以达到绩效审计的高标准要求。另外，审计人员整体数量也偏少，难以胜任过大的任务量，越是层次较低的机关，这种现象越是明显。

由于审计机关在审计工作中更偏重于财务收支的真实性、合法性审计，导致招募的审计机关人员多是会计出身，但与一般的财务收支审计要求不同的是，政府绩效审计更偏向于招募专攻法律、经济、管理等多方面的综合型人才，要求门槛较高。虽然如今政府增加了对绩效审计人员相关知识的培训机会，但是人才结构单一的现象仍然比较严重。要使政府绩效审计人员的综合素质及人才结构有明显改善，需要政府相关部门长期的努力。因此，政府需要在今后不断完善人才结构，提高审计人员的综合素质。

四、政府绩效审计体系的构建

由于我国政府绩效审计还处于起步阶段，存在较多问题，因此应在我国基本国情基础上构建政府绩效审计体系，优化政府绩效审计设计。学习借鉴国外绩效审计制度，有利于顺利推进我国政府绩效审计工作，积累更多经验。建设符合我国基本国情的政府绩效审计体系应包括完善绩效审计独立监督体制、完善我国政府绩效审计相关的法律制度及预算制度、制定绩效审计的目标及评价标准、提高政府绩效审计人员的综合素质及调整人员结构等方面。

（一）完善政府绩效审计独立监督体制

从国外政府绩效审计案例来看，大多采用的是立法型审计模式。而我国绩效审计机关由于隶属于政府部门导致审计工作缺乏独立性，这一绩效监督体制使得审计机关配合人大立法机关对政府收支活动进行监督的职能受到局限，也严重局限了绩效审计的发展。因此，必须完善政府绩效审计监督体制，增强其独立性，使审计机关能够客观、全面地对政府投资项目进行审计。

我国基本国情决定了审计机关处于政府的管制之下，在现行行政及地方政府的双重领导审计模式下，应从制度层面保障绩效审计工作的独立性，提高审计机关的地位，减少来自其他方面的权力施压及不当干预，保障绩效审计结果的客观、公正、全面。另外，随着近几年我国行政管理体制改革的不断深入，政府应当重新审视审计机关在我国国家治理体系中的地位并适当进行调整，积极借鉴国外政府绩效审计的立法型模式。事实上，我国一些地方人大财政及预算项目在实际操作过程中很大程度依赖于审计机关，充分发挥人大对政府的监督作用，反映出建立政府绩效审计在我国是具有可行性的。

（二）完善我国政府绩效审计相关法律制度建设

国外政府审计工作得以顺利推进的重要原因是有明确的法律条文及准则予以规范，审计机关开展审计活动具有充分的依据。而我国政府绩效审计难以全面推进的原因在于缺乏健全的相关法律条例，我国在深圳市进行的绩效审计实践中出现的问题也充分说明法律制度建设的重要性。因此，必须进一步完善我国政府绩效审计相关的法律制度，明确规定政府绩效审计与一般的财务收支审计的根本区别与联系。

从我国制度角度来讲，首先应完善审计报告公开制度，加快政府绩效审计报告制度化建设。通过将审计活动的各个阶段以审计报告的形式展现给公众，激发社会公众积极参与的民主意识。在完善审计报告制度的过程中，可以充分利用媒体作为中介的作用，及时准确地将审计结果传递给社会公众，扩大政府绩效审计的影响力。其次，应不断健全审计结果问责制度，加强对审计结果的应用，实现审计报告公开与审计结果问责的有效衔接。加强政府绩效审计中法律问责的地位，保证法律能真正约束政府的权力及职能，以此提高地方政府部门对绩效审计的重视程度。与此同时，对于积极的审计结果应给予被审计单位及项目负责人充分的肯定。

（三）制定绩效审计目标，构建评价标准体系

我国政府绩效审计具有合法性、经济性、效率性特征。合法性是绩效审计的前提与基础，从政府财政资金收入及收支情况来看存在着一定的违规违法现象，因此在开展政府绩效审计时应注重合法性的审计。随着政府职能的逐步完善，经济性和效益性也是政府绩效审计应关注的重要内容。当绩效审计进入成熟阶段时，还需新增公平性审计作为目标。建设服务型政府，要求高度重视社会效益，确保社会公众的公平性，因此还应在各个领域开展公平性审计。

基于以上政府绩效审计目标，设计积极有效的评价指标，构建科学合理的评价体系。评价指标要坚持定量与定性相结合，定量指标主要指财务方面的指标，定性指标的确定应以被审计项目的特点及被审计单位的管理特点为依据，由于衡量的绩效并不是直接指标，有些指标如工作效率及管理业绩等无法量化，需建立在被审计单位的实际情况基础上才能确保绩效审计工作的顺利开展。

（四）提高政府绩效审计人员的综合素质，合理调整人员结构

审计队伍人员的综合素质及业务能力是政府绩效审计工作顺利推行的重要保障。审计机关不仅应提高现有审计人员的综合素质能力，还应不断引进高水平的审计人才，尤其是专业型审计人员。

从具体措施来说，应提高审计机关的准入门槛，完善审计人员准入制度，保证招募的人员能在综合素质及业务水平方面达到政府绩效审计的要求，确保审计队伍中的人才能够胜任其应尽的职责。对于现有的审计机关人员，应依据其业务能力分为不同的等级，根据其水平制定相应的培训方案，包括对审计理论知识及实际业务能力的培训。另外，审计机关人员不仅应包含专业审计人才，还应在实际绩效审计工作中招募其他专业型人才如工科类、经济管理类等，不断优化审计人员结构。

总之，政府绩效审计是我国审计机关发展到一定阶段的产物，力求通过对政府活动的有效监督提高政府部门的透明性，保障政府公共服务的质量。目前我国政府绩效审计尚不成熟，尚存在诸多问题，应从国家、政府、法律等多个角度完善相关体系，保障政府绩效审计的顺利推行，提高公共服务的效率及质量，有效维护社会公众的利益。■

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